对我国事业单位重塑性改革的分析

洛阳市城市垃圾管理中心 冯建武

一、我国事业单位重塑性改革的背景和改革历程

（一）我国事业单位改革的背景

中华人民共和国成立后，各行各业都百废待兴，为了集中力量办大事，国家在工业、农业、商业等领域都实行计划经济，老百姓的衣食住行都有政府统揽，如供销社、粮店、公交、水电气（煤）暖、路灯、环卫等行业都是事业单位，社会性的服务业如科学、教育、文化、卫生等也都由政府承担起来，形成了中国特色的社会主义国家事业单位。这些事业单位在保障国家政治、经济、文化活动正常进行以及老百姓的吃穿住行等方面都发挥了重要作用，事业单位人数也形成了一个庞大的群体。国家企业不论生产销售产品还是购买原材料都按照国家计划进行，随着国家经济的发展、产品形式的多样化，以及人们对生活质量要求的提高，国家认识到市场和计划都是调节经济发展的手段，该回归市场的要回归市场。1978年以后，中国改革开放大门缓缓打开，随着民营企业的迅速崛起，原有的集体企业很快就土崩瓦解了，对内改革对外开放成了主旋律。20世纪80年代末期，我国的国企被推到了经济体制改革的前沿，经历了近十年的改改革，我国国企经历了阵痛、蜕变、发展，从原有的国家一切都靠国家计划到逐步建立政企分开、产权明晰、权责明确、管理科学的现代企业制度，已逐步走向成熟。同时我国事业单位存在的内部管理、外部服务都难以适应新时期经济发展的需求，改革也就随之拉开了序幕。

（二）我国事业单位的改革历程

20世纪90年代，我国事业单位有120多万个，涉及教科文卫、农林水等多个领域，人数超过3千万，是公务员的4倍左右，覆盖面广且人数多。随着行政管理体制改革稳步推进，事业单位改革成了行政体制改革的重要组成部分。1989年国家颁布了《关于事业单位预算管理的若干规定》，将我国事业单位纳入政府预算类型分为全额、差额、自收自支三种方式，即老百姓所说的财政全供、财政差供、自筹自支。2011年，国务院颁布实施《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，意见要求按照自身功能把事业单位分为承担有行政职能的事业单位、实际从事生产经营活动事业单位和向社会提供基本公共服务的公益性事业单位三个类别。公益性事业单位又细分为公益一类和公益二类两种情况，公益一类是指涉及国家安全、公共卫生等政府应承担的基本职能，不宜由市场配置资源的事业单位，像党校、基础性科研机构、义务教育等。公益二类指为政府履行职能提供支持的事业单位，可部分由市场配置资源，如非营利性医疗机构、公立性幼儿园、社会福利机构、公共体育馆等。

根据分类，各省市分别根据事业单位类型，把承担有政府行政职能或执行国家法律（具有执法权）的事业单位按照精简效能原则转为参公（参照公务员方式管理），把原承担任务已完成或实际从事生产经营类的事业单位通过撤并机构或转为企业等方式进行了改革。同时，对事业单位的人事制度、收入分配制度、激励制度、养老保险制度等方面进行了补充和完善。从2006年起，全国就启动了事业单位岗位设置制度，人员全部由固定用人制向合同用人制转变，事业单位全员签订合同，建立绩效工资制度，公开招聘制度逐渐推广，到2015年，全国基本上完成了事业单位的分类改革。经过了十多年的改革，解决了一些机制僵化的问题，增强了事业单位的活力，公益服务总量逐渐扩大，服务水平不断提高。但是，中国用40多年走过了欧美国家用200多年走过的经济发展历程，要适应经济的持续发展和我国内外经济环境的变化，就需要不断前进不断改革。目前，事业单位的内部控制、外部招聘等机制亟待改进，以适应现代市场经济条件的新形势。2020年以来，有些省市把当前深化事业单位的改革称为事业单位的重塑性改革，也充分体现了各地对深化事业单位改革的决心和力度。

二、事业单位重塑性改革的必要性

（一）办事效率、服务意识有待提高

我国的事业单位在人事管理上依赖于政府主管部门的“分配”，虽然多次提出要打破身份界限，干部能上能下，但是多数事业单位工作人员的“国家干部身份”并未取消，存在依赖思想，有慢、懒、散等行为。事业单位全面推行的所谓的“全员聘用”实际上是“全部聘用”，设置了绩效工资，但是由于事业单位量化指标较难制定，基本能“旱涝保收”，就造成有些人有“多干不如少干，多干有可能多犯错”的思想。有些领导有老好人思想，绩效把关不严，劳动合同流于形式，下属晋升渠道狭窄，影响了职工工作的积极性，工作效率有待提高。许多单位职称的评审聘用制度，不是根据单位需要多少而设置，由于地方财政等因素制约，事业单位中有“结构比例”的限制，影响了专业技术人员的积极性。

事业单位大多是政府机关的二级机构，经常出现政事混编（领导是公务员，其他工作人员属于事业单位）的现象，按行政机关的方式管理和运行，岗位设置有待细化，职责权限有交叉情况，容易出现推诿扯皮的现象，事业单位工作人员服务意识、责任意识、大局意识都有待加强。一般员工对领导布置任务较为负责，而对岗位职责要求就容易形成拖拉，甚至出现脸难看、事难办现象。有学者提出事业单位的企业化管理思想，按照企业管理模式管理事业单位的绩效，但是由于各种条件的限制，在实践中难以发挥作用，激励制度作用有限，亟待解决政事不分现象，建立事业单位现代法人制度。

（二）存在事业单位内部控制问题

事业单位的内部控制是指为保证本单位业务活动正常进行，所有资产或资金的安全，保证会计数据的真实，提高事业单位服务能力而执行的上级或本单位制定的各项财务制度。我国的事业单位一般是以社会公益为目的，所有资产是国家的,有公共财政提供资金，所以，假如执行不到位，会给国家带来巨大的损失。有些事业单位负责人内控意识不足，存在内部控制体制、控制制度不够完善，岗位设置、业务流程不尽合理，信息沟通、经费运行透明度需要提高等问题。甚至有的单位内部控制部门缺失，把内控看成只是财务工作的一部分，无法形成大家参与内部控制活动的大环境。有些会计专业薄弱，财务管理制度不健全而导致内部控制松懈。这种情况和事业单位的建设和运营资金基本来自政府财政，影响着其财产的独立性有关，当然也不利于其通过盘活资产进行优化配置让资产保值增值。

（三）机构设置、用人机制需要改进

很多公益性事业单位是知识密集性组织，单位主要构成人员是专业技术人员，提供服务的主要手段是用科学文化知识。事业单位的科技人员的发明创造对社会进步起着重要的推动作用，也是社会生产力的重要组成部分，甚至在国家科技创新体系中居于重要地位。然而由于我国事业单位历史遗留下来的如部门权责不清，在决策、执行、监督等环节影响着内部公正、公平。有些事业单位存在机构设置臃肿、人浮于事的现象。有些机构职责相互交叉或相近，容易引起互相推诿扯皮的问题。随着社会科技的发展，人们生活方式的改变，事业单位服务社会的方式没有跟上，就会造成新的社会问题的产生。事业单位的用人机制受限于主管部门的制约，主管部门习惯于管人而非管事，事业单位在自主用人方面缺乏灵活的引进人才机制，考核中也缺乏严格的激励与约束机制，而深化事业单位的重塑性改革要做到按事设岗、人随岗走，从根本上优化组织结构、完善治理体系。

三、事业单位重塑性改革的途径、目标

（一）重塑性改革的途径

我国事业单位改革以来，也运用了“劳务派遣”“政府购买服务”等形式多样的市场参与因素，加强了市场竞争，但是从政府财政投入上看，明显少于体制内的报酬，政府机关只是用这种形式来补充了所谓“正式人员专业或能力的不足”，对社会上新增加的专业技术人员吸引性小。

2020年2月14日，中央全面深化改革委员会通过了《关于深化事业单位改革试点工作的指导意见》，意见指出深化事业单位改革要先试点，成熟后再推广，先在山西、内蒙、浙江、陕西、四川等部分省、市、自治区作为试点，改革取得成效后，逐步推广至全国，在压缩总量基础上兼顾改革发展稳定，首先解决的是机构人员少、职能分散、职责打架、定位不清的问题。深化事业单位改革不能简单地追求减员减机构，应坚持“减肥”和“健体”相结合，通过确权、放权的手段，优化结构，逐步理顺不同单位、不同部门间的职责边界，保证边界清楚、职责分明。随着我国经济由快速增长到稳定、绿色、高质量增长的需要，事业单位改革也要服从“全国一盘棋”。

（二）重塑性改革的目标

激活内生动力、厘清职责关系、优化资源配置是重要目标。深化事业单位重塑性改革在人员数量总体上做减法，要减少一些冗余人员，切实提高公共服务水平，核心是转换用人机制，健全聘用制度，建立机制灵活的人事管理制度，真正做到按岗聘用、合同管理、奖惩分明。深化事业单位体制改革主要针对目前事业单位部门条块分隔的现状，将不同部门所属、职能相近的事业单位进行整合，从而达到协同高效的目标，这是在国家行政机构改革后的又一次深刻变革。事业单位重塑性改革将以事业单位的分类为前提，对科研、培训、疗养、地质勘查、检验检测、信息服务等部门，有重复设置的机构和编制较少、职能交叉、资源配置不合理的机构进行整合。全面贯彻“总量不增、统筹使用、动态平衡、保证民生重点、服务创新发展”的要求，调整优化布局结构、撤并机构、均衡配置编制资源，理顺权责关系，促进符合现阶段新时期社会公益事业高质量发展，优化事业单位布局结构，提高事业单位公益属性和服务质量，进一步提高事业单位运行效能和服务水平，破除制约社会发展的体制机制障碍，促进公益服务均衡、普及、便捷，让事业单位更好地发展，更好地服务人民。

四、事业单位重塑性改革是要重塑什么

（一）重塑布局结构

我国的公益性事业单位与国外非营利性组织（NGO）既有相似点，也有社会主义市场经济体制的特点。事业单位改革的实质实际上是把由国家提供公共服务转化为由社会组织提供服务。对这些事业单位机构的管理,目标是国家不再直接管理其日常事务，而是主要通过对其提出指导性意见、实行项目管理、经营绩效评估、按制度审计财务，通过社会监督体制去制约其日常活动，并定期向社会公众发布信息。有些公益性组织是为特定需求的个体提供公共服务产品，这些服务一般具有一定公共性和较高的市场性，可以通过服务性收费来获取适当利润而减少财政负担。事业单位重塑性改革是我国事业单位改革的重要节点，重塑布局结构是依据我国现代化建设和经济发展新的需求，要“因事设机构”，职能不能适应时代发展需要的单位要撤并，职能相近的机构要整合，同时要扩大急需发展的领域。比如要促进城乡人才流动，探索招聘、支教等多渠道、多层次的乡村教师配备机制，提高乡村教育水平。

（二）重塑编制资源

重塑性改革要减少冗余岗位，总体减少编制，重塑编制资源，减少功能重复交叉的编制，减编的同时要增加符合国家政策的义务教育、公共卫生等重要民生领域以及用于引进高层次人才和急需紧缺专业技术人员的编制，吸引青年人才，激发事业单位活力，提升事业单位管理水平，在加强农村、农业技术、基层治理人才方面，推动农林、文旅等方面发展，为促进贯彻国家大政方针、适应新时期要求服务。

（三）重塑治理体系

重塑性改革要明确政事权限，探索事业单位机构章程管理，优化组织内部结构和管理机制，加快实现事业单位现代化的法人治理，重塑治理体系。重塑事业单位的收入分配制度，完善工资分配激励约束机制，能够体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度，探索不同类型的绩效工资管理，鼓励对高层次人才实行年薪制、协议工资制等灵活的分配形式，探索制定技能人才工资分配制度。建立更加灵活的新型用人体制，支持特设岗位引进，积极引导社会力量参与市场竞争，增强环境活力，使供给体系多层次、多元化。优化资源配置，引导资源共享，从而提高公共产品的服务质量和效率，发挥市场机制的同时加强监管制度的执行。

改革需要各个部门进行相互协调和配合，也需要相互进行制约和监督，避免出现脱节的现象，使深化事业单位改革具有连续性和稳定性。改革后不同部门之间权责分明、相互协作。制度设计时要根据实际情况，在资金来源、资本结构、会计处理方面设计科学、执行有效，切实提升事业单位的内部管理水平。

五、对事业单位重塑性改革的愿景

重塑性事业单位改革是继分类改革后促进需求平衡充分发展、满足人民群众对美好生活向往的必然要求，进一步深化事业单位机构改革，有些省市制定了事业单位机构总数精简20%以上的改革目标。通过压缩编制、精简机构、优化整合，打造一支权责清晰、机制灵活、服务高效、人民满意的中国特色公益性事业单位。

统筹规划、持续推进公益性事业单位重塑性改革，既要靠市场，也要靠制度，既要有创新，又要有连续性。我国改革开放四十多年，从主动打开国门到大中型企业改革都经历过壮士断腕的决心和自我革新的过程，自古不破不立，坚定不移地走改革开放之路不可动摇。我国社会主义事业单位具有社会性、公益性和非营利性，这是由事业单位的社会功能决定的，在社会主义市场经济条件下，市场对资源配置起基础性作用，在有些领域，却不能让市场野蛮提供。公益性事业单位是为满足公众需求提供服务的行业，政府既不能让其自由发展，也不能束其手脚太紧而失去活力。中华民族是一个有着优秀传统文化、丰富国家治理经验的民族，从三千年历史文化传承到四十多年改革开放经历，我们有充分的文化自信、充分的制度自信，能把我国经济体制改革、政治体制改革包括事业单位的改革做好。

六、结论

事业单位重塑性改革不是终点，而是我国整个政治体制、经济体制改革旅途中的一个小站，事业单位改革会随着我国社会主义经济新的发展而逐渐完善。目前，世界形势正在经历百年未有之大变局，新一轮的产业变革正在重塑世界，我国事业单位改革只有适应新时代发展，涤旧生新、立破并举，才能更好地服务国家和人民，为我国实现第二个百年奋斗目标贡献力量。