协同治理视角下C市T社区老旧小区改造状况及对策研究*

重庆科技学院 唐诗凡，郭铸标

一、引言

随着我国城镇化的高度发展，在城镇化率已超60%的情况下，我国城镇化也进入了存量提质的关键阶段。因此，保证城镇居民良好的居住环境变得愈发重要。尤其是在2020年新冠疫情爆发后，经济出现低迷，老旧城区问题逐渐凸显，社区治理短板暴露的情况下，党中央国务院高度重视，提出老旧小区改造工程。该工程不仅成为拉动内需的助推器，而且也是惠民生的有力保障，并改善了居民居住环境，提高了生活品质和社区治理水平，在此背景下老旧小区改造工作也进入了高速发展的阶段。目前，老旧小区改造工作虽已取得一定的成绩，但是也存在着诸多问题，为解决这一系列问题，全面推进老旧小区改造工作保质开展，做到共建共治共享，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）为老旧小区改造工作中的问题提出指导性的意见。但是由于我国幅员辽阔，实际情况各有不同，且老旧小区改造工作还在发展探索的阶段。因此，为了做到因地制宜，本文将结合所在地C市T社区实际的情况，从多元主体协同治理的角度出发，对于老旧小区改造存在的协同问题进行具体分析，提出对策建议，为协同治理视角下老旧小区改造提供学术参考。

二、C市T社区老旧小区改造现状及协同治理现状

（一）研究区域概况

T社区位于C市A区的老城区中心地带，历史悠久，人口密度较大，交通便利。C市T社区成立于2001年，幅员面积0.62平方公里。截至2021年底，现有社区两委13人，党员411人，设12个党支部，99个院落，10个居民小组，8个网格，常住人口19493人，户籍人口13447人（5302户），居民代表121人，议事会成员55人，监事会成员9人，商铺共1337家。其中有不少小区建成于20世纪，建筑年限较长、设施老旧、场地和居民活动空间小、绿化少、存在私人违章搭建建筑、私家车停放占用消防通道、道路破损、架空线凌乱、基础设施不完善、没有物业管理和卫生脏乱差等情况。

（二）C市T社区老旧小区改造发展历程

2020年以来，C市T社区陆续开展老旧小区改造工作，明确改造的对象为2000年底前建成的老旧小区。改造的范围从初期的试点改造到后期的大面积改造。改造的内容主要分为三类，依据不同小区改造的需求和拥有的资金进行改造。第一类水电气等基础设施的基础类改造；第二类升级到满足居民便利生活需要和改善型生活需求的完善类改造；以及第三类丰富社区服务供给和提升居民生活品质的提升类改造。

（三）C市T社区老旧小区改造效果分析

总体看来，通过改造以后，T社区不少老旧小区已经旧貌换新颜。小区改建了原本经常堵塞的雨污管网，新铺了沥青路面，划上了停车线，增设了道闸、监控和单元门，完善提升了硬件设施，并通过拆墙并院的老旧改造，使得居民拥有了更大的活动空间。

（四）C市T社区老旧小区改造中的协同治理现状

1.资金筹措主体现状

主要依靠政府财政专项拨款，以及地方政府的专项债券；有部分社会资本进入投资，但是参与投资渠道有限；居民通过自身和让渡小区部分使用权给企业筹集资金，以及部分小区拥有的专项维护资金投入到改造中。

2.多元利益主体现状

政府推进改造整体布局，确定改造的目标和任务；社会资本通过招标引入方式为老旧小区改造工作提供相应的服务，并获得相应的经济利益；居民在改造过程中处于边缘地带，参与程度不高。

3.后期管理机制现状

有一部分小区改造后依靠政府补助进行物业管理和治理；也有部分小区通过业主协商选取合适的物业进行管理；也有不少小区依靠居民自治来维护小区的正常运转；还有些小区利用智能设备对小区进行管理。

三、协同治理视角下C市T社区老旧小区改造存在的问题及原因分析

虽然我国老旧小区改造有相应的指导意见进行参考，但是在实际执行过程中却存在着不少的问题，改造的效果还不够理想。这是因为各主体都有自身的利益诉求，忽视了协同合作实现效用最大化，导致协同治理的格局最终没能有效形成。

（一）资金筹集主体不协同

充足的资金是保障老旧小区改造工作顺利进行的必要保障。因此，老旧小区改造当中的资金筹集尤为重要。但是，目前看来资金的缺口较大，政府、市场和居民在资金筹集方面的相互协同合作能力较薄弱，导致没能建立完善的资金筹措机制，主要存在以下三个方面的问题。

从政府角度看来，老旧小区改造需要投入改造的地方很多，问题层出不穷，涉及范围广。但是目前资金的来源单一，几乎来自中央财政拨款和地方各级政府财政的支持，但是所需资金量庞大，财政负担过重。

从市场的角度看来，首先，社会资本进入老旧小区改造的渠道有限，老旧小区改造并未建立完善相应的融资机制。其次，由于老旧小区改造投资回报率低，盈利空间小，产权不明晰，利益牵扯复杂，回本时间较长。因此不少企业都处于观望状态，不愿意投资到老旧小区改造项目，导致资金投入较少。

从居民角度来看，老旧小区居民参与程度和出资意愿都较低，小区的专项维护资金难以启用。

（二）多方利益主体不协同

老旧小区改造过程中，存在着多元的利益主体，主体的多样性导致他们所代表的利益和目标大不相同。由于缺乏有效沟通，协同合作效率往往不高。

首先，利益直接受益主体和其他多元主体之间的利益诉求。例如，政府代表的公共利益、小区居民代表的改造直接受益者的利益诉求和社会资本代表的经济利益诉求，由于自身目标不同导致的利益导向不同。

其次，个体目标和共同目标的协调困难。即使在社区居民之中也存在着不同的诉求，如个人利益诉求诉求和大部分居民利益诉求不同的情况。例如，在老旧小区改造中电梯安装这一热点问题。在实际情况中一楼的居民由于没有安装电梯的需求以及电梯的安装会导致房屋光线被遮蔽，以及电梯运作噪声大的问题，常常不同意安装；而一楼以上的住户由于电梯的安装对于他们存在便利，几乎都是同意的。由此，可以看出即使处于相同主体内部，由于自身的情况也会导致难以协调的问题出现。

最后，想要达到改造效果最大化，应该做到协同治理的各主体地位平等，相互沟通和协商合作有效。然而实际操作中，还是存在由于各治理主体的不同，因此往往更加倾向于自身利益表达而不顾整体性，导致众多协商困局。同时还存在自上而下的高位推动的压力型改造，以及自下而上改造诉求被忽视的困境。例如，政府存在改造重“面子”，轻“里子”的情况，以及居民对于改造有自己的诉求，却缺乏沟通表达的渠道和条件。

（三）后期长效管理机制不协同

都说老旧小区改造工程三分靠前期改造，七分靠后期治理。只有改造，缺乏治理的老旧小区即使完成了前期的改造工作，也会由于缺乏合理有效的后期维护，造成改造成果维护不佳。

后期治理当中，主要存在以下问题：第一，大多数居民把老旧小区改造工程看作是彻底改造小区面貌的重要机会,希望通过老旧小区改造解决所有问题。由于老旧小区居民缺乏付费购买服务的意识，对于后期的治理也能希望政府能够包揽一切费用。第二，缺乏专业的物业公司进行后期改造成果的维护。由于不愿支付物业管理费用，有的时候往往是小区居民自身来进行维护或者直接不管不顾。但是即使自身进行维护，由于缺乏专业的物业管理知识和能力，以及责任意识薄弱，往往效果不尽人意。第三，居民内部由于缺乏业主委员会，或者存在业委会但是却忽视其他居民意见，导致后期治理维护工作进展慢。

四、协同治理视角下C市T社区老旧小区改造的对策建议

政府、市场、社区居民作为老旧小区改造中协同治理的重要主体，三者对于老旧小区改造工程有着不可或缺的作用。因此，为能够有序地推进老旧小区改造工作，多元主体需要发挥自己的优势，并结合自身情况与其他主体进行协同合作，促使老旧小区改造工作能够发挥最大的效用。

（一）完善资金多元筹措机制

想要通过多元主体筹措到资金，就要抓住各利益主体的特点，完善资金筹措的相关机制，推动各主体进行投资。实现政府出一部分，市场投一部分，居民承担一部分，推动责任共担，改造成果共享。

第一，对于条件相符的老旧小区改造项目，可积极争取上级资金。地方政府可通过发行地方专项改造债券的方式，为改造项目筹集资金。划拨老旧小区改造专项使用资金，专款专用，并对资金使用进行绩效管理和监督，提高资金的使用效率。

第二，社会资本实力雄厚，资金充足，要充分发挥社会资本的作用。政府应该积极引导社会资本进入，放宽市场的准入门槛，根据实际情况对符合条件的企业可以采用特许经营建设模式，按照区内统筹、资源补偿、市场化运作，进一步完善筹资的渠道。由于老旧小区往往具有优越的地理优势，可充分发挥社区现有的优势，发展自己的项目，吸引社会组织、企业进行投资。形成社会投资进入为主，政府补贴为辅助的资金筹措新格局。

第三，充分激发社区居民的主人翁意识和提高其主体地位。鼓励居民进行出资，可以来自居民自身的资金。对于符合条件的，政府也可以帮助居民简化公积金的提出使用流程，将公积金使用到改造上来。同时鼓励地方银行向居民提供贷款资金用于改造。并且可以通过盘活老旧小区公共资源的使用，例如广告牌、便民摊位、便民小超市等，交给专业的物业公司进行管理，获得增值收益。

（二）建立多方利益协调机制

在协同治理的改造过程中，各主体在关于自身利益的问题上虽然有争议，但是为了共同目标也能够做到协商合作。因此，协同治理下老旧小区改造的主体既有竞争关系，也有合作关系。由于在解决相关问题的过程中，单个主体很难靠自身实现改造的目标。因此，为了在相互作用的过程中得到想要的改造和治理效果，就需要这些主体进行相互的协同合作，将各自的优势发挥出来。不仅要注重集体利益的表达，也要学会聆听个体的利益诉求，做到利益协调下的公平与效率兼顾。

首先，因为目前我国政府在积极地推动建设服务型政府，所以不应该对改造进行大包大揽，这样不仅财政压力巨大，也会忽视自下而上的民意，推进过程容易受阻，反而要明确政府的实施和工作机制，以及相关部门的权力和责任，确保老旧小区改造工作有序进行，做到抓大局，以及加强对其他主体的引导和协调各方主体的利益诉求，实现公共利益最大化。

其次，要建立相应的小区业委会，将小区居民的问题进行汇总，将绝大数居民关注的问题以及个体的问题进行整理，经过讨论协商，根据小区资金实际情况，针对性地进行改造方案和工作的确定。

最后，应该经由街道、社区、实施运营主体等相关单位与居民协商确定改造方案和实施办法，充分尊重居民的利益诉求，实现改造目标符合直接受益者也就是居民的认可，做到各主体地位平等。同时政府要做到自上而下的引导，然后居民做到自下而上的反馈。

（三）完善长效管理机制

由于改造各主体拥有的资源不同，因此治理过程可以依靠各主体的不同优势，进行整合，完善长效管理机制，达到后期改造成果的有效维护。在协同治理的过程中，政府不应强制推行后期维护的任务，需要转变政府传统包揽一切的方式，下放权力到基层，给予基层一定的自主权，并做到与其他治理主体进行合作和协商。只有各主体间协同治理，才能实现治理效能的最大化，协同治理的功能才能得到发挥。

第一，由于居民是老旧小区改造成果长期有效维护的关键，因此要培养居民治理意识，从依靠政府包办管理到引导居民自治，要加强社区治理体系建设，引导居民科学建立自治组织，通过完善居民公约，培养自治能力，完善自治组织结构，达到保障自治组织合理运行的目的。

第二，做到自治与管理并举，引导居民形成服务付费意识，因地制宜地引入物业管理公司，帮助进行改造效果的长期管理维护，推进物业管理的专业化和常态化，建立物业服务监督、评价反馈机制，对物业公司的服务进行评价反馈，以期获得更好的服务品质。同时可引进一体化服务的企业，将老旧小区交由其管理，并将小区获得的盈利收入，用于小区改造后的治理和设立专项维修资金进行维护，不断巩固改造成果。

第三，实现老旧小区居民的人文建设，挖掘小区的本地特色，推进老旧小区后期治理和小区文化建设共同发展，加强小区精神文明建设，共建和谐美丽小区，形成良好的环境氛围。

五、结语

在我国大力推进老旧小区改造工作的大背景下，本文结合实际提出了协同治理视角下老旧小区改造过程中存在的资金筹集主体不协同、多方利益主体不协同、后期管理机制不协同这三大问题。并根据这三类在老旧小区改造工作中的老大难问题，进行具体分析，得到以下结论：第一是缺乏多元的资金筹措机制，资金来源单一，主要来源政府财政拨款，财政压力巨大，仅靠政府一己之力很难负担；第二是缺乏多方利益协调机制，在改造中涉及众多居民和相关利益主体的利益协调，各方利益诉求可能存在差异，沟通存在壁垒，协调效率较低；第三是缺乏后期长效管理机制，由于居民改造成果维护意识不足，自我管理意识缺失，没有长期维护和运营管理机制等原因都导致改造效果很难长期保持。并针对这三大问题从协同治理视角下提出完善多元筹资、多方利益协调、以及长效管理机制的对策，以促进老旧小区改造工作的有序进行。