基于“共建共治共享”的社会治理格局理念谈基层减负问题分析与研究*

玉林师范学院 张永花

基层是社会治理的深厚基础和重要支撑，是国家治理的最末端,也是服务群众的最前沿。社会治理最坚实的力量在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，给基层减负便于充分调动基层干部的积极性、主动性和创造性，将基层干部从烦琐无谓的事务中解放出来，把更多的精力放在工作落实中，对于优化基层社会治理和创建共建共治共享的社会治理格局有重要的推动作用。

一、“基层减负年”实施以来的成效

2019年是基层减负年，中央颁布《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，强调要解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负；2020年，中央就落实为基层减负的各项规定作出部署；2021年，在十九届中央纪委五次全会上，习近平总书记强调要持续为基层松绑减负。连续3年，党中央持续关注基层松绑减负问题，也采取了强有力的措施解决“文山会海”“过度留痕”、督导检查过多过滥等问题，取得了明显的成效。主要表现在会议发文更加精炼，调研考核大幅减少，告别了“文山会海”，摆脱了迎评迎检等无用功，切实减轻了基层的负担，使基层干部有时间、有精力走出机关、走进群众，有更大的热情投入到为基层干事创业的大潮中。但是同样也要看到，形式主义、官僚主义等问题根深蒂固，彻底祛除非一日之功。部分地区基层工作人员减负获得感不强，工作压力依然严峻，加班加点仍是常态，基层减负根治祛除任重道远。将基层减负不断向更深层推进，需要发扬“钉钉子”精神，持续发力、锲而不舍，从源头上解决形式主义、官僚主义问题，让基层干部把更多时间和精力用在抓落实上，激发基层干部干事创业的信心和活力。

二、当前基层减负面临的困境

（一）组织体系的末端性—基层治理任务重

基层政府处于行政管理架构的最末端，向上对应的是各级政府部门，向下对应的是广大的人民群众，上面的政策需要落实，下面百姓的问题也要解决。基层工作面广、工作量大，纵使有三头六臂也非常吃力，常常用“千线一针”来形容基层政府的不堪重负。相应的，基层工作人员也十分辛苦，“5+2”“白+黑”，责任无限大，事情无限多，休息无限少，这是部分基层人员的真实写照。近年来，政府事务日趋繁杂，扫黑除恶、脱贫攻坚、环境整治等，每一项工作都耗费着大量人力物力，基层人员经常忙得“脚不沾地”，却没有成就感。新冠肺炎疫情暴发以来，加大了对政府职能的考验，基层政府承担着更多的疫情防控职能，甘当居民健康安全的“守门员”，而基层普遍面临工作任务多、人员缺乏、编制不足的问题，仍然要承担起上级部门下派的工作。有的上级部门随意决策、闭门指挥，有的部门随意从基层抽调工作人员，有的部门长期不执行年假制度等形式主义使得基层人员身心俱疲。如果行政体制不改革，不优化组织结构，很难从根源上为基层减负。

权责体系的不对等性—基层治理能力低

基层政府处在国家政权组织体系的最低层次，政府职能缺乏明晰的定位，工作大多是根据上级部门的命令被动安排，饱受权责失衡的困扰，权小责大，有责无权已成为共识。主要表现在：责任和权力不对等、付出与收获不对等、人权与事权不对等、财权与事权不对等等方面。权责体系的不对等，容易导致干部的不作为，基层单位往往只有执行的权力，没有决定的权力，大事小事都要向上汇报，征求上级意见，不仅占用了基层干部过多的时间和精力，还拖垮了执行力，拖累了工作效率，无法将基层干部从一些无谓的工作中解放出来，更难激发基层干部干事创业的积极性、主动性。权责体系不对等，导致基层人员无法作为。

（三）考核评价机制偏离性—形式主义作祟

基层工作量大，工作面广，党的建设、社会治安、生态环境、乡村振兴、疫情防控等具体工作都是基层在做，面临的考核也是林林总总、密密麻麻，目前绩效考评管理处在一种零散和自发的状态，缺乏统一的规划和指导，大部分部门都是基于自身需要而定，缺乏客观的衡量标准，缺乏考核反馈机制，更缺乏制度化约束。形式主义考核内容多，检查工作看会议记录，要求留痕，导致基层部门“文山高”“会海深”，基层人员忙着开会，忙着整材料，忙着做台账，忙着应付上级的各种检查、填表、报材料，而没有时间去做群众工作，更谈不上为群众办大事、办实事。花了大量时间做的材料，因为没有有效的反馈机制，不能及时了解取得的成绩和存在的不足，也无法在日后的工作过程中进行修整和完善。

（四）治理体系缺乏协同性—多元共治格局未形成

多元共治的协同治理格局未形成，多元共治要求充分发挥执政党、政府、社会、企业、公众的力量。采用对话、合作、购买、协商等各种方式使各方充分参与到治理过程中。积极处理好政府与市场、政府与社会的关系，把能放手的事情交给市场，自己才有精力去做好该做的事。目前基层治理社会化程度较低，尚未形成协同治理的格局，政府没有理清与市场的关系，没有让企业发挥应有的作用，社会组织也处在发展初期，尚不成熟，还未能承担共担责任的使命。公众缺乏参与社会治理的动力与热情，参与的程度也不高。

三、“共建共治共享”的社会治理格局

党的十九大在国家“十三五”规划的基础上提出了“共建共治共享”（以下简称“三共”）的社会治理格局，共建即共同参与社会建设，强调的是社会治理的主体。从共建的治理主体来看，解决基层减负问题不只是党委和政府的责任，而且是社会各方的责任。共治即怎样共同参与到社会治理过程中，强调的是社会治理的路径。共享即想要达到的目标，强调的是社会成果的分享。基层减负属于社会治理的范畴，是一个漫长且体系化的工作，给基层减负，需要切实减轻基层干部肩上的“负担”，才能让其投入到社会治理工作中。当前中国正处于从基层政府治理向基层社会治理的转型阶段，用“共建共治共享”的治理内涵研究基层减负问题具有巨大的现实指导意义。

四、“三共”模式下的基层减负治理对策

党的十九大报告强调，打造“共建共治共享”社会治理格局的努力方向就是提高社会治理“四化”水平，即社会化、法治化、智能化和专业化。“社会化”强调广泛动员全体社会成员，依靠社会力量实现社会治理；“法制化”强调构建制度体系，是社会治理的源头，要明确在治理过程中基层政府的职责职能，享有的权利和义务，确保在治理过程中依靠法制而非人治；“智能化”强调运用大数据、互联网、区块链等现代科技，依靠科技实现善治；“专业化”则强调无论是治理理念、制度运行、人才培养、工作方法等各方面都需要做精、做深、做专，以期更好地为加强和创新社会治理提供专业服务。

（一）从社会化角度减负—全面

社会治理“四化”，第一位就是社会化，治理社会化强调要抛弃过去以政府为主导的管理观念，提倡全社会共同治理，既要依靠党委和政府，又要整合各方资源，动员各方力量参与，社会化是社会治理的基础。

1.变单一治理主体为多元共治

多元共治要求组织和动员各方面力量积极参与到社会治理中，做到“共建共治共享”。治理的主体履行各自的职责，政府要做的事情就是推进行政体制改革、转变政府职能，明确与社会的界限和职能分工，充分发挥社会力量，面对不同的问题时综合考量各种影响因素，选择最合适的处理方式，积极调动各方的积极性，达到共治的目的。同时要加强监督管理，不能随意放手市场，听之任之。既要提升社会公众参与到基层治理的积极性，又要完善配套性政策体系，为公众参与社会治理提供保障和便利，也为基层减负工作奠定基础；上级领导干部要提高自身业务能力，提升统筹全局的领导能力，计划决策要考虑基层实际，谋划工作要接地气。立法机关要通过法治方式解决基层政府权责不清、事权财权不匹配、公共服务能力不足等问题；社会公众要有知情权、依法监督；基层工作人员要提高自身素质、提升工作能力，加强与同事沟通协调。多方参与、多点联动，才能实现多元共治。

2.培育社会组织，探索政府购买服务机制

社会化需要各方参与，社会组织作为专业化的社会工作机构，能够提供专业化的服务。把一些服务交给社会组织也需要引导其有序发展、并做好社会监督，逐步提升社会组织的服务效能，增强市场参与能力。探索政府购买服务机制，设立政府购买专项基金，确定政府购买服务内容，把专业的事业交给专业的社会组织，既可以有效地减轻基层政府的行政负担，又可以为公众提高专业的服务。

（二）从法制化角度减负—依据

1.树立法治思维，激发社会活力

通过法治方式既可以解决基层政府权责不清、事权财权不匹配、公共服务能力不足等问题，让政府有所为，有所不为，理顺政府与市场、政府与社会的关系，又能构建基层政府与社会之间的良性沟通机制，对基层人员纷纷诟病的随意加班加点等负担重的现象进行法治约束，也可以给基层更多的权力，让责任和权力更加匹配。把基层减负的问题，回归到法治思维与法治方式上来，不断完善制度，增强制度刚性，以坚定的法治精神，尊重和维护基层的合法权益和尊严，激发各层次人员的积极性，激发社会活力。

2.抓牢考核评价，力破形式主义

首先建立以结果为导向的考核评价标准，树立正确的政绩观，让基层干部少一些“身不由己”，从频繁的迎检中脱身，在实干真干处发力，以过程管理为重点，持续转变工作作风，提升群众满意度。其次变单项考核为双向评价，从身份认同、拓展话语渠道、完善考核机制方面提升干部话语权，让基层有发言权，有“吐槽”的机会。最后建立考评监管系统，针对基层部门负责的行政审批、便民服务、办事流程等进行监管，减负不是减职责，分内的事情还是要做好，为基层解难题、办实事的责任不能少，建立评价监管系统，可以让基层把更多的精力放在为民办实事上，也可以为办事服务定时、定量、定指标，避免“人情分”和“主管分”，进一步提高基层的工作效率和工作水平。

（三）从智能化角度减负—动力

1.创新服务模式，提升管理效能

智能化是为了提高工作效率而提出的，通过大数据、互联网等的技术赋能，创立“互联网+政务服务”模式，联通政府门户网、政务服务网、数字化平台等系统，推出“一站式”服务，整合相关管理平台，拓宽服务模式，将专业窗口整合为综合窗口，变“多头受理”为“一口受理”，支持“一次认证，多点互联”无障碍办理业务，通过手机、微信公众号等推送政务信息、推出掌上办事大厅等各种形式的服务，信息化管理的提升可以很好地提高工作效率，切实为基层人员减负。建立智慧化的服务平台，还可以降低公众参与成本，提高公众参与到社会治理的热情。“互联网+”模式不仅可以为公众提供便捷服务，提升群众满意度，还可以把一部分工作人员从繁杂的程序工作中解放出来，腾出时间做更重要的事情。

2.信息资源共享，全面“瘦身减负”

政府之间信息资源共享困难，“信息孤岛”现象严重。建立大数据平台，可以使上下级之间的信息沟通变得通畅，减少工作量，避免各部门基层人员反复做同样的工作，浪费人力物力和时间。建立健全信息资源共享机制，可以对信息资源的性质、归属、存储、发布等进行横向整合、纵向联动，同时多部门信息碰撞，有利于提高数据的完整性、鲜活性和权威性。实现数据跨部门、跨区域流动，可以让数据跑路、流量跑路代替人跑路，不仅能减轻基层人员重复收集材料带来的资源浪费，还能实现“一网通办”，让社会公众办理业务时“只跑一次腿”或者“一次不用跑”不但方便社会公众，还能为基层服务“瘦身减负”。

（四）从专业化角度减负—条件

1.完善行政体制改革，优化组织结构

进一步完善行政体制改革，优化组织结构，优化政府职责体系，建立与市场经济相匹配的管理制度。将管不了、管不好的东西放给社会、市场、中介组织去做，厘清基层政府与上级政府的关系，厘清政府与市场的关系，向专业社会组织购买公共服务，把专业的事情交给专业的机构来处理，做好管理和监督。让政府职能部门专心、用心做好服务企业、市场、群众的工作。只有体制机制完善了，职责才会优化、社会资源才能得以共享，才能解决政府组织体系末端性带来的“千线一针”问题。

2.培养专业人才，打造专业队伍

基层减负，人的因素很重要。人才不仅要选得对，更要用得好、评得准，使人尽其才、才其尽用。优秀的人才队伍，能够大大提高工作效率。人才队伍的建设包括以下几个方面：第一，要建立完善的业务培训制度，加大公务员队伍的培训范围，从上级领导到下级科员，都纳入培训范围，针对不同的岗位开展不同层次的内容培训。上级部门要把好决策关，强调“科学”，注重科学谋划，力戒官僚主义，制定政策时要做好充分的调查研究，多走访、多调研，不能闭门造车，不能想当然下发任务，要把基层面临的困难考虑在先，不提不切实际的高指标，要充分考虑基层承受能力并站在基层角度思考是否能得到想要的结果。工作部署要前置，解决问题要前置，坚持早谋划、早部署，减少突然性、随意性，为基层留出充足办理时间。下级部门要加强学习、培训，提升自身工作能力，提高工作效能，多运用现代技术手段，创新工作方式方法，从自身方面减少加班加点频率；第二，要完善人才激励保障机制，提供良好的职业发展空间，让基层人员工作有奔头，生活有盼头。

基层是国家治理的直接实施者、治理效能的终端控制者，要做好基层工作就必须“把干部从一些无谓的事务中解放出来”，将时间与精力运用于基层治理工作的创新上。基层减负减的不仅是形式主义、官僚主义，还有长期形成的工作思维和惯性，为基层减负，不仅要运用新方法、新手段，还要树立打持久战的决心。