浅谈莒南县兽药饲料监管模式的优缺点

文│郝立建（山东省莒南县十字路畜牧兽医站）

山东省莒南县的兽药监管工作起始于20世纪90年代，经过多次行政体制改革和职能转变，逐渐形成了行政许可、技术指导、行政处罚、监督管理相分离，各部门分段管理的模式。分段管理明确了兽药饲料行业各环节的监管部门，细化了工作任务，厘清了职责边界，为规范全县兽药饲料市场秩序，净化兽药饲料生产、经营、使用环境，提供了有力保障，这种监管模式既有优点也存在一些缺点。

一、基本情况

1992年5月，按照省市关于加强兽药管理机构建设的规定，莒南县成立了兽药监察所，隶属于县畜牧局。负责全县兽药生产、经营、使用单位和乡村兽医的监督管理。2000年3月莒南县畜牧局按照县人民政府关于饲料、饲料添加剂监管体制改革的规定，以县兽药监察所为基础，成立了兽药饲料监察所，负责全县兽药、饲料行业监管执法，承担兽药GSP检查验收、《兽药经营许可证》发放，协助省级兽药饲料管理部门开展兽用生物制品经营许可和饲料生产许可现场审核、验收，查处假劣兽药饲料、无证生产经营等工作。2016年2月以来，随着农业综合执法、相对集中行政许可权（行政审批服务）、事业单位分类改革的进行，兽药饲料监管职责逐步分解划转。2021年5月，事业单位改革完成后，莒南县的兽药饲料监管工作分解为四个环节，分别由行政审批服务局、畜牧中心、农业农村局、农业综合执法大队四个部门实施。

二、各环节的具体工作

1.行政许可环节。由县行政审批服务局负责，受理《兽药经营许可证》申请，按照规定审核材料，组织实施兽药GSP、动物诊疗机构许可现场检查验收工作，发放《兽药经营许可证》《动物诊疗许可证》。协助上级行政审批服务部门，开展兽用生物制品经营许可现场检查验收工作。在县政务大厅设立窗口，方便企业提交申请资料、领取许可证。

2.技术指导环节。县畜牧中心负责开展兽药饲料行业技术指导工作。宣传《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》等法律法规，提高企业依法依规生产和经营主体责任意识，指导申请兽药饲料生产许可、兽药经营许可的企业建设生产经营场所、安装设施设备、制定规章制度、准备申请材料，对企业进行质量规范培训，迎接检查验收。

指导兽药生产、经营企业严格按照兽药GMP、GSP运行，落实各项规章制度、加强企业质量风险管理、把好兽药产品质量关，定期培训人员、做好相关记录，及时报送生产经营信息，建立健全企业管理档案，实现全链条痕迹化管理，安装使用国家兽药追溯进销存管理系统，及时上传入出库信息，方便各级管理部门网上监管。开展放心兽药进村，科普知识入户兽药安全使用宣传活动，发放科普材料，指导养殖场户合理使用兽药，减少抗菌药使用，执行兽用处方药、休药期、不良反应报告等兽药安全使用制度，积极参加兽用抗菌药减量化使用试点工作，推动顺利实施《全国兽用抗菌药使用减量化行动方案（2021—2025年）》。

指导饲料生产企业按照《饲料质量安全管理规范》组织生产，培训员工，做好记录和信息报送。制定原料采购、验收、仓储制度，落实工艺设计、工艺流程、岗位操作规程，防止内外部污染，建立生产档案，开展配方管理、现场质量巡查和样品检验，建立产品出入库记录和销售台账，处理好产品投诉、做好召回工作，把好“原料入厂关”“原料仓储关”“生产记录关”“产品质量关”“产品仓储运输关”“售后服务关”。

加快推进全县粮改饲工作和青贮池建设，指导项目承建养殖场按要求建设，把好质量关，准备检查验收材料。向饲料生产企业、养殖场户宣传“两低一高”（低蛋白、低能量、高利用率）饲料政策，生产、使用“两低一高”饲料的益处。指导生产企业减少玉米、豆粕的用量；指导养殖场户使用“两低一高”饲料，降低养殖成本，提高养殖效益。

3.监督管理环节。县农业农村局制定年度监督检查计划，采取日常巡查、专项检查、跟踪检查、“双随机一公开”检查等方式，对取得许可证的企业进行监督管理。对兽药生产经营企业运行兽药GMP、GSP情况，饲料企业执行《饲料质量安全管理规范》情况，动物诊疗机构开展动物诊疗、使用兽药情况进行监督管理，做好监管记录，提出监管意见，跟踪整改。落实企业质量安全第一责任人制度，监督企业签订《兽药、饲料生产质量安全承诺书》《兽药经营质量安全承诺书》《动物诊疗机构安全承诺书》，承诺：依法依规生产经营，若有违反，自愿接受处罚。约束企业加强自我管理，增强自律意识。

按照《山东省饲料兽药生产企业质量安全信用分级管理办法》《临沂市兽药经营企业质量安全信用分级管理办法》的规定，对全县48家饲料生产企业、1家兽药生产企业、166家兽药经营企业实行年度分级管理，上报分级结果，悬挂企业等级公示牌，将分级结果与监管检查挂钩，加大最低级别企业的监管力度。

4.行政处罚环节。县农业综合执法大队依法查处兽药饲料行业的违法违规行为，采取主动检查寻找，接受群众投诉举报、兽药饲料监管指导过程中发现的信息等方式，广泛征集问题线索；开展“兽药饲料执法年”、专项执法检查、集中清理整治等活动，打击无证生产经营，制售、使用假劣兽药饲料，过度使用抗菌素，非法添加违禁投入品，网络销售假劣兽药饲料等行为，保障兽药饲料质量安全。

三、优点

1.县行政审批服务局实施兽药经营许可发证，实现了《兽药经营许可证》“一窗受理”，改变了原来兽药饲料管理部门受理申请、现场检查验收，政务大厅窗口发证的审批方式，避免了申请人两头跑，简化了办理手续，节省了时间和成本；改革“谁审批、谁监管”模式，实行审批、监管、处罚分离，能够使各部门相互监督和制约，有利于提高兽药饲料行业监管的公平性，避免“一言堂”管理。

2.县畜牧中心从事兽药饲料行业指导工作的人员为原兽药饲料监察所的专业技术人员，业务熟练，经验丰富。专门开展技术指导工作，能够集中精力把专业知识运用到实践中，为生产、经营企业提供技术服务，帮助养殖场户鉴别假劣兽药、饲料，科学使用养殖投入品，推动兽药饲料产业逐步走上专业化、法治化轨道。

3.县农业农村局是具有兽药饲料管理职能的行政部门，是县畜牧中心、县农业综合执法大队的主管部门，由县农业农村局对兽药饲料生产经营企业、使用单位实施监督管理，能统筹调动技术指导、行政处罚、乡镇畜牧兽医站等农业系统力量，加大监管力度；对不按期整改或整改不到位的企业采取降低质量安全信用等级、取消政策性奖补等综合性处理处罚措施，确保顺利开展兽药饲料监管工作。

4.县农业综合执法大队是专业执法机构，以县农业农村局的名义行使职责，对兽药饲料行业中符合条件的违法行为依程序进行拍照取证、保存现场证据，制作询问笔录等，报请县农业农村局按照《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》等法律法规的规定进行立案查处。对典型案件公开曝光，震慑违法行为，为技术指导、监督管理畜牧业高质量发展提供法治保障。

四、缺点

1.兽药、饲料生产许可，兽药、兽用生物制品经营许可，专业性强、行业特殊。受编制、岗位影响，县行政审批服务局短期内无法增加较多畜牧兽医专业人员，缺乏专业技术支撑，有时需要与农业农村部门联合检查验收，增加了许可成本。

2.事业单位分类改革后，县畜牧中心作为公益一类事业单位，主要承担畜牧兽医技术推广、畜牧生产和养殖粪污资源化利用指导等公益性职能，不再具有行政职能，工作人员为事业编制专业技术人员，无法办理行政执法证，不能独立进入某些企业，需要有关部门配合才能开展指导工作，造成了人力资源的浪费。在新的许可制度下，县畜牧中心无法及时掌握企业申领生产许可证或经营许可证状况，以制定指导方法、指导计划，造成了工作被动。

3.县农业农村局的内设科室畜牧兽医科具体负责兽药饲料监管工作，因为是行政科室，工作人员要求公务员身份，编制有限。在事业单位分类改革中，为了解决混编混岗问题，不能借用畜牧中心事业编制人员。面对全县众多的兽药经营企业、饲料生产企业、养殖场，人手明显不足，需要委托乡镇畜牧兽医站代为监管。

4.按照年度工作计划，县农业综合执法大队每年都要开展兽药、饲料市场巡查抽查、暗查暗访；春秋两季开展农资专项打假治理行动，其中包括兽药、饲料检查；有时与农业农村局的监管检查重复，增加了企业负担。按照“管罚分离”原则，对兽药饲料行业违法违规行为的处理方式单一，只能采取行政处罚，缺乏其他限制性措施。执法人员为农学、农机、畜牧兽医专业出身，缺乏专业法律人员。

五、建议

1.切实做好兽药饲料生产企业、兽药经营企业的质量安全信用分级管理工作。在监管环节、行政处罚环节运用好分级结果，把信用最高级别企业的检查次数降至最低，增加信用最低级别企业的监管检查次数，节省监管成本，减轻企业负担。

2.建立信息沟通机制。行政审批服务局、畜牧中心、农业农村局、农业综合执法大队相互推送信息，第一时间掌握企业许可证办理、现场检查、处理处罚情况，为制定各个环节工作计划，开展下一步工作提供依据。

3.县农业农村局与乡镇畜牧兽医站签订委托监管协议，实行属地管理；协调县司法部门，为委托监管人员办理行政执法证，解决乡镇畜牧兽医站工作人员没有行政执法权又要从事兽药饲料监管的问题，增加监管力量。

4.监督管理与技术指导同步进行，联合开展工作。在同一时间内进行监管检查和技术指导，既能解决部分企业以无执法证件为理由而拒绝技术指导人员进入的问题，又能从总量上减少进入企业的次数，让企业能够安心生产经营。争取编制部门的支持，将监督管理环节与技术指导合并，解决工作人员身份不同问题，为做好兽药饲料行业监管和技术服务提供人力资源保障。