党建引领下城市老旧开放式社区治理模式研究*

上海师范大学哲学与法政学院 吴杨

一、问题的提出

2017年党中央提出，打造共建共治共享的社会治理格局。社区作为社会的基本单元，是社会治理的基础。根据国办印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，要推动构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系。由于城市老旧开放式社区是城市社区的主要模式，因此提升城市老旧开放式社区治理水平，是完善共建共治共享社区治理体系的必然要求。

“社区”一词最早由德国社会学家斐迪南·滕尼斯应用于社会学。我国社会学家费孝通于1933年将“社区”一词引进我国并推广。民政部于1987年阐释了社区的概念，指出社区是社会共同体的存在。我国学者魏娜认为，社区治理是指在一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动，我国城市社区治理模式正在从行政型（政府主导）向合作型（政府推动与社区自治合作）和自治型（社区主导与政府支持）过渡[1]。关于城市老旧开放式社区治理的研究，有学者指出老旧社区的治理并不是一蹴而就的，面临着“协调”“过程”“互动”的三重困境，需要不断地完善老旧社区的组织建设以促进社区主体间的多元互动。在实践层面上，各地因地制宜，充分利用当地的资源，形成了具有地方特色的城市老旧开放式社区的治理模式。如北京市P街道积极探索体制机制创新，建立自治与共治相结合的“1+1+N”模式，以解决老旧社区治理过程中居民和社会参与程度不足等问题。上海市长宁路396弄工人新村社区基于老旧社区人群老龄化的特点，以老年人的需求为出发点，探索适老化老旧社区治理的新模式。

老旧开放式社区治理与城市的发展和人民的生活息息相关，本文以老旧开放式社区的困境为出发点，通过对Z市H社区的社区治理模式的调查，总结其经验成果，以期为老旧开放式社区的治理提供参考。

二、老旧开放式社区治理困境

（一）社区治理主体定位模糊

一般情况下，老旧社区治理主体有社区党委、社区居委会、物业公司、社区居民。但实际上，因为大部分老旧社区没有物业或者物业服务水平较差，老旧社区的治理通常由街道负责。并且由于老旧社区的数量较多，有时街道事务比较烦琐，街道往往会委托给志愿者去做社区服务。然而，笔者在调查中发现，大部分社区志愿者的服务无法满足社区居民的需要。首先，从志愿者的人员组成来看，大多数志愿者来自社区，以老年人为主且人员流动性较大，志愿者队伍缺少专业力量的支持，服务水平相对较差。其次，从志愿者的日常工作来看，老旧社区的志愿者仅能提供一些常规性服务，如维护社区环境、派发通知以及登记报备等，很少开展社区文化活动。由于社区服务不尽人意，社区居民对参与社区治理的主体意愿并不强烈，对社区的发展通常采取一种漠不关心的态度。最后，由于老旧社区治理的主体定位不准确、权责不明晰，既对社区居民造成了一定的困扰，在短期内却又无法解决。

（二）社区居民诉求难以满足

随着我国单位体制的调整和房屋产权交易的增加，社区居民群体日益呈现由流动性和异质性的特征，这也导致了社区居民诉求的多样化和复杂化。老旧社区的居民以老年人为主，对社区的健身器材需求相对较大，但老旧社区通常位于人口密集区，社区健身器材所拥有的建设用地相对较小，再加上开放式的老旧社区没有物业或物业服务水平较差，健身器材损耗严重，以至于无法保证定期维护，导致健身器材无法满足居民的需求。此外，老旧社区的流动人口比较多，而有限的停车位无法满足居民的日常需要，既扰乱了社区秩序，又给居民的生活带来了很多不便。除了健身器材老化、停车位不足等问题，老旧社区的排污系统也经常堵塞，从而极大地影响了社区居民的日常生活。而针对此类问题，大部分社区居民无法及时通过专业的途径解决问题，只能求助于楼道内的小广告，这在一定程度上也会为居民带来困扰和安全隐患。

（三）社区环境改善困难重重

老旧社区大多数都位于老城区，因楼房年久失修，与新城区形成了鲜明的对比，一定程度上也影响了市容市貌。由于老旧社区的最初建设目标是尽可能地满足居住需要，大部分老旧社区绿化用地相对较少，同时，老旧的开放式社区没有物业的管理，不能定期维护社区绿化、不能定时清理社区卫生，这些都不利于社区环境的改善。此外，居民楼内部的环境也比较差，楼道内部乱涂乱画、垃圾乱堆乱放的现象更是屡见不鲜，一些低楼层的住户占用公共用地拓展私人空间，不仅破坏了社区的环境，也构成了一定的安全隐患。老旧社区居民以老年人为主，因缺少子女的陪伴，大部分居民选择养宠物，但是却不注意宠物卫生，宠物大小便的问题既影响了社区环境，又增加了居民之间的纷争。由于老旧社区的环境问题错综复杂，因此改善社区环境的将面临重重阻力。

三、Z市H社区的治理模式的探索

Z市H社区现有住户2266户，人口4666人，它虽是Z市最大的全开放、无物业小区，却被评为“市文明社区”“市民主法治示范社区”“市平安社区标兵”。很多年前笔者对H社区的第一印象并不好，社区垃圾胡乱堆放、楼道内部遍布小广告，在不少人眼中H社区曾是“脏、乱、差”的代表。然而，近几年H社区焕然一新，不再是避之不及的“老旧危楼”，摇身一变成了“社区标兵”。笔者有幸来到H社区进行实地调查，从而挖掘H社区治理模式背后的故事。

（一）“党建+”：确保事事有人管

在H社区改革之初，最棘手的问题莫过于居民有问题却没人管。面对两千多家的住户，几十名社区工作人员该如何做，又能怎样做。社区工作人员既是社区工作者也是物业管理者，压力可想而知。因此为了帮助H社区的居民解决各类问题，H社区党总支开展“围着群众转，贴近实际干”等系列活动，探索出“党建+”的工作新模式，现在已经形成“党建+社区志愿者服务站”和“党建+社区义工站”的工作模式。对于居民的诉求，先由网格员解决，网格员解决不了再由社区党员服务站、社区志愿者服务站和社区义工站合力解决。如果“三站”均解决不了，则由社区协调相关部门进行解决。该模式确保了居民事事有人管、件件有着落，坚持以居民的问题为导向，发挥党员的先锋带头作用，依托社会组织，为H社区的治理提供了有力支撑。

此外，在改善社区环境方面，H社区采用“网格员+志愿者”的工作模式。H社区将社区的60栋居民楼划分为13个网格，每个网格配备1个网格员、2名青年志愿者。它们主要负责清理楼道内部的小广告、并解决楼道内部乱堆杂物等问题。由于H社区没有物业管理，社区的绿化问题只能由社区工作人员解决，所以社区的22个花坛由各个志愿者认领管理。同时，志愿者也是社区的文明引导员，他们对社区居民进行文明养宠、垃圾分类等宣传，并调解邻里之间的矛盾，营造出美丽社区、文明社区、和谐社区的新风尚。

（二）“大管家”：凝聚爱心满社区

H社区居民以老年人为主，大部分老年人的子女在外工作，不能陪伴在老人身边。出于对子女的关爱，老人跟子女通话通常是“报喜不报忧”。此外，由于社区的外来租户比较多，邻里之间的交往并不多，邻里之间的关系并不紧密。长此以往，老人的一些身体问题和情感问题都得不到解决。H社区现有社区党员服务站、社区义工站和社区志愿者服务站三大服务平台，经过几年的发展现已初具规模，现有注册义工220余人、志愿者400余人，这些义工和志愿者常年为居民服务，被居民称为“社区大管家”，他们的电话向居民公开，居民有事可以随时找他们帮忙。作为“社区大管家”的“领头人”，他既是一位退休干部，也是一位共产党员。最初，他只是希望退休之后可以找点事情做，便成了一名社区志愿者，每天在社区服务十几个小时，帮居民解决问题、跟他们唠唠家常，也让自己的生活变得充实而有意义。逐渐地，这个队伍不断地壮大，更多的人自发地加入这个队伍中，他们每个月都帮社区的老年人提供理发、修脚等服务，还在一些节日为特殊群体送慰问品，让社区的居民感受到社区温暖的归属感。

四、城市老旧开放式社区治理的建议

破解老旧开放式社区治理的难题，并不是一蹴而就的。正如H社区的“党建+大管家”社区治理模式是在不断总结、不断探索中形成，并结合社区的特点和居民组成结构，依托多方力量，才得以不断地发展、完善。针对城市老旧开放社区治理，笔者有以下建议：

（一）凝聚多方力量，形成共治合力

1.发挥社区党组织的引领作用

加强社区治理和服务，关键在于党组织引领。老旧开放式社区应该充分发挥党组织的引领作用，团结群众，带领社区群众共同参与社区治理。第一，应严格落实社区党组织的标准化建设，为党员服务提供平台。社区内的老党员，应该充分发挥先锋模范带头作用，熟悉并掌握居民的生活状况，即时解决社区居民的问题，营造良好的社区氛围。而社区的年轻党员，作为社区党组织的新鲜血液，应定期参与社区党组织的活动，为社区党组织建设提供灵感和技术支持，让社区党组织建设与时俱进。第二，发挥党组织的作用，为社区居民提供资源和服务。社区党组织应该关心居民的生活，合理运用社区建设资金和相关资源，为社区居民办实事，让社区居民切实地感受到党组织的关怀。

2.发挥社会组织的保障作用

发挥社区社会组织的作用，政府应培育、发展并壮大社区社会组织。当前，社区的事务相对比较多，经常会出现人手不足的情况。社区工作人员除了处理社区的常规工作，大部分的工作人员已经无暇为居民提供其他特色化服务。基于此，社区可以与社会组织共同合作，开展一系列医疗养老文化娱乐等活动，共同推进社区治理走向现代化。比如，老旧开放式社区的居民多为老年人，其需求多与养老和健康相关，社区可以与一些养老服务机构进行合作，开展一些帮扶活动，保障老人的身体健康。同时，社区还可以与当地的公益团队合作，既能为社区居民提供帮助，又能拓宽志愿服务的路径。此外，社区可以根据实际情况，充分利用社区的资源、设立专项基金，吸纳符合社区特色的社会组织，从而为社区提供更加专业、持续的服务。

（二）创新技术手段，解决居民诉求

1.提供线上线下相结合的便捷服务

随着大数据、云计算等人工智能技术的发展，传统的社区治理方式需要不断革新。科学技术的发展不仅为居民的生活带来了便利，也让社区治理更加人性化、智能化。老旧开放式社区应加强社区一体化平台建设，做到“群众点单、社区接单”的解决问题的模式，让居民随时随地都能享受到便捷的服务。同时，对于一些弱势群体或独居老人，社区平台应即时更新社保、医疗等信息，并加大宣传力度，定期发布一些有关身体健康和生活安全的知识或者视频，为其生活保驾护航。针对不会使用智能手机的居民，社区应当保留线下服务，并安排相应工作人员，指导其注册并使用相应服务。此外，社区平台应即时推送社区动态，让身处外地的社区居民能够随时了解到社区的动态，情系家园。为了了解社区居民对社区发展的建议，社区可以在平台上推进“社区留言板”建设，让社区居民为社区的发展建言献策。

2.丰富社区的活动方式，激发居民的参与热情

技术的发展不仅为社区居民的生活带来了便捷，还丰富了社区的活动，同时拓宽了社区居民参与社区活动的方式。线下的社区活动形式比较单一，居民对于参与活动的热情并不高，且大部分活动内容与居民的生活联系不紧密。随着大数据等技术的应用，以及新兴媒体和短视频平台的发展，越来越多的社区活动开始依托于新媒体平台。参与活动的主体已经不再局限于社区内部、不再局限于老年人群体，而是拓展到社区以外更为广博的世界，让更多的人了解社区的文化，传播社区的声音。此外，依托社区平台，社区活动内容会更加精准、更加贴近居民的需求。社区工作人员通过社区平台发起投票或者问卷调查，让社区居民选择或提出自己感兴趣的社区活动，从而更好地为居民提供服务。

（三）培育主人翁意识，营造良好社区环境

2019年10月 底 党 中 央 提出，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。社区居民是社区治理的主体，维护社区环境是所有社区居民共同的责任。社区工作人员应尤为引导社区居民正确地将垃圾分类，并加强环境文明宣传。社区治理不仅要有深度，更要有温度。良好的社区环境不仅指社区的外部环境，也指社区内部的文明风尚。老的开放式社区拥有便捷的交通和相对低廉的租金，吸引了很多外来的租客。对于他们来说，社区的街坊四邻可能是他们对这座城市的第一印象。对于社区工作人员来说，外来租客也是社区治理的主体，应该与他们多沟通、多交流，帮助他们尽快地融入社区这个大家庭。对于外来租客来说，身处于陌生的环境，他们期望得到别人的接纳，想跟周围的人建立联系，并且不希望得到别人的差别对待。除了外来租客，社区的工作人员还应该关心社区内老年人的心理健康，关注他们的内心世界，可以开展一些针对老年人的心理辅导活动并鼓励他们参与社区事务，增强他们的自我认同感，增加与世界的联系。因此，营造良好的社区环境需要社区内所有居民的共同参与。

五、结语

城市老旧的开放式社区治理作为社区治理的重要范畴，对于该方面的研究具有重要意义。当前，城市老旧开放式社区的治理已经取得了一定的进展，但是随着社区居民需求的多样化和复杂化，老旧开放式社区的治理模式需要进一步地探索和创新。本文以Z市H社区“党建+大管家”社区治理模式为例，阐述了当前老旧开放式社区治理的现状，归纳总结出城市老旧开放式社区存在的社区治理主体定位模糊、社区居民诉求难以满足以及社区环境改善困难重重等问题，并提出了多元参与社区治理、创新技术手段以及培育主人翁意识等建议。Z市H社区的社区治理模式创新充分展现了“以党政力量为主轴、与培育自治力量相结合”[2]的嵌入性治理形态，为新时代背景下城市社区治理场域中“国家-社会”关系的变化提供了新的视角和参考思路。