食品安全的公共价值失灵及其监管改革研究*

吴 件 蓝志勇

一、引言

习近平主席指出，食品安全监管，关系到全国人民“舌尖上的安全”，关系人民群众身体健康和生命安全(1)守护百姓“舌尖上的安全”，习近平这些话字字千钧.国际在线. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1668795064015147482&wfr=spider&for=pc。。“民以食为天”，食品安全是我国实现高质量发展的重要内容与工作目标，是人民群众安全感、幸福感、满意度的直接体现。为此，我国进行了一系列保障食品安全的体制改革，如2009年颁布了《食品安全法》，2010年设立国务院食品安全委员会，2013年成立国家食品药品监督管理总局，2017年发布专门的《“十三五”国家食品安全规划》，2018年组建国家市场监管总局等，不断推进食品安全领域治理体系和治理能力现代化。

这些努力带来我国食品安全形势总体稳定向好，但是，食品安全事件依然多发、消费者不满颇多，与高质量发展的目标不相适应。2021年的“中国饮食小康指数”调查显示：食品恩格尔系数、食品供应分别达到了90.6分、90.1分(满分100分)，但饮食安全、营养结构、政府监管体系及力度却只有51.7分、64.2分、60.5分，严重滞后于前两项指标，显示出人民群众对食品的高质量需求与食品安全不足、监管保障不够之间的矛盾(2)2021中国现代饮食发展指数：69.3 拒绝高盐！中国小康网. https://www.chinaxiaokang.com/zhongguoxiaokangzhishu/ndxkzs/2021zhongguoxiandaifazhanzhishu/2021nianzhongguoxiandaiyinshifazhanzhishu/2021/0415/1154354_2.html。。一些恶性食品安全事件时有爆发，如2022年的“土坑酸菜”，极大地威胁消费者的生命健康安全，扰乱了食品市场秩序，引发社会高度关注。

我国食品安全隐患仍然突出，原因有多方面：①市场主体组织化、规模化程度低，安全生产知识不足、责任意识薄弱；②监管部门执法力度不够、宣传教育不全面、监管能力与资源不足，技术工具运用不强；③食品安全环节众多、主体众多，安全标准不统一，监管执法难度大；④社会力量参与不够、第三方检测机构不足、消费者风险意识也不强等，需要系统治理(徐国冲和李威瑢，2021)。在这样的条件下，使用什么样的理论指导监管行为，推动监管改革，是新时代监管工作面临的新挑战。本文讨论了目前主流食品安全监管理论的不足，借鉴“公共价值失灵”理论的独特视角，剖析我国食品安全出现的问题与案例，提出防患“公共价值失灵”的食品安全监管新思路。

二、食品安全问题源流、监管思路的学界探讨

(一)“市场失灵”理论下的政府“补充式”监管

市场失灵理论被学术界广泛认同，表现为垄断、负外部性、信息不对称、交易成本昂贵与公共物品缺乏，需要政府通过相应的监管机制矫正(文学国，2012；江小涓和黄颖轩，2021)。食品领域的信息不对称、负外部性(如食源性疾病)现象普遍。消费者对食品生产的原料情况、卫生状况，添加剂是否安全，生产流程、运输储存环节是否规范等信息缺乏。当食品生产工艺越来越专门化、复杂化，销售电商化后，信息不对称的问题更加突出(Swinbank，1993；龚强等，2013)。为此，在市场失灵领域予以政府监管，设计出既能充分激励被监管企业的市场积极性，又能有效约束企业利用信息优势谋取不正当利益的规则和机制，加强质量安全标准监管和风险评估(Vogelsang,2002；Shao等,2021；席涛，2021)。虽然政府监管被认为是防患市场失灵行为的补充，但政府没有足够的监管能力、不能知晓所有的市场信息，难以应对市场快速灵敏变化提出的新要求。同时，在信息对称、交易双方知情、两厢情愿、市场未失灵的的基础上，如市场上存在大量仿冒名牌奢侈食品、保健品等“A货”；产品能做到安全健康，但交易违背社会伦理道德的领域，如“母乳交易”，这些市场未失灵的领域也需政府监管。此外，我国监管除了在市场失灵领域发挥后置补充作用，还积极发挥对市场的前置引导，如食品产业战略规划、引导产业绿色健康升级、推动质量安全示范区建设、培养食品品牌等，这并非“市场失灵”理论对政府提出的监管职责范畴。

(二)“政府失灵”下放松监管、企业竞争

市场失灵论不能解释为何有了政府监管，却存在有利于企业、损害消费者权益的政府监管政策与行为。如美国20世纪60年代，卡车、铁路、航空、电力等行业的监管，并未纠正市场失灵，反而越管越糟，出现垄断问题(倪子靖和史晋川，2009)。对这些现象的解释归功于“政府失灵”理论或“监管俘获”(The Capture Theory)，经济学家Stigler(1971)将政府人员也假定为“理性经济人”，追求利益最大化(如投票和资源支持等)。政府失灵理论认为，利益集团通过资金输入、形成“铁三角”利益联盟(iron triangle)(Adams，1982)、“旋转门”(revolving door)(Makkai和Braithwaite，1992)等方式来影响政府行为，或是俘获媒体，从认知/文化方面影响(如宣传、价值观)监管部门(Nechushtai，2018)。我国“三鹿奶粉”(2008年)事件中，地方政府存在利益保护、监管松弛、转移问题责任、“瞒报缓报”等行为，是政府失灵的表现。基于此，有学者认为要克服“政府失灵”，需要放松监管，让市场竞争与自我平衡，企业自主监管(任燕等，2011；文学国，2012)，却重新陷入市场竞争也会失灵的怪圈；或通过保障监管执法独立性，变“分段监管”为“垂直监管”，将食品安全纳入政府绩效考核等(龚强等，2015)，很难从根本上脱离“监管俘获”。

(三)“双重失灵”下的第三方监管理论

食品市场与监管也存在“市场失灵”与“政府失灵”的双重失灵，依靠市场机制与政府监管均不能有效应对(张朝华，2009)，学界提出了第三方监管。这一理论强调政府、市场两大传统力量之外的社会力量，如“自主治理”、行业自律与独立的第三方非营利机构的监管(蓝志勇和吴件，2021)。第三方监管可以提供监管专业性、中立性、公平性、自律性，补充市场与监管部门失灵的缺陷(周伟和吴秀敏，2017)。但第三方治理也容易出现志愿失灵(Voluntary Failure)，如组织的资源缺乏可靠性、管理不善、发育水平低、志愿者的业务能力和专业化水平不足、独立性不够、合法性不足、公众认可度不高(Salamon, 1987；汪全胜和宋琳璘，2021)，很难成为我国食品安全监管的坚实保障力量。

(四)“监管科学”的兴起与技术监管

随着数据技术发展，不少学者提出了技术赋能和加强“监管科学”的思路(Regulatory Science)，强调科学知识与技术工具在监管中的使用(Jasanoff，1995；刘鹏和钟晓，2019)。如在食品安全监管中建立起“百科全书”式的信息系统、进行食品身份信息识别(Yancy等，2008)，大数据监管(肖湘雄、2015)，全面参与的科学风险评估(Smith等，2019)等，利用技术的中立、效率、信息共享来应对市场与政府失灵的问题。但是，技术赋能也面临技术能力不足、技术人员不足的挑战。数字技术的发展催生了各类新产品、新业态、新问题(如电商平台“大数据杀熟”)(李明琨等，2021)，且食品领域“小而散”的基本国情，这些都提高了科学分析和科学监管的难度，也提高了政策制定和实施的难度。另外，技术监管本质上是一种监管工具，如果过多强调工具创新，而忽视理念与价值创新，反而会背离监管目标。

(五)多元主体协同监管理论

20世纪90年代后，合作治理理论开始兴起，也对食品安全监管产生了重要影响。一种提法是合作监管或社会共治(Co-regulation或Social Co-Governance)。鉴于公共部门资源有限，公众对公共服务的需求质量越来越高，公私合作，发挥行业协会、消费者组织、社会舆论和公众的作用，成为一种新监管理论(丁煌和孙文，2014；胡颖廉，2020)。 另一种提法是回应性监管(Responsive regulation)，认为建立政府与非政府组织多主体混合型的监管体系，对监管权力进行合理分配，并根据产业、动机、能力等维度选择差异化、“金字塔”式(自我监管、强化型自我监管、酌罚式命令型监管、超罚式命令型监管)的监管工具和政策(Ayres和Braithwaite，1992；刘鹏和王力，2016)，从而推动食品安全监管的政策创新(荣振华，2017)。最后是智慧监管(Smart regulation)，衍生于回应性监管理论，指利用政府、企业与第三方力量，使用灵活、创新、智慧的监管方式，打好多元监管主体与多样政策工具的“组合拳”，能实现比传统命令控制型监管更好的效益，保障食品安全(Gunningham等, 1998；刘鹏和李文韬，2018)。多主体合作监管的思路很好，但食品安全协同工作本身具有挑战性，利益相关者的诉求可能相互冲突、多元主体彼此资源与能力差异很大、共识达成难、集体行动不易，容易导致治理失灵(Dixon和Dogan, 2002)，也难以突破政出多门、监管标准不一的瓶颈。

(六)对以往理论的不足的小结

上述对现有监管理论的讨论归纳为表1：

表1 主要监管理论的特征及其在新时代运用的不足

三、“公共价值失灵”理论及其分析框架检验

(一)公共价值失灵理论提出

公共价值失灵理论(Public value failure)，是由美国著名公共行政学者波兹曼教授(Bozeman，2002)提出的，旨在补充传统“市场失灵”或“政府失灵”不足的新理论范式。他将公共价值界定为“一个特定社会向所有公民提供的特权，规范性标准、社会支持，权利和程序保证”，当市场和公共部门都不能通过提供服务来实现某些核心公共价值时，公共价值失灵便会发生。政府对市场的管理，不只是考虑“市场失灵”的纠正，也要防患“公共价值失灵”。如，烟酒甚至人体器官的贩卖，市场是不会失灵的，永远有愿买愿卖者，政府也可以高收税，但这些活动影响社会公益和公共利益、大众健康和人性尊严，国家需要干预。波兹曼教授(2002)提出了公共价值失灵的七项核心测量指标：价值表述和集合机制失灵(Articulating and Aggregating Values)、公共领域垄断失灵(Imperfect Monopolies)、利益囤积(Benefit Hoarding)、公共价值供给者不足(Provider Scarcity)、用替代品替代公共资源(Substitutability versus Conservation of Resources)、短期行为威胁长远利益(Short Time Horizon)、威胁人的尊严和生存(Threats to Dignity and Subsistence)。

公共价值失灵有深厚的哲学基础与理论内涵，被运用到科学技术活动和政策制定(Bozeman和Sarewitz, 2005)、营利性高等教育(Anderson 和Taggart, 2016)、城市治理中“邻避”问题(王佃利和王铮，2018)、公私合作伙伴关系(PPP)(蓝志勇和郑国谋，2017)、城市社区治理(定明捷和徐宛笑，2019)等公共管理领域。

在监管领域，该理论也有自己的运用场景。“公共价值失灵”理论关注的问题不仅仅是市场经济效益，而是整体社会目标的监管效益，符合我国“以人民为中心”、以公共利益优先的国情。以公共价值失灵的七项核心指标来决定监管的合法性、范围、力度、工具、手段等，形成价值共识、多主体价值共创、全环节流程价值塑造，监管就有了明确的方向、重点与实施路径(Mitchell和Woodman, 2010；蓝志勇等，2015；蓝志勇和吴件，2021)。

本文尝试用公共价值失灵的七项核心指标来检视和识别食品安全及其监管问题，进行案例的内容分析，从而探索一种新的食品安全监管理论与路径。

(二)内容分析法与多案例选择、编码

内容分析法(Content analysis)，广泛应用在图书文献分析、情报、传播、心理、历史、管理等领域。通过对文献内容的编码和频率分析，从而进行客观描述、寻求答案。其步骤包括：确定研究问题、样本选择、确定编码单元、制定编码表并预编码、对信度进行检验、获得结论(Lan 和Anders, 2000；刘伟，2014)。

学者也使用内容分析法进行理论框架验证。如颜士梅等(2008)建立了企业人力资源开发中性别歧视的理论分析框架，通过内容分析法进行了验证；刘凤等(2018)通过多案例内容编码验证大学生创业失败学习动态理论框架。本研究则用内容分析法验证食品安全领域的公共价值失灵理论框架。

内容分析法的样本抽样有多种方式，其中一种是典型案例抽样，即选取那些对研究问题更重要、更具影响力、包含更多有效信息的内容(刘伟，2014)。如吕孝礼等(2019)为解析中国危机管理研究2012-2016年的进展和特征，采取典型案例抽样，以社会科学研究领域具有代表性、重要影响力期刊为例(如《中国社会科学》、《管理世界》)，进一步在这些期刊内筛选出与“危机”相关的文献进行内容编码分析。本研究采取典型概率抽样的方法选取食品安全案例，标准为：①案例具有典型性和全面性，社会影响力(官方媒体宣传和社会关注度)；②案例信息的完整性(背景、主体、环节、过程、问题、原因、结果等信息齐全)；③案例来源的权威性，如国家市场监管总局官网通报，权威媒体(“央视315晚会”、新华网、中国青年网、中国经济网、《新京报》、《法制日报》等)的相关报道，检索时间跨度为2010-2021年(2009年6月，我国《食品安全法》开始施行)，收集整理出40个案例(见表2)。

按照食品安全事件发生的时间、区域、环节、所涉主体、领域、问题、公共价值失灵表现的7个维度，来设定编码和分析框架。为增强编码的效度和信度，研究采取两个编码员共同编码，编码员均是以市场监管为研究方向的博士生，对食品安全领域比较了解，对两位编码员进行了事前培训，使其充分理解编码内容。最后，采用常用的Holsti信度检验手段，本研究的Holsti编码信度为93.79%(3)Holsti信度检验，即信度=2M/ (N1+N2)，其中M为两者一致的编码数，N1为第一个编码员所得出的编码数，N2为第二个编码员所得出的编码数。编码信度在0.70以下是基本不可以被接受的。本研究一位编码员编码数为387，另一位为402，一致认可的编码数为370。，编码信度较好。最终取共同认可的编码为分析依据，得出编码结果(见表2、表3)。

表3 食品安全的公共价值失灵案例编码情况

(三)我国食品安全是多领域的公共价值失灵

表3 显示“公共价值失灵”的编码情况。40个案例均能在公共价值失灵理论框架中得以体现，最多的是公共价值提供者不足的案例，为21个，最少的为威胁人的尊严和人性的案例，为2个。有21个案例只明显表现出一种公共价值失灵问题，有11个案例体现出两种公共价值失灵，有8个案例则体现出三种及其以上的公共价值失灵，如2016年“饿了么惊现黑心作坊”案例，体现出价值表述和集合机制失灵、利益囤积、短期行为威胁长远利益等。

结合表2可以得出：我国食品行业呈现出多主体、多环节、多区域、多领域的食品安全问题，也是多方面、多重的公共价值失灵。

这一分析显示，公共价值失灵理论的分析框架和测量指标能够很好地识别和抓住监管失灵问题的本质，用这些维度设定标准，提出监管要求和参与主体的行为目标，有很好地提升食品安全监管效益的潜力。

四、我国食品安全“公共价值失灵”的表现与原因

对以上案例进行进一步的内容剖析得出公共价值失灵的具体表现与原因：

(一)制度不健全、信息沟通不畅，价值表述和集合机制失灵

价值的表述和集合机制失灵，指政治代表、决策程序和政策制定等无法反映出公共价值。如2019年“土鸡蛋并不土”案例(4)“染色”鸡蛋被曝光 你还迷信土鸡蛋吗？.央视3·15晚会.http://news.cctv.com/2019/03/17/VIDEmWMlyZ90BxyiszslDH9f 190317.shtml?ivk_sa=1023197a。，表现的是制度不健全，价值表述集合失灵。“土鸡蛋”在市场上被包装为健康、养生、纯天然、高品质，是吃五谷杂粮长大的自然散养鸡下的蛋，卖价更高，市场判断“土鸡蛋”依据是蛋黄颜色更深、更红。但国家并没有“土鸡蛋”的相关食品标准，制度的缺失或不明确，成为公共价值表述失灵的第一层阻碍。“3·15”晚会调查发现蛋黄颜色深实为养殖场添加了一种饲料添加剂，监管部门缺乏执法意识与标准、难以查处，任由商家包装出高价值的“土鸡蛋”误导消费者、损害公共利益。如果以公共价值目标为指导，不论是事前还是事后，不论是政策缺乏还是应对商家不良行为，监管标准都十分清楚，不能满足公共利益保护要求或违反公共利益的行为，都是违规行为，需要批评、惩罚和改正。

再如，2010年发生的一起“漂白蘑菇：小学生考验大政府”案例(5)漂白蘑菇：信官方还是信小学生？.央视网. http://news.cntv.cn/special/tan/10/1206/index.shtml。，显示出群众对政府食品信息公信力的质疑。北京市小学生通过实验发现，市场上的新鲜蘑菇大约90%是荧光增白剂漂白的，经媒体报道，引发关注。但北京市监管部门发文回应，食用菌的市场抽检结果合格率是97.73%，否定“漂白蘑菇”。在一家网站发起的投票中，1100多票选择“相信小学生”，只有8票投向“相信监管部门”。这个结果反映出食品安全领域公众的信任度低与政府抽检合格率高之间的矛盾，是典型的信息沟通不通畅、公共价值表述和集合失灵的现象。政府没有重视和信任民间舆论，也没有寻求沟通和认真验证，而是“搪塞回应”，没能及时纠正公共价值失灵的错误，造成了公共信任损失。

(二)监管部门查处不严、推诿扯皮，履职尽责失灵

2021的“养羊大县问题羊流向多地”(6)3·15晚会曝光河北青县肉羊养殖户违禁使用“瘦肉精”.央视网. https://tv.cctv.com/2021/03/16/VIDErh0mwO3D3tSEAIp KuvlN210316.shtml。是直接体现。河北某重要养羊基地年均出栏70万只羊，生长快、出肉率高、利润空间大，吸引各地商贩购买，远销全国。真实的情况却是养殖户在饲料中添加了“瘦肉精”(一种会残留动物体内的有害物质)助长和出肉，危害消费者身体健康，是严重的违法行为。但当地监管部门未能履行职责，虽然明面上醒目地张贴“禁止使用瘦肉精”的告示，但在实际执法前层层泄露信息，市里通知县，县通知乡镇，乡到村支书，由支书通知到养殖户，执法成为虚设。同时，“问题羊”销售和运输过程中，只需要展示几只质量达标的“绿色羊”，便能轻易应付监管检查。监管部门严重失职、与养殖户共谋损害公共利益，未能成为公共价值的权威守护者。

2011年“毒豆芽中监管部门踢皮球”(7)张国强 、霍仕明.工商质监农委皆称毒豆芽“不归我管”.法制日报,2011-04-20(008)。也是代表性案例。“毒豆芽”是在豆芽生产中非法添加有害的化学激素，从而改变豆芽外观和个头，光泽好看、个头大，吸引消费者，也能增加产量。但如何进行“毒豆芽”监管，却成为众多监管部门的“难题”。原工商部门认为应由质检部门负责监管，理由是“毒豆芽”属于食品生产领域，而不是登记审批环节；原质检部门认为应由农业部门负责，理由是豆芽属于初级农产品；农业部门则认为不归自己管，理由是豆芽属于初级农产品加工品。各个部门“众说纷纭”，均表示“不归我管”，相互推诿扯皮，生产商家也发出“大家都这么干凭什么抓我”理直气壮的反问。为解决推诿扯皮问题，2018年我国组建了权威统一的市场监督管理部门。但实际运行中，市场监管部门依然需要与众多平行部门分工协调，共同监管，且工作种类繁多，职责大。食品安全风险高、问责力度大、基层履职执法资源不足、专业能力不强，各个监管部门趋利避害、推诿扯皮，避重就轻，导致一些食品的安全监管成为“真空地带”、履职失灵。如果监管工作以公共利益和价值维护为重点要求，添加剂使用者就有良心的拷问和任何时候的问责要求，各个监管部门也不能推诿责任，出现问题必须解决、跨部门合力监管。

(三)企业“利益囤积”、“主体责任”失灵

2015年“饿了么黑心作坊”事件直指企业“利益囤积”行为(8)“饿了么”惊现黑心作坊,看完你还会饿么.央视财经.http://jingji.cctv.com/2016/03/15/ARTIURYooAKcyQr6KVbMPfTr 160315.shtml。。央视记者调查“饿了么”平台一些销量很好的入驻商户，发现商家虚假宣传、地址与标记不符、“无证无照”经营、生产环境恶劣、卫生状况严重不达标、食品材质有问题，平台“助纣为虐”、放松审核，甚至帮助作假。“黑心作坊”并非个案，它反映出“互联网+食品”带来的新风险，一些电商平台追求短期效益，忽视平台的责任履行，一心扩大平台用户数量和规模，不断“跑马圈地”，降低入驻平台商户的审查或没有审查，导致诸多有问题的食品经营者大量入驻网络电商平台，扰乱了电商交易中公平竞争秩序、损害了消费者健康。用公共价值维护作为食品安全的“第一道防线”，平台企业具有公共性，也以维护公共价值为其重要的义务与法律主体责任，从而为监管部门与电商平台的合作监管提供了理论基础与实践指南。

(四)“劣币驱逐良币”、优质公共价值供给失灵

选取的40个案例中，有 21个明显体现了优质的公共价值供给者不足问题。食品行业出现了不少“劣币驱逐良币”现象，成本低廉、违法添加、无诚信的市场主体处于竞争优势，诚信企业却因无竞争优势被驱逐出市场(刘亚平，2011)。优质的食品似乎成为一种“奢侈品”，而低劣的食品则大行其道，甚至各种违法添加行为成为食品行业的“潜规则”。国内消费者只能“用脚投票”，产生了对国内产品缺乏信任、在国外疯抢奶粉事件(9)中国代购大军横扫澳大利亚 因清空超市奶粉被批.央广网. http://news.cnr.cn/native/gd/20160129/t20160129_521269769.shtml。，造成了不良的国际影响。2008年“三鹿奶粉”事件爆发后，国产奶粉安全问题依然时有发生，国产奶粉的市场比例节节败退、公众信任难以挽回。如何提高国内食品的公共价值含量，产生更多的优质公共价值供给企业，提升人民的高质量生活水平，是监管工作必须突破的难题。

(五)公共资源污染，源头治理失灵

山东是我国生姜和海参养殖大省，2013年，媒体曝光了山东生姜种植户，为了杀虫提高产量，大量使用剧毒农药“神农丹”。2020年，央视曝光了山东近百家海参养殖户，为清除不利于海参生长的其他生物(如螃蟹、鱼虾)，大量使用毒性很强的农药“敌敌畏”以及“抗生素原粉”，为海参杀虫祛病，被媒体称为“神农丹毒生姜”(10)种姜用剧毒农药、不出口专内销.新京报.http://epaper.bjnews.com.cn/html/2013-05/06/content_430801.htm?div=-1。、“养殖海参整箱投放敌敌畏”(11)海参水“深”！养海参整箱放敌敌畏，南方海参冒充北方海参.央广网. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1672421168235059837 &wfr=spider&for=pc。事件。

“神农丹”能被生姜全身吸收，造成农药残留严重超标，不仅严重危害人体健康，农药成分溶解后甚至会污染土壤和地下水，反过来又长远影响生姜的种植安全。同样，“敌敌畏”和“抗生素原粉”也很可能残留海参体内，慢性危害人体健康，海参养殖使用过农药的海水，不处理直接排回大海，潜在危害整个海产品生态链安全。“毒生姜”和“毒海参”之恶，毒害了水源、土壤，危害生命健康，更损民众消费信心，一时“谈姜色变”、“谈参色变”。食品生产中为了提高产量、色泽、形体，违规大量使用化肥、农药、化学添加剂等，破坏了生态自然资源，很难恢复，导致源头生产环节的食品安全失守，如“多米诺骨牌”，环环失守，后续环节的食品质量安全也都难以保障，这是难以用替代品或金钱来弥补的。用经济收益来替代不可替代公共资源，如土壤、水、空气等，是对公共价值的破坏，也是监管的必然职责。

(六)多主体谋求“短期利益”，长远公共价值失灵

多主体(包括市场、监管部门、第三方)谋求“短期利益”，导致长远公共价值失灵也较为常见。2017年，媒体调查发现“脚臭盐”(12)全国多地现脚臭盐手上一搓就有臭味！中国青年网. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1566263422585053&wfr=spider&for=pc。(散发“脚臭味”)在陕西铜川小城镇地区超市大量售卖，因价格便宜，1元一袋(400克)，远低于正常市场价格，引到居民的抢购。随后，全国各地均发现“脚臭盐”，涉事盐企为平顶山神鹰盐业公司，则回应盐里含有丁酸，对人体肠胃有益，第三方检测机构检测合格。河南盐务管理局通报神鹰盐业样品中一些合格，一些存在“异味”，但不会对健康造成伤害，但其他地区的第三方检验机构对“脚臭盐”的检测显示：盐品中含有毒、有害成分亚硝酸盐，与河南监管部门的通报完全相反。“脚臭盐”事件反映了一些欠发达的乡镇区域，消费者追求“短期实惠”，抢购低价产品，忽视质量安全；本地监管部门与第三方检验机构也存在容忍、庇护甚至利益输送行为，损害了长期的食品安全公共价值。

另一典型案例是天津独流镇的“假调料”事件(13)独流镇假调料产业何以打而不绝.新京报.http://www.bjnews.com.cn/opinion/2017/01/16/430736.html。。2017年，媒体调查揭秘独流镇窝点聚集制售假调料，造假范围涵盖各种类别的品牌调料，造假历史十余年，窝点至少四五十家，产值年均上亿元。但造假并非没有得到监管部门的关注，早在2005年就有新闻报道政府的执法行动，2009年、2010年、2011年也有报道。独流镇造假被曝光、被执法，但造假并未停歇，反而愈加兴盛，向周边区域扩散。这不只是造假更加隐蔽和专业，更是监管部门存在“割韭菜式”执法，部门利益优先，每一次执法都能带来部门与个人业绩，造假窝点如韭菜般被割了很快又茂盛生长起来。作为第三方的打假人员，一边打假，一边“开后门”养假。形成造假者获利、监管部门有业绩、打假者有获利、当地经济有增长的“繁荣”景象，却实实在在损害了长远公共利益、损失了政府公信、破坏了地方声誉。以公共价值维护和公共失灵防患为监管部门业绩底线，而不是监管案件的破获量，并逐步培养具有高公共价值追求的消费者、第三方组织，有利于社会的长治久安与公共价值的一贯性维护。

(七)挑战人性尊严、社会伦理失灵

公共价值理论要求市场交易不能威胁基本人性价值，如人的尊严、希望、人的生存和生命，如果该领域失灵，是公共价值的最大失败。“母乳罪恶交易”(14)人乳可以买卖？1500元还可躺奶妈怀里喝奶？.新晚报.https://page.om.qq.com/page/OmLhjipNsVqD2yKOHJOBDnCQ0。案例属于这一类问题。母乳是婴孩成长中营养安全的天然食物，在伦理中也寓意着母爱、母性伟大。然而，2021年以来，多地私下母乳交易活跃，一些女性利用网购或社交平台(如“闲鱼”店铺、百度贴吧、知乎、豆瓣、微博、微信、QQ等)，以每袋几十元出售冷冻母乳。众多购买母乳的消费者也是各怀“鬼胎”，有人自称买给孩子喝、有人买来做面膜敷、有人买来“大补身体”；甚至有“中介”组织“宝妈”现场以500～2000元一次的价格，直接出售给成人客户新鲜母乳；更甚者，一些富豪圈流行“直饮人奶”，还“包天、包月”。这类交易不会市场失灵，信息与价格对等，供给多、需求大。但这种交易直接违反人伦，违反人性和生命的尊严，需要监管。另外，在母乳交易过程中，存在“伤风败俗”、“色情服务”、“消费女性”等问题，是监管工作的重中之重。

五、结语：防患公共价值失灵的食品安全新监管与新路径

(一)主要结论

已有主流的市场监管理论，面对我国食品安全多主体、多环节、多领域、多问题的情势，依然不足，提出的监管应对方式还是不能满足日益变化和复杂的监管要求，留下监管漏洞，使得我国食品安全事件频发，是多主体、多环节、多领域、多重的公共价值失灵。重要的原因在于传统监管理论关注的重点是监管工具，如政府机构、市场机制、第三方组织、科学工具、协同方法，而不是监管目标，维护公共价值的实现。传统理论中每一个都存在“监管悖论”。如市场失灵理论要求加强政府工具对市场进行监管，但政府组织难以完善、还有官僚现象，导致政府失灵。而政府失灵理论认为市场力量更强，要求还监管功能于市场竞争，却容易继续陷入“市场失灵”；第三方理论认为第三方不受权力和金钱的腐败，能够克服政府与市场的“双重失灵”，要第三方监管。但第三方是天然弱势方，缺乏税收和强大的利润支持，资源、技术、人力物力不足，也有监管漏洞，又不得不主要依赖政府与市场力量；监管科学强调工具，中立与精准，不受监管负担与利益俘获，但技术对快速多变市场的跟踪总是慢半拍，要等事件发生才会有认识和方法，覆盖难以周全。市场越复杂，科学就越复杂，而越复杂的科学方法越难被掌握与执行，仍需人力监管；协同监管能克服一元监管的弊端，但也有“悖论”，参与的协同主体越多、力图解决的问题越多，协同越困难，需强有力的组织与领导协调，但又陷入一元主导的监管模式。

公共价值理论则以防患“公共价值失灵”为监管目标为准绳，对于公共价值失灵的不良现象，一票否决。公共价值失灵理论具体提出测评指标，在理念和认知方面同时加强市场主体、监管主体、社会力量，包括所有参与者的食品安全意识，是一种文化软实力，在所有的细节中填补工具理性的不足，提出既定的食品生产、运输、销售和消费标准。同时，这一理论并不局限于文化软实力，也可以转化成政策指南和监管行为，如制度建设、组织行为和与监管指标相适应的政策和法规，针对不同的公共价值受损问题，提出具体的操作和政策方法(见图1)，是价值与工具的统一。

资料来源：笔者自制。图1 公共价值失灵理论对传统理论“监管悖论”的克服与行动示意图

图1展示的是公共价值失灵理论如何弥补原有理论的不足，协助提高监管能力和水平。公共价值失灵理论的测评指标和分析标准明确，易记忆和掌握，这些要求带来理念和行为原则，像微风和毛毛雨、吹入每个“监管悖论”，同时影响市场、政府、第三方组织等各个层面的行为。具体做法包括价值理念的认定和价值共识的广泛宣传、教育，达到深入人心，人人有警觉和意识。不是简单的食品安全，而是公共价值安全。传统“监管悖论”受到新文化、新理念熏陶的同时，也受到来自公共价值理论指标的制度约束和行为指导。

应该指出的是，防患“公共价值失灵”不是对传统理论的推翻和替代，而是对传统理论不足的超越、引领和补充，也需借助传统理论中的技术赋能、协同方法等，来更好地进行食品安全的公共价值管理。在长期的监管过程中，人们逐渐注重监管方法和手段：政府、市场、第三方、技术或组织协同等，而忽略了市场监管的终极目标——大众生命财产安全和长远公共利益的维护。公共价值论以更宽阔的视野、长远的目标、清晰的理念和分析方法、可行动的政策法规原则，推动复杂条件下的公共价值维护，突破机构设置和法律不足的局限，以价值诉求为先导，成为多主体共同的行为准则、监管部门的协同管理原则和社会监管的基本底线，让新的理念和意识活跃在每一个行动主体的心中，减少违规动机、同时加强违规的识别和惩处。对于很多新产品、新业态，可以未雨绸缪，公益理念和监管行为都有先期觉醒的潜在制约力。总之，以防患“公共价值失灵”为食品安全监管准则，可以是道德准则，也可以是测量指标，还可以是法规与执法的依据，能够统领和弥补传统监管理论和方法的不足，是一个值得监管界认真研究和思考的新思路。

(二)政策建议

1.以柔性宣传教育机制，促进价值认同与共识，塑造食品安全价值文化

在食品安全领域，不同主体有不同的价值追求(如食品安全度、商业利润、产品性价比等)，对食品质量安全的水平认知度也有差异。虽然《食品安全法》(2021)对食品安全的界定是：“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”(15)食品安全法.国家法律法规数据库.https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3YWIyMmUwYzAxN2FiZDhk ODVhMjA1ZjE%3D。。但现实生活中，人体对“毒”、“害”、“细菌”都有不同的承受能力和适应能力，中国传统就有“不干不净，吃了不生病”的智慧，说的是对细菌和环境的相对适应和免疫力。要在食品安全方面达成共识，推动全社会对食品安全的讨论、进行安全食品的科普教育和宣传，大力推动食品卫生意识和食品安全标准的确立，推动社会共识的达成。包括：①组织成立专家组，讨论和宣传食品安全的新规范、新标准和科学原理，通过行业专家的力量对话公众，宣传新理念和新安全标准。②加强宣传教育，通过权威媒体、新型平台(如抖音、微信)、协会宣传、专家授课、知识手册、宣传标语、公益视频、比较试验、警示提示、知识竞答等多种方式推广食品安全理念和科学知识，走进监管部门、企业、专业组织协会、社区、学校、乡村、家庭，创建消费教育基地，形成食品安全教育全覆盖网络。③监管部门建立和完善相应的激励机制，如提升消费者投诉举报的奖励力度，对一些食品安全重大事件调查的舆论媒体给予支持，对食品电商平台的先进品控技术体系进行监管认证，设立食品安全、质量的相关奖项等，创新补贴工具，对健康安全食品进行补贴、对不健康食品征税(于晓华等，2021)，通过激励机制凝聚食品安全共识。这些努力将有助于建立全社会的食品安全公共价值文化、知识与素质。

2.以“硬性”的制度手段，捍卫公共价值、加强执法监管

举措包括：①努力解决价值表述和集合机制失灵问题。除了前文提到依靠柔性的宣传教育机制，还需要将这些柔性机制转化为正式制度，确立为标准、法律法规、常态化工作方式，建立及时平等的对话沟通机制，要保障参与的渠道便捷与畅通；②防患公共领域垄断失灵。监管人员必须履职尽职、以公共价值的维护而不是部门职责的维护为第一履职要求，不能以工作不属于本业务部门范畴就推诿，一切有相关性的监管工作都要主动认责，移责案件也要负责跟踪。还要加强专业监管人才的培养，使其具备公共价值捍卫的素质能力。同时，建立垂直的监管司法部门，判决和惩处违规现象，杜绝地方政府共谋行为；③杜绝利益囊括或囤积行为，严查严打、不能姑息。我国保障人民生活基本食品需求的能力有余，要坚决杜绝食品领域的假冒伪劣，查办和惩处一切在食品方面进行危害公益谋取暴利的行为，从严治理；④努力弥补公共价值提供不足的缺陷。积极发挥“有为政府”的优势，培养与帮扶优质食品产业，宣传优质品牌、鼓励优质品牌，引导绿色消费升级，要求新产品的全面信息披露，提供优质可信的监管信息服务(王建明和赵婧，2021)，打造新型食品安全和监管信息公众平台。成立商业诚信评估机构，完善社会信用监管体系并加强推广运用，克服信息不对称现象，逐步扭转“劣币驱逐良币”的恶性循环。⑤严格防范“用替代品替代公共资源”、短期行为威胁长远利益的短视效应、威胁人的尊严与人性等价值失灵恶劣现象，绝不姑息。食品产业环境保护、生命安全、人性尊严为现代社会的大事，具有一票否决权，是现代监管领域的重要考量。

经过这些努力，建立食品安全的公共价值识别、生产、维护的多元主体价值共创体系(蓝志勇、吴件，2021)。监管部门和人员履职尽责、监管合力形成，成为公正可靠的食品安全公共价值捍卫者；市场主体履行主体责任、诚信经营、以质取胜，成为食品安全高价值的生产者；第三方秉持客观中立、专业的公益精神，成为食品安全公共价值的重要维护者；社会公众积极参与、发挥优势，成为食品安全的公共价值监管者与高质量、高价值产品的需求者。此外，还要善用技术赋能监管与跨部门、跨层级、跨区域协同监管的食品安全治理方法，使得公共价值的识别、生产、维护更具效益。