城市渣土消纳场全寿命期风险管控与治理路径研究

重庆科技学院法政与经贸学院 徐晓伟

一、引言

当前，中国正进入城市化进程的快速发展阶段，大量人口涌入城市生活定居。第七次全国人口普查结果显示，我国常住人口城镇化率上升至63.89%，相比第六次全国人口普查，城镇人口上升了14.21个百分点[1]。随着城镇化率的不断提高，城市的建设工程日益增多，随之而来的是城市渣土的大量产生，已逐渐成为城市管理者急需面对和解决的问题。同时城市渣土的产消矛盾，以及由此带来的城市渣土消纳过程中各环节所存在的安全风险，已成为城市快速发展时期所面临的突出矛盾，逐渐成为制约城市安全发展的一大瓶颈。

2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于推进城市安全发展的意见》，提出要加强城市安全源头治理，健全城市安全防控机制，并将渣土场的风险防控纳入城市安全发展体系建设的重要内容之一。那么，如何有效地解决城市渣土消纳问题，控制好城市渣土消纳过程环节中的各种安全风险，是贯彻安全与发展理念的重要价值体现，将直接考验着当地政府的城市治理能力和精细化管理水平。从风险管理的角度来说，风险的控制往往成为避免事故灾难危机发生或恶化的重要手段，而各类安全风险伴随着城市渣土消纳场孕育、建设、运行、封场等各个阶段的全生命周期过程，这类风险的产生是人类社会现代性发展的后果。在风险社会这一理论根源下，风险的管控为城市治理中的能力与脆弱性，组织及其权责等问题提供了重要思路。因此，对城市渣土场全寿命期的风险管控将是增强城市安全治理效能的重要方式和手段。对于政府部门来说，其管理者的角色决定了其能否有效地控制风险、降低风险事故发生概率和所带来的损失，对于提高城市安全韧性、树立政府“作为”的形象、提高政府公信力具有重要的意义。

二、城市渣土消纳的安全管理现状及问题分析

（一）资源化利用程度不高

我国城市建设每年产生的建筑垃圾量为20亿吨，其中工程渣土（弃土）和工程泥浆占总量的70%-80%，但整体上我国建筑垃圾资源化利用率还比较低，而渣土资源利用率还不到5%，与发达国家90%以上的工程渣土利用率相比差距显著。目前，我国城市渣土主要采用露天堆积或回填的方式进行处置，除一部分渣土可就地用于工程平场、筑路填方之外，大量的渣土需要外运至固定的渣土消纳场进行露天堆积或填埋。对渣土的资源化再利用程度不高，渣土的集中消纳成为解决城市渣土围城的主要方式，并由此给城市带来各种安全风险。从风险的源头管控上，大量的渣土无法进行合理的资源化利用和统筹综合利用，将会给城市渣土消纳场带来巨大的存放压力，进一步将风险延展至渣土运输、消纳堆放等后续环节，延长了风险的链条。

（二）统筹规划意识欠缺

目前的城市建设规划大多重视经济绩效，对需要占用大面积的土地资源的渣土消纳场建设普遍存在一定政绩量衡的顾虑和考量，加上渣土消纳场属于典型的邻避项目，会带来显著的邻避效应，在寸土寸金的城市单独规划渣土消纳场显然不符合土地资源利用和社会利益最大化的预期要求。再加上城市的建设扩张迅速，一系列配套工程项目的建设相对滞后，造成很多地方渣土消纳场的规划建设落后于城市规划建设的步伐，形成了渣土的产消供需关系矛盾，由此造成渣土无法得到规范有序的处置，并出现违法倾倒的现象。同时由于大部分规划建设渣土消纳场位置远离城区，运输距离远也带来了运输过程中的安全、环保问题频现，加之高额的运输成本，运输企业单位逐利，加剧了随意倾倒工程渣土的违法行为。2018年10月12日，重庆市轨道交通6号线礼嘉至蔡家区段因山体滑坡影响运营安全一度导致线路停运，据事后调查通报，事故主要由地产项目方在施工过程中擅自向地铁线路侧边倾倒渣土，致使隧道上方土体滑移而引起，并最终导致隧道结构受损，轨道停运。产生了极为恶劣的社会影响，同时也给社会和相关部门敲响了警钟，引起了政府各部门的高度重视。

（三）管理制度体系不完善

2005年6月1日，《城市建筑垃圾管理规定》开始实施，其中明确由城市市容环境卫生主管部门负责辖区内建筑垃圾的管理工作。由于在部门机构设置上，城市市容环境卫生主管部门作为政府下属二级单位，不同地方会存在管理部门不一的现象，有些地方设在住建局，有些地方设在城管局。在监管主体上，各地地方政府会根据实际管理职能安排划分到不同的主管部门，但职能职责部分存在交叉，容易造成监管的缺位和多头监管现象。另外在政策的制定和落实上，目前针对渣土消纳场的各项管理制度还不够完善，大多是基于各地城市建筑垃圾管理办法或城市市容环境卫生管理条例规定来统一制定的管理制度，多是对渣土清运等过程中的环境卫生制定的管理要求，对渣土消纳场单独的安全管理缺乏具体要求和详细规定。同时，目前对于渣土消纳场缺少相应的标准和规范，不利于渣土消纳场的建设运营管理。总的来说，目前结合城市渣土消纳场特点来系统开展整体法律规范体系优化工作已迫在眉睫，对其的管理机制法治还需要进一步的完善细化。

（四）无序发展和监管缺位

由于渣土消纳过程涉及工程施工方、运输方、渣土消纳场经营等多方利益主体，渣土消纳场在渣土运输、堆置等环节中涉及城管、住建、环保、应急等多部门监管。而渣土消纳过程具有动态性、粗放型及分散性特点，所以增加了监管的难度。近年来的渣土消纳中所暴露出的各种安全、环保等问题也不断引起社会的广泛关注和各部门的高度重视。2015年12月20日，位于深圳市光明新区的红坳渣土受纳场发生滑坡事故，造成73人死亡、4人下落不明、17人受伤，直接经济损失8.81亿元。该事故一方面是由于渣土消纳场违法违规堆置造成重大安全隐患，进而引起事故的发生；另一方面是监管部门的监管缺位，违法违规推动渣土受纳场的建设，造成对存在安全隐患的渣土受纳场失察失管。从而暴露出类似的城市渣土消纳场存在的无序发展和监管问题。

（五）过程协同治理能效低

城市渣土消纳的管理是一个涉及多个管理部门、多个治理主体的一个动态复杂组成结构单元，如何统筹协调治理单元的各个部门主体，还缺少统筹的顶层设计方案。目前部分城市地区在国家安全发展示范城市创建要求下制定了渣土消纳场的安全管理办法，但由于上层制度框架不明晰，如何统筹各部门监管，打破条块分割和府际效应，形成跨部门、跨层级、跨单元的治理合力，其实践操作性还缺乏强有力的制度支撑。另外，城市渣土消纳场从渣土的产生运输，到进入渣土场堆存，直至最终渣土消纳场封场的全生命周期，各阶段之间的管理仍然存在分段管理、接力衔接乏力的现象，对全过程的统筹管理不足是目前面临的主要难题。同时，由于部门监管权责界线不清晰，普遍存在运动式执法和碎片化执法的现象。并且对社会力量的依托不足，多元协同治理的成效差，共同造成针对渣土消纳场的治理缺乏持续性，安全事故风险问题屡禁不止。

三、基于全寿命期渣土消纳过程管理的治理策略

（一）加强渣土源头减量控制

城市渣土是放错地方的资源，对渣土的利用需要契合生态环境，循环经济建设目标，将渣土资源进行再利用，就地变废为宝。使渣土源头化减量，改变渣土处置方式单一、资源化利用率低的弊端。积极探寻制定符合地方产业发展的政策，发展静脉产业，打造无废城市。减小城市渣土产消矛盾，将城市渣土消纳场的风险源头控制在孕育成形之前。

一方面，政府应适宜地制定资源化利用扶持政策，鼓励社会单位接纳和消耗城市建筑渣土，将渣土的资源化利用作为城市经济建设循环的重要组成部分。如深圳将渣土管理的工作重心前移，改变以往仅仅强调安全运输及末端消纳，向重视源头排放及处置资源化利用转移，推动垃圾综合利用行业的可持续性发展。一些城市尝试通过以建筑渣土为原料制作轻质砖、多孔混凝土砖等渣土砖[2]，已得到切实可行的验证。以建筑废石为原料来加工建筑骨料，均可循环利用到城市的建设当中去，减少了渣土的产生量。

另一方面，统筹渣土综合利用的途径，建立政府统筹，市场化运营渣土排放与利用数字化信息平台。打破区域信息不对称的弊端，避免一方开挖渣土无处消纳，另一方需要渣土而无合理的来源，通过信息化以快速匹配市场供需。同时强化渣土排放量的管理，制定基于碳排放模式的渣票制度，通过市场化模式将渣土就近合理的利用，如修建山体公园、工程填方平场、矿场回填等各类城市化建设利用，既能合理消纳渣土，减少需外运至渣土场消纳的渣土量，又能促进城市建设，改造人居环境。

（二）统筹渣土消纳整体规划

为了减少渣土消纳过程中的产销矛盾，那么就需要将末端的风险处置上升为前端的科学统筹，制定渣土消纳全寿命期的总体规划，促进城市建设与渣土消纳的动态平衡。一是要结合城市建设发展规划制定渣土消纳场的专项规划，预留渣土消纳场的位置。并从渣土的产生源头入手，摸清城市建设发展区域内需要进行消纳处置的渣土总量，因地制宜地规划建设渣土消纳场。并结合年度城市建设情况，合理地安排渣土的消纳进度，避免渣土消纳场超负荷运行带来各种安全隐患和事故风险。二是渣土消纳场的规划建设可结合城市整体生态发展建设规划来进行科学统筹，使渣土消纳场在封场后，能够重新发挥利用价值，以满足城市长远可持续性发展的生态建设需求，使城市发展和生态效益实现共赢。

（三）建立长效管理制度体系

为了避免城市渣土消纳场管理过程中的运动式治理现象，保持可持续发展的长效治理效能。需进一步理清完善城市渣土消纳管理的法律规范体系、组织权责体系和政策措施保障体系。

体系的建立需要完善制度的顶层设计，制度的顶层设计是管理的灵魂，是组织框架的肌肉，是保障治理效能的内在力量。因此，完善渣土消纳场相关的制度顶层设计，强化政策制度保障措施，对于强化渣土消纳场全寿命期的安全风险管控具有重要意义。首先，在城市公共安全法制治理体系的框架下，立足城市管理特点，加快出台针对渣土消纳场相应的政策指导性文件和管理办法，细化各行政监管要求和落实措施，推动城市渣土消纳沿指导性、方向性、创新性的方向前进，提升依法治理的效能。其次，城市渣土消纳管理涉及的关联部门较多，需要进一步明确总牵头部门和各责任部门的职责。因此，为了完善城市渣土消纳场管理顶层设计，需要制定一个全面的、明晰的组织框架和权责体系，以及系统性、整体性、协同性强的城市渣土消纳管理指导方案。再次，需要建立激励政策和保障措施，完善考核淘汰和信用惩戒名单制度。将激励和警示纳入常态化的管理过程，接受社会监督，倒逼企业规范渣土消纳过程管理和约束行业自律行为，同时对渣土减量化、资源化和无害化处理起到一定的推动作用。

（四）推广过程信息化监管

加强信息化监管执法的技术推广应用，将信息化纳入监管执法的各个过程和渣土消纳生命期的各个阶段。首先要整合各监管部门之间、各层级之间和各地区之间的数据信息互通渠道，打通数据和信息“孤岛”，增强府际协同治理的合力，便于信息互通，统一决策，共同治理，提高城市渣土消纳治理的效能。同时建立信息化的服务管理系统，将渣土的治理和服务两个方面进行融合，推动线上监管的闭环，打造全过程的渣土消纳管理可视化场景，实现智慧化的监管和服务，提高城市治理的质效。其次，以大数据、现代通信等技术为媒介，建立渣土消纳全生命期的过程信息数据系统，将信息系统与政府相关职能部门的信息系统进行连接联通。若渣土消纳过程中存在偏离既定数值或轨迹时，系统将会第一时间预警并上报给主管部门。如渣土运输车辆安装GPS定位系统，渣土消纳场边坡埋设的边坡稳定性在线监测系统等。对于实施快速有效的监管，保持持久的动态约束机制具有重要的促进作用。

（五）强化社会多元协同治理

城市渣土消纳场的风险管控一方面需要政府各部门之间的协同监管合作，还需要社会多元化的通力协同配合，以打破政府“单中心”主导下的治理模式无法适应城市快速发展需求的弊端。因此，将市场主体、社会主体等利益相关者纳入社会治理单元具有重要的意义。首先，城市政府管理者应基于领导者、组织者的角色身份，搭建沟通的桥梁和渠道，将各治理单元主体的意见和建议作为集体智慧的结晶，聚合社会力量来完善渣土消纳全管理。其次，鼓励行业协会或市场自律机构等社会组织开展对渣土运输、消纳等过程的协作监管，完善第三方考评机制，充分发挥社会组织在基层治理中的模范作用。最后，做好渣土消纳安全风险相关的宣传教育工作，培育社会风险意识，形成人人齐抓共管社会参与的良好局面，便于及时控制和消除渣土消纳过程中可能出现的各类社会风险，建立共建、共治、共享的城市管理模式，改变以往单纯依赖政府行政管理系统的单一治理局面。

四、结语

习近平总书记提出：“城市管理要像绣花一样精细”，渣土消纳的管理是体现一个城市精细化管理水平的重要表现之一，反映出城市管理者的谋略能力和管理智慧。对渣土消纳场全寿命期的风险进行科学管控，统筹谋划各个阶段过程的治理策略，并从整体视角上完善风险管控过程中的管理体制和运行机制，对于提高城市治理能力水平具有一定的研究参考价值，同时对于实现城市安全可持续性发展具有重要的现实推动作用。