加快基层养老服务改革 推进医养结合创新发展

周华斌

我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，推进医养结合养老服务新模式、加快老龄事业和养老产业发展、深化养老服务体系综合改革已刻不容缓。目前，我国养老的主要形式是居家养老、社区养老和机构养老。其中，农村社区基本以居家养老为主，机构养老为辅，乡镇设有公办敬老院，还有少部分民营养老机构作为补充，但收费较高。在公办养老机构居住的80%以上是农村五保老人和少部分城市“三无老人”，社会老人入住少，且公办养老机构财政投入普遍不足，规模小、人才缺乏、标准化管理和专业化服务质量低、老龄诊疗和护理服务不及时不专业，在服务质量方面城乡间差距较大。

目前，基层养老服务存在的问题主要有：

一是主管部门间联动不畅。从目前情况看，养老机构隶属于民政部管理，医疗机构隶属于卫健委管理，医保及医疗保险费用报销等事宜由医保局主管，资金保障则与财政部有关，各部门职能交叉直接导致“医养结合”的实施存在各部门之间职责界定模糊、责任推诿等问题。

二是群众认可度还不高。大多数有子女的老人由于受传统观念影响，认为看病、住院、养老主要靠子女。以安徽省安庆市为例，安庆市只对150 人及以上规模的乡镇级敬老院内部设立医务室，提供简单医疗服务。对于生活在养老机构的老人而言，生大病的老人还是要到所在地乡镇卫生院及以上的医疗机构就医。事实上，基层公办养老机构能达到150 人规模的数量比较少，有的公办养老机构规模还不到100 人，推行标准化建设难度较高。对于医疗机构兴办的提供养老服务的医养结合场所，因为收费高等原因，接纳老人入住较为困难。

三是养老机构人才培育与需求不同步。受择业观念的影响，从医学院及相关院校毕业的大学生，包括护士、营养师等人才基本没有涉足养老服务行业的意愿。究其原因为养老服务行业业务范围较窄，工资收入较医院偏低，缺乏职业发展前景。此外，大学生流动较为频繁，从业队伍不稳定等因素也增加了养老机构的运营成本。

为此，建议：

一、深化改革，建立医养结合新模式

积极探索新时代医养结合、智慧养老融合发展新模式，加快推进智慧养老、健康养老体系化建设。各地要根据老龄化人口现状和社会资源具体情况，科学合理地规划设置养老机构，充分发挥民政部和卫健委等有关部门机构设置合理、人员编制健全、服务水平专业等优势，主动服务，担职尽责。县级以上政府应发挥主导作用，积极整合各级公立、民营养老和医疗卫生资源，统一分配，协调发展。逐步开放市场，以政府购买服务为主，引进社会化标准服务，形成以居家养老为基础，村、社区为依托，乡镇机构为补充的医养结合基本养老公共服务体系。政府应探索建立对医养结合机构的财政补贴制度，在项目建设经费、床位补助、运营补贴、医保定点等方面制定优惠政策；应充分发挥市场在资源配置中的作用，鼓励社会力量投资兴办护理院、康复院等专业服务机构，激发医养结合市场的活力，对非营利性医疗机构聘用的专职医护人员给予补贴。同时，健全考评机制，依法加强管理。

二、加大医养结合养老机构政策支持

国家层面要制定更加全面具体、指导性强的政策，各省、市、县（区）也要结合实际，出台更具操作性的措施。

一是在土地供应方面，做好养老机构用地的预留和储备，保障医养结合养老机构的建设用地，按投资规模确定支持的补贴政策。二是在机构管理方面，尽快构建养老服务行业风险合理分担机制，建立养老服务机构中，老年人意外伤害险、重大疾病保险等制度。三是在医保政策方面，协调有关部门将更多具有医养及照护能力的机构纳入医保范围，并适当提高报销比例和扩大报销范围。四是在市场准入方面，对新设立的一定规模的养老机构，将医养结合作为其重要内容，对由医院转型的符合养老机构设立条件的老人护理院给予绿色通道审批；按照医疗机构管理法规，对养老机构内符合条件的医疗机构给予审批，加大对医疗机构的业务指导力度和政策倾斜。

三、推进基层养老机构医养结合标准化建设

“医养结合”是医疗和养老相结合的养老模式，是基层养老保障体系不可或缺的一部分，也是未来养老事业的发展方向。要促进医疗卫生资源进入家庭、乡镇养老敬老机构、城乡社区老年人日间照料中心。近年来，全国各地都有医养结合试点项目创建和推广，但大部分都是城市社区机构，主要模式为养老服务机构与医疗卫生机构（医院）签订协议，农村社区试点工作效果不理想。各级党委政府要成立领导机构，统筹各地各部门养老服务综合改革和医养结合工作协调发展，加大财政投入，建立制度化增长机制，积极引进社会资本和专业力量，推进基层医养结合服务标准化达标建设。建立科学合理的长效管理、准入、退出和考核监管机制，确保养老服务综合改革有效推进。

四、推进基层医疗机构开展养老服务

为充分发挥基层养老服务和医疗服务功能，建议乡镇卫生院、社区卫生服务中心设立老年病房、老年病区，体现老年就医的特色环境，细化医养服务内容，规范老年人诊疗服务流程。建立老年服务业务开展和财务收支情况综合台账，完善医养结合服务活动档案。将部分闲置床位较多的医疗机构和专科医院转型为老年人康复护理院，乡镇卫生院、社区卫生服务中心空闲床位设立养护型老年医疗护理服务特色科室，开设护理型床位或专区，有条件的可开展中医药健康养老服务，同等享受养老机构补助补贴政策。

五、加快基层医疗养老服务人才队伍建设

各地要出台激励政策，引进老年医学、康复、护理人才进入基层养老服务和医疗服务行业，支持基层养老和服务机构申报高校相关专业毕业生和社会服务人员见习（实训）基地，鼓励大中专院校和护士专科学校毕业生到养老机构和社区实习，充实养老服务队伍，提供专业技能培训并按规定给予培训补贴。完善专业人才培养、评聘和使用机制，从事养老或医养结合的专业技术人员在申报、评定职称时享受同等对待。统筹老年护理机构、养老机构护理人员、居家养老服务人员队伍建设,将其中的医护人员纳入医疗卫生人才队伍总体规划中。全面实施老年照护统一需求评估,根据统一评估后确定的不同照护等级,整合社区居家老年照护、机构老年照护和老年护理机构等各类养老服务资源,合理匹配相应的生活照料服务和护理服务。有关部门建立健全与老年照护统一需求评估相衔接、涵盖医疗护理和生活照料等内容的老年照护工作人员职业资格体系,完善岗位薪酬激励制度。

六、大力营造“敬老、爱老、孝老”的社会氛围

目前，社会养老保障机制跟不上人口老龄化发展趋势，社区养老中心、乡镇机构设置还不够合理，加上传统观念影响，农村以居家养老为主的形式必然存在相当长的时间。要大力倡导“敬老、爱老、孝老”的社会氛围，让全社会都来关爱老年人，逐步改变农村老年人养老旧观念，适应新时代发展，积极引导广大城乡老年人养老进社区照料中心、进专业化养老机构，享受高质量的养老服务。