中国城市养老服务体系的宏观政策与服务质量分析：文献综述*

曾诗鸿 王成秀 钟 震

一、引言

二十大报告指出中国式现代化是人口规模巨大的现代化，高质量应对人口老龄化发展战略是推动健康中国建设的必要条件。随着人口出生率下降、预期寿命不断延长，老龄化面临着规模宏大、高龄化趋势明显、老龄化速度快以及未富先老等特征(王金元，2008；王云多，2018；王云多，2019)。自2000年以来，老年群体比重持续上涨，截至2021年，65岁及以上人口占总人口的14.2%，中国进入中度老龄化社会。与老龄化问题相伴而来的是家庭养老功能削弱，养老服务成本上升等诸多问题，导致当前的服务供给不能匹配复杂多变的养老需求，对现有养老服务体系造成严重威胁。在国家政策的指引下，地方政府不断发布有利于化解养老服务供需失衡的相关政策，将养老服务对象由“救济”扩充到“普遍”、供给主体也由“一元”扩充到“多元”，城市养老服务依托“政府—市场—社会—家庭”的多元供给模式逐步形成了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的基础养老服务模式，同时在养老服务宏观政策的引导激励下，中国各城市在生活照料和经济支持的基础上补充了医疗保健、休闲娱乐、精神慰藉等养老服务内容，使得供给内容更完备。在服务方式中居家和社区模式也进一步优化，许多新型养老模式如医养结合、智慧养老等层出不穷。但是，因为当前各种服务模式尚位于发展的初期阶段，未能有效缓解人们日益多样的养老需求和养老服务供给不匹配的矛盾。因此，本文将以老龄化为前提，致力于探析城市养老服务体系发展趋势和影响服务质量的关键因素，并提出相关政策建议，丰富高质量建设养老服务体系理论基础。

二、城市养老服务体系的发展现状分析

(一)城市养老服务需求分析

人类需求是多层次的，表1列举了当前普遍存在的几种养老服务需求。在经济层面，城市低收入老年群体和空巢、独居、失能、失智等特殊老年群体经济收入普遍偏低，由此造成生活质量低下，为改善生活条件这类老年群体对直接的经济援助和多种形式的养老服务优惠政策有着较强的需求(周晓亮，2017)。在生活照料层面，随着家庭养老功能的削弱，城市老年群体基本都需依靠来自家庭外部的养老服务来降低突发健康风险的损害，从而提高老年生活质量。这种层面的需求主要包括起居照料、出行陪伴、代买物品、打扫助洁等服务内容。在医疗保健层面，由于中国居民的经济状况日渐好转，人们愈发注重身体素质的健康状态，因此对社区问诊、定期体检、医疗保健等医疗服务需求较为迫切，其次，中国很多患轻微慢性疾病的老人不希望长时间居住在医院中，对居家医疗、长期护理等服务的需求也逐渐上升。

表1 养老服务需求类型

精神层面主要包括文化娱乐、心理关怀、临终关怀等需求以及继续参与社会、权利保障等自我实现需求。近几年，文化养老逐渐被大众关注，在进入新时期后城镇居民的文化需求表现出多样化和个性化特征，对兴办象棋、舞蹈、摄影、书法等老年兴趣特长班、老年大学、老年图书馆等养老服务内容的呼声越来越响亮(张珂，2020)。同时对临终关怀服务的需求也日益增加，即在临终阶段，给予患者及其家属在医学、心理等方面的援助，帮助患者较为体面地走完人生最后一段路程(谢琼，2019)，并且随着城镇居民文化程度的逐步上升，民众的生死观念逐渐转变，从耗尽资产靠医疗手段艰难维持低质量的晚年生活的传统观念到如今人们更愿意尊重自然生命，在选择医疗照护的同时更加注重高质量的临终生活。因此，在生命的最后阶段获取临终关怀服务受到越来越多老年群体及其家属的青睐。除此之外，提升老年群体生活质量最关键的内在影响机制是降低老年人的孤独感，老年群体的心理慰藉需求是不容忽视的(王伟同和陈琳，2019)。受积极老龄化的影响，越来越多低龄和健康老年人开始摒弃退休后就应被动接受子女照料的消极养老方式，通过调动自身积极情绪、积极情感、积极特质来化解退休后的消极因素，提高老年生活的幸福指数(肖金花等，2015)。但老年人往往由于其身体机能跟青壮年相比缺乏优势而受到歧视，导致老年群体在积极寻求参与社会的过程中其合理权利得到保障的需求越来越迫切。总体而言，在城市居民生活条件好转、家庭结构小型化的大背景下，民众的养老需求清晰地表现出多样化和复杂化的态势。

(二)城市养老服务供给分析

随着养老需求的日益增加，世界各国都逐渐意识到单靠传统的政府供给是远远不能满足需求的，需要吸纳一些灵活的主体融入服务供给行列。对此，国内外众多研究从福利多元主义角度展开讨论，并逐渐形成了“政府-市场-社会-家庭”四主体供给模式的理论框架(彭青云，2019)，如图1所示。从一元到多元主体相互协调发展的变动过程中，政府由福利的生产者转型成为规划、购买以及监督者，目前主要承担对养老服务体制及相关法例法规的构建，购买基本养老服务，监督养老服务质量和服务体系规范化等职责(杨琪和黄健元，2018)。社会组织是社会福利的推动者和实施者，通过民办公助、公建民营等形式参与到城市养老服务供给行列中(姜玉贞，2017)。市场因其有助于提高养老服务效率和质量逐渐成为养老服务体系中不可或缺的供给主体。最后，在中国自古以来孝文化的感染下，以家庭为载体的养老方式是最能被人们接受的，既可以给予老年群体经济和物质帮扶，更可以通过与子女间的沟通为老人带来精神安慰，缓解老人的孤独感。总体而言，以家庭为基础、政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的供给模式正逐步成形(周爱民，2019)。

图1 城市养老服务体系四主体供给模式

(三)城市养老服务模式分析

1.基础养老模式

近几年采取居家养老模式的比重占90%左右(杨建军等，2012)。受中国孝文化养老理念的约束以及社区、机构养老模式发展有限的影响，居家养老模式在今后的二三十年内仍将占据很大份额(康蕊和吕学静，2018)。居家养老的核心载体是家庭，老年人通过生活自理或家庭成员照护，并借助社会养老服务机制，获取生活照料、医疗护理等服务(石琤，2019)。与仅仅依靠亲情和感情为纽带的家庭自助型的传统家庭养老方式相比，这种模式中“居家”是根本、社区是辅助(许婷和宋昆，2016)，并以各种形式的上门服务为特色，填补了传统家庭养老的不足，减轻了子女的养老重担，同时也符合老年人对亲情归属感的需要，能有效维系家庭关系，并且对比机构养老其经济成本偏低，也更符合中华文化中“赡养服务”以及“养儿防老”的孝道观念。

上海的“9073”、北京的“9064”、武汉的“9055”等均表明在不同城市中居家养老服务占比基本维持在90%左右，说明这种模式更受大众的青睐。但由于中国居家养老的配套设施一般由政府通过合同、委托等方式购买日常照料、康复护理等服务，市场和社会的投资力度不大，养老产业竞争不足，容易导致政府负担过重、权利异化，进而引起养老服务成本过高、供给内容单调、资源整合能力低下，与多元化的养老需求相冲突等多种问题，无法保证多样化的配套服务设施(张鹏和孙毅，2015)。目前居家养老服务主要涉及在老人家中进行基本的生活照料如做饭、打扫、帮老人购物、陪同看病等基础服务，在家庭医疗护理、居家养老房屋改造(在社区中设计符合老年人生理特点的防碰、防滑的无障碍设施)等因技术含量高、资金投入大，尚未完全落实。

社区养老模式是结合社区相关服务机构、志愿者、社会支持网络等元素为生活在社区里的老年群体给予一定的服务，主要包括两种形式：一是以老人居家养老为支撑，动用社区资源给予老年群体生活照料等上门服务，二是在社区设立专门的服务机构(如养老服务驿站)为生活无法自理的老年人通过开设日托服务、上门服务等提供生活互助、医疗护理等多种服务(刘戈等，2017；屈昌辉，2015；宋悦等，2019)。这种模式融合了家庭伦理和社会公德，落实了服务对象以及服务内容的多元化(王向南，2018)。

中国常见的社区养老通常包括以下几类运作模式，如政府主办，社区组织实施相关服务内容；政府购买相关设备并委托相关组织完成具体服务；打造专业的养老服务信息化平台，使老人通过电话、手机等方式足不出户获得养老服务的虚拟养老院等(穆光宗和朱泓霏，2019)。过去几年，社区养老服务规模持续增加。如图2所示，中国社区服务机构和设施在2009-2020年间不断增多，社区服务中心、站仅在2010年下降了9.8%，此后一直呈现上升态势。根据图3和表2可知，中国社区服务正朝着多层次、专业化以及全面化的方向发展，社区日间照料和短期住宿照料床位大幅增加。社区养老机构和设施及互助型养老设施自2014年以来持续增加，其对应的床位数也在6年内分别增长了58.93%和114.37%，同时相应的职工人数分别增长了207.14%和161.64%。

数据来源：民政部《社会服务发展统计公报》和EPS全球统计数据/分析平台。图2 社区服务机构和设施、社区服务中心、站及其增长率

数据来源：民政部《社会服务发展统计公报》和EPS全球统计数据/分析平台。图3 社区日间照料床位和短期住宿照料床位

表2 社区提供住宿的养老设施、床位数和职工数

尽管上述数据表明社区养老服务模式逐步优化，但由于发展时间较短，优惠政策不到位、服务设施不完善、监管不力等问题仍然存在。首先，在政策层面很多社区养老政策大多是粗放型、原则性的，对于很多优惠政策(土地优惠、税收优惠、通信优惠)没有具体的指导说明，这些优惠方案很难落实到位，民间资本受到制约，不利于完善市场运作环境。其次，基于“持续照顾理念”的系统性养老服务设施体系是能够促进养老服务模式长足发展的关键因素，但由于在这种模式下的社区服务经费大多来源于政府部门，缺乏社会资金，另外很多大城市的土地和房产费用都非常昂贵，导致社区在医疗卫生、老年文化娱乐活动方面的设施严重缺乏，无法实现持续照护(杨国霞等，2015)。最后，近年来为了扩大社会力量规模，社区养老模式的准入门槛开始放松，但是中国至今未形成一个统一的监管体系，尤其在上门服务监管方面存在空白，可能会侵害老人的权益，并损害社区养老服务的信誉。

机构养老模式主要针对无法在家养老的失能、半失能老人或者缺乏自我护理能力老年群体的一种长托型养老，能够提供物质、精神等全方位、精细化服务的养老服务组织(吴玉韶等，2015；刁鹏飞等，2019)。随着投资主体多元化的落实，除了政府全额拨款的公办养老机构，由企业、个人以及民间组织等主体参与投资的民办、公建民营、民办公助、政府购买等类型的养老机构不断兴起。

经过多年的发展，机构养老服务在量和质两方面都取得了实质性提升，主要涵盖下述三个层面。第一，机构总量迅速扩大。如图4所示，在2014-2019年间全国的养老机构数量均超过2.5万个，城市养老机构也都超过1万个，截至2019年，城市养老机构高达18437个，每千名老年人拥有床位30.53张。第二，养老机构的规模有所扩张。表3表明虽然中国小型养老机构(养老机构床位数在100张以内)占一半以上，但在2014-2018年间床位数超过300张的机构比重有所增加，截至2018年，床位数有 300～499张的机构占5.9%，超过500张的占3.0%。第三，投资主体多元化。除了政府投资，企业、个人以及民间组织都已踊跃加入机构养老行业中。目前建设养老机构所需的资金除了政府或其余国内资金，更多的合资以及外资企业进入养老机构建设领域。

数据来源：《中国社会统计年鉴》2015-2020年。图4 全国、城市养老机构数以及每千老年人口养老床位数

表3 分床位数养老机构比重

机构养老模式虽然进步颇多，但仍存在短板需要弥补。首先，供不应求与利用率低的问题尚未解决。国际通行标准指出每千人拥有床位数50张，而中国2019年才刚刚接近30张，表明中国在养老机构床位的供给上存在严重缺口，面临着供不应求的局面。同时，由于传统模式通常忽略老人休闲娱乐、临终关怀、精神慰藉等高层次的需求，导致中高等收入的老年群体不愿意入住。但是在比较新式的机构中，往往配备了高质量的服务设备，在满足物质需求的基础上，更能提供老年群体心理咨询、文化课程等服务，但收费过高，中等收入的老年人往往会被这类养老机构高昂的养老费拒之门外。因此，现在市场上很多养老机构尚未找到较高服务品质和较低入住费用之间的平衡点，陷入床位入住率低下的困境。其次，养老机构间资源分配不公。部分地方政府在担任政策制定者的同时又充当养老服务业的管理者，在这种制度框架下，部分公办养老机构的前期资金由政府承担，并在往后的经营过程中给予多项补贴，在监管方面也比较宽松。相比而言，一些社会资本参与兴办的民办养老机构则因为自负盈亏、融资困难面临着更为严峻的形式(柳键和舒斯亮，2013)。民办机构很难通过政府划拨获取土地，大多采用竞价和租赁获取，但随着房价的不断攀升，用地成本增加，很多民办机构建立在偏远地区，进而导致招工难、留人难的人力资源短缺问题。同时民办养老机构前期投资较大，回收期长，利润低，较多商业银行不愿贷款给民营养老机构，使得民营机构很难维持生计。

2.新型养老模式

近年来，老年人患心脑血管疾病、高血压、糖尿病的概率急速上升，因此更多的老年人希望能够满足其健康和护理需求(葛延风等，2020)。在这样的背景下，传统的“医”和“养”各行其是的运营模式将不能及时满足老年群体不同层次的健康和医疗服务需求。需要构建自上而下的协同机制，促进民政、卫计、财政、司法等部门的团结合作，招纳更多社会力量加入养老行业(戴靓华等，2019)。

医养结合是在日常生活照料的基础上为老年群体提供医疗咨询、疾病诊治、医疗保健等具有专业性和长期性养老服务的供给方式，实现了“医、护、养”三者的协同发展(王雅丽，2019)。现有服务主要涵盖医疗机构提供养老服务、养老机构提供医疗服务、医疗机构和养老机构合作这三种模式(徐丽丹等，2019)。在第一种模式下，主要针对高龄、空巢和失能老人，通过鼓励医疗机构设立养老院来扩大老年护理、康复保健等服务供给。其优点在于能够提供具有专业性强，效果明显的医疗康复服务，但存在收费价格和经济条件不匹配，健康老人过度占用医疗资源等缺陷。在第二种模式下，主要针对患多种慢性疾病、失能失智老人，倡导养老机构建立配套的医院。但这种方式有收费较高的问题，无法实现普惠养老。第三种模式强调在一定的区域内，医疗机构和多个养老机构间相互协调并形成双向转诊制度。这要求医护人员走出去，定期为老年群体做体检并建立档案，当老年人需要就诊时，医疗机构开通绿色通道，当病人进入恢复期，又重新转回养老机构。该模式提高了医疗和养老机构床位的利用率，但其存在两者必须在较近区域内的局限。除了上述整合养老和医疗机构的资源实现医养结合服务外，现在更多人愈发强调将医养结合的养老服务模式应用在居家和社区养老之中。通过实践家庭医生模式，形成老年群体的健康档案。

“互联网+”、大数据等智能科技的盛行催生了智慧养老模式(于潇和孙悦，2017；黄剑锋和章晓懿，2020)。智慧养老是依托科技与信息化手段，在实现老年人个性化养老需求的同时打造高性价比具有创新性的服务方式(丁文均等，2019；雷晓康和汪静，2020；朱媛媛，2020)。目前主要有三大类养老模式。首先是智慧居家养老，主要利用高科技产品(如一键通、智能手机等)，使得居家老人利用智能设备满足其点餐、代购缴费等需求。其代表包括浙江绍兴“标准化、全覆盖”模式智能居家养老服务(王晓慧和向运华，2019)。第二种是智慧社区养老，通过结合社区资源(如日间照料中心)和智能产品提供养老服务。如在天津南开社区老年日间照料服务中心，利用“4+X”的服务方式，落实了医院预约挂号等基础服务(张雷和韩永乐，2017)，使得老人不用出社区，利用一台电视、一部手机、一个号码即可满足其多层次的需求，深受老年群体的青睐。第三种是智慧机构养老，以利用高科技技术进行智慧养老研发为代表的智慧养老机构，有较强的专业性。其代表主要为黑龙江乐活医养家园(张雷和韩永乐，2017)，在乐活家园拥有先进的养老软硬件设施，配备适老化升降机、坐式淋浴器、以及各种先进的护理康复器械等智能设备，提高了养老服务效率。智慧养老有效促进了养老服务和数据资源的融合，同时推动了服务体系的精细化。但是这种养老模式还面临着智慧产品使用起来步骤繁琐，老年人容易放弃对该类产品的使用，造成资源浪费。

整体而言，通过对人口老龄化现状、养老服务供给和需求以及不同类型养老模式的分析，本文发现中国结合基础和新型养老模式打造了全方位、多层次的养老服务体系，基本完成了服务对象由“救济”向“普遍”的转变。但是，由于尚处于发展初期，还存在服务理念落后，服务质量和效率低下、资源分配不公等问题。距城市养老服务体系向高质量转变还有很大进步空间，还需要进一步依据宏观政策调整养老服务理念，健全服务体系，提高老年人生活质量。

三、养老服务宏观政策理论基础及其对养老服务质量的影响

(一)养老服务宏观政策理论基础

1.积极老龄化

积极老龄化的核心是“健康、参与、保障”三者的有机整合(夏辛萍，2016；边恕和黎蔺娴，2019)。在这种养老理念下，不仅要提倡老年群体自然生命的健康，更要倡导社会生命的参与和精神生命的保障(赵振杰，2017)。从生命伦理学角度解读这一理论，其意义在于积极呼吁人们重视老年群体参与社会、经济、文化等活动的权利(陈爱华，2020)。近几年得益于医疗和生活条件的持续进步，人均寿命显著增加，在此背景下倡导积极老龄化理论，实施渐进式延迟法定退休年龄，延长人们参与社会的时间，是缓解养老危机的一项可行措施。

2.福利多元主义

福利制度兴起于二战之后的西方世界，由于相关福利支出的逐渐增加，多个国家遭遇福利问题，福利多元主义理论便由此产生(同春芬等，2015)。其代表理论主要有Rose的“福利三角”，即国家、市场、家庭同时背负供给社会总福利的责任(Rose,1986;李静，2016)。Evers(1988)在Rose的基础上将其三分法修正为四分法，突出社区供给的力量。Johnson(1999)依据Evers的理论，在“福利三角”的基础上将志愿组织也划分为福利供给主体(黄燕芬和唐将伟，2018；杨立雄和余舟，2019)。该理论的核心内涵是指福利供给主体应该趋向于多元化，在以政府和市场供给为基础外，还应该发动社会组织、家庭等主体提供丰富的福利内容。

3.社会需要理论

马克思的需求理论表明“需要是人的本质属性”，是与生俱来的(刘婧娇，2014)。马克思时代社会福利制度尚不成熟，他对社会福利中需要理论的贡献局限于理论层面(肖萍，2012)。比马克思需求理论更为广泛应用的是马斯洛提出的需要五分法。即马斯洛的需求层次包括生存或生理、安全和保障、社会或归属、自尊或自我、自我实现五个方面(隋玉杰，2014；罗志野，2017)。该理论表明人的需要是丰富的，具有层次性、差异性和整体性，因此要完善社会养老服务体系就要关注老年群体需求的多样性和个性化。

(二)养老服务宏观政策对养老服务质量的影响

1.养老服务宏观政策

2013年60岁以上的人口首超2亿，自此成为发布养老服务政策的关键节点(姚俊和张丽，2018)，以《关于加快发展养老服务的若干意见》为新起点，国务院、发改委、民政部等多部委频繁出台养老服务相关政策，在政策类型方面涉及居家、社区、机构、医养结合、智慧养老等多个层面(付舒，2019)。表4反映了在2013-2022年陆续出台的养老服务宏观政策，主要涉及放宽养老服务准入门槛的公告，健康养老的发展规划，规范机构养老服务管理办法等内容。整体而言，当前养老服务宏观政策具备以下几个特征：第一，区分政府和市场的职责，强调政府的基本养老服务责任以及市场的资源配置功能，促进供给方式多元化，如2014年推行的外资准入政策。第二，打造均衡的服务体系，自2013年以来多部门频繁强调提高居家和社区养老服务，形成全方位的养老服务体系。第三，推动创新型服务模式，工信部、民政部以及国家卫健委等部门的政策频繁强调要促进创新发展，推进智慧养老和医养结合等模式的创新发展。

2.养老服务宏观政策对养老服务质量的影响

表4 养老服务宏观政策统计表

养老服务宏观政策的不断调整体现了养老服务理念的不断转变(杨翠迎，2020)。在国务院、发改委、民政部等多部委持续出台的养老服务政策的指引下，养老服务体系表现出全方位、多层次态势。第一，养老服务对象由“救济”扩充到“普遍”，建国初期主要聚焦农村“五保”和城市“三无”老年人，在一系列政策规划下，服务对象逐步面向全体老人，基本保障了老年人的物质和精神需求(陈功等，2021)。第二，供给主体也由“一元”扩充到“多元”，在“救济”型的模式下，政府和家庭承载了绝大多数的养老负担，随着养老需求的持续升级，民政部、商务部等多部门出台政策放宽了养老服务准入门槛，吸引了更多社会资金融入服务供给行列，逐步形成了“政府-市场-社会-家庭”的多元供给模式，各主体各司其职，协同共建，促进了养老服务的高质量转型。第三，十八大以来，全面放开了养老服务市场，推动了养老服务体系的系统化发展，逐步形成了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的基础养老服务模式以及以医养结合、智慧养老为主的新型养老模式。第四，“十四五”时期，在高质量发展的政策指引下，养老服务也将开启高质量转型，养老服务模式将与国家社会保险制度、社会主义市场经济更加匹配，服务内容更符合老年人需求预期，服务供给与经济发展相匹配，与资源支撑相协调，与消费者支付意愿和能力相适应，老年群体的生活质量将得到全面保障(杨翠迎和刘玉萍，2021)。第五，二十大报告从健全社会保障体系和推动健康中国建设的角度分别提出发展多层次、多支柱养老保险体系，发展养老事业和产业，实现全体老年人享有基本养老服务，为养老服务高质量发展明确了转型路径。总体而言，在宏观政策的调整下，养老服务朝着服务对象“普遍”化、供给主体多元化、服务模式均衡化的方向发展，服务质量得到大幅度提升，同时依靠“十四五”时期高质量发展和党的二十大中国式现代化的政策背景，老年人对服务质量的满意度将进一步加强。但是，要实现养老服务向高质量转变，除了要以养老服务宏观政策为指导依据，还需要进一步构建全面而系统的养老服务质量评价体系探究现存的养老服务模式能否有效提升老年群体的生活质量。

四、城市养老服务质量内涵与测度

(一)城市养老服务质量内涵

服务质量通常基于顾客的感知，所以存在难以度量的问题。杨燕清和肖惠敏(2017)从感知服务质量和整体服务质量两个维度解读养老服务质量，前者认为养老服务质量是老年群体对养老服务达到期望的主观感受和评价，是一种主观质量；后者认为服务质量是实施服务的整体效应，包含相关机构的软硬件条件、工作人员的专业能力，服务效果等，是一种综合评估的结果。有关服务质量的度量，影响较为广泛的是由Parasuraman等(1985)提出的“服务质量差距”理论，即PZB理论，表明服务质量由顾客的感知和其对服务的期望的差距决定。PZB理论框架下的Servqual模型成为探究行业服务质量的经典方法，被广泛应用于养老、银行、医院、零售业、房地产等多个行业(章晓懿和梅强，2011；杨波等，2017；赵娜和方卫华，2018)。

(二)城市养老服务质量测度

城市养老服务质量的测度必须构建相对全面的养老服务质量评价体系，能够对相关养老服务政策的实施发挥有效的考核和评判作用。由于尚未出台养老服务质量的评估标准，当前学者根据不同的养老服务模式构建相应的指标体系，本文对现有文献关于养老服务质量的测度主要梳理如下：

1.社区居家养老模式的服务质量测度

章晓懿和刘帮成(2011)利用Servqual模型，在考虑了当前实际供给的养老服务类型后，构建了包含助餐、助洁、助医以及康乐服务四大服务内容的养老服务质量评估体系，从可靠性、响应性、有形性、移情性、以及信任性对四大服务内容的服务质量展开评估。具体指标评价体系如表5所示，研究表明在社区居家模式下，各类服务项目基本实现了可靠性和可感知性等需求，但由于对服务人员专业能力的不认同，对康乐服务的评价较差。这意味着在社区居家养老模式下通过个性化和专业化服务表征的移情性和保证性尚存在不足。

表5 基于Servqual模型的居家养老服务质量测度体系

廖楚晖等(2014)利用模糊综合评价法测度社区居家养老服务质量，该方法首先基于主观赋权原则对二、三级指标按照等权重法进行赋权，然后对一级指标按照非等权重进行赋权，物质条件、生活服务、精神慰藉的权重分别赋值为0.2、0.4、0.4。进而，将每个三级指标的分值与权重相乘，加总得到二级指标分值，同样操作，得到一级指标分值，并根据该分值和权重计算得到老年人感受服务质量的总得分。具体指标评价体系如表6所示。运用该指标体系研究发现社区居家服务质量存在专职人员配备不足，志愿者中专职技术人员比重小，服务设施简陋、办公面积不足、服务机构网点建设总量不足等诸多问题。

表6 基于模糊综合评价法的居家养老服务质量测度体系

2.社区养老模式的服务质量测度

蔡中华等(2016)基于粗糙集理论对社区养老服务评价指标进行简约化，从生活、医疗、安全、精神慰藉、社会参与五个层面测量社区服务质量。具体指标评价体系如表7所示。运用该指标体系研究发现在全样本分析中老年群体对生活照料维度的质量评价最高，但对社会参与和精神慰藉维度的质量评价位于倒数两位。

3.机构养老模式的服务质量测度

王立剑等(2017)依据Servqual评价技术从可靠性、有形性、响应性、信任性以及移情性五个维度对养老机构四大服务内容(生活照料、医疗护理、文化娱乐、精神慰藉)进行服务质量评价。具体指标评价体系如表8所示，研究发现苏州市养老机构医疗护理和精神慰藉的服务质量评价最高，其次是文化娱乐，养老机构的有形性和移情性较好，响应性最差。

表7 基于粗糙集理论的社区养老服务质量测度体系

表8 基于Servqual模型的机构养老服务质量测度体系(1)

赵娜和方卫华(2017)同样基于PZB理论，利用Servqual技术构建了机构养老服务质量评价体系，对包括助餐、保洁、助急、医疗护理、精神慰藉在内的五个机构养老服务项目的服务质量从五个维度展开评价。具体指标评价体系如表9所示。运用该指标体系评估北京市机构养老服务质量，结果表明老年人对养老机构提供的包括助急、保洁、助餐在内的生活照料服务质量较为满意，但对医疗护理服务最不满意，精神慰藉服务次之。这意味着在北京的机构养老模式还存在专业医疗设备不足、休闲娱乐设施单一的问题。

上述关于不同养老服务模式下服务质量的测度结果表明在三种基础养老模式下生活照料服务质量的得分普遍较高，但医疗护理和精神慰藉服务质量的得分普遍偏低。这意味着城市老年群体已不仅仅局限于获得衣食住行等物质条件的满足，对精神慰藉和健康需求也愈发重视。但是，现存养老服务体系由于发展时间短，城市养老服务供给碎片化和标配化现象严重，无法实现高层次需求。除此之外，养老服务人员的专业技能指标得分也偏低，表明当前的人才质量还未达标。数据表明，未来中国养老服务岗位将需要千万人(盛昕，2018)，但当前养老服务人才培养制度不健全，难以弥补未来养老服务岗位的空缺。造成养老服务岗位专业人才短缺的主要原因在于当前养老服务业的员工大多是文化程度普遍偏低的下岗人员或失业人员，并且人们普遍认为养老服务行业的技术含量低、工作强度不高，职工的社会地位较低，薪酬也不高，致使职工频繁流失。

表9 基于Servqual模型的机构养老服务质量测度体系(2)

五、结论和建议

近年来，中国人口年龄结构面临老年人口占比急剧增加、劳动年龄人口比重下滑、高龄化趋势明显的三重困境，引起了养老需求的快速扩张，对城市养老服务体系和社会稳定造成冲击。因此，构建高质量的养老服务体系是推进中国式现代化发展的重要内容。

本文首先构建了城市养老服务需求—养老服务供给—养老服务模式的理论分析框架，对城市养老服务体系现状展开探讨。分析发现在养老服务需求层面无论是物质需求还是精神需求都具有多样性和个性化的特征。在供给层面，供给主体完成了由一向多的转化，逐步实现了政府、市场、社会、家庭四主体模式。在服务模式层面，居家养老仍为主流模式，具有经济成本低、有效维系家庭关系的优点，但也存在养老服务供给内容单调的问题。社区养老模式层面，社区日间照料和短期住宿照料床位大幅增加，社区养老模式朝着全面化和精准化发展，但由于发展时间短，服务设施不健全、优惠政策不到位等问题尚未解决。在机构养老层面，随着投资主体多元化，机构养老服务在量和质方面取得了有效进展，但仍存在供不应求和利用率低的问题。在新型养老模式下，医养结合模式“医、护、养”三者的协同发展，但当前未能实现普惠养老。智慧养老模式依托科技与信息化手段，打造了高性价比具有创新性的服务方式，但这种模式目前面临着智慧产品使用起来步骤繁琐，受众群体少，造成资源浪费的困境。

其次，本文探究了养老服务宏观政策对服务质量的影响。研究发现，2013年以来国家进入养老服务政策密集期，在养老服务宏观政策的调整下，养老服务体系实现了服务对象的普遍化、供给主体的多元化、服务模式的均衡化，老年群体晚年生活的参与感和幸福感都得到有效保障。

最后，进一步探究现存养老服务模式能否有效提升老年群体的生活质量，梳理与城市养老服务质量测度相关的文献，结果表明：由于缺乏统一的养老服务质量评价标准，当前对中国养老服务质量评价局限于对部分地区单一养老模式的质量评估层面，尚未形成全国范围内具有公信力、普遍指导意义、适用于多个养老模式的评价体系。同时当前不同养老模式下以生活照料为主的服务质量较高，而与医疗护理和精神慰藉相关的服务质量偏低以及养老服务的人才质量偏低，不能够保证服务内容的专业性。

针对上述问题，本文提出了如下建议：

第一，持续优化现有养老服务模式。针对居家养老模式要大力弘扬孝老敬老的养老理念，并加强服务供给质量，鼓励在家庭和社区安装符合老年人身体特征的设备，如增加防滑、防撞等无障碍设施，并在老年人经常活动的区域安装紧急呼叫铃。其次，给老人的家属提供专业护理知识宣传和培训，提升家庭成员的照护能力并激励其照护意愿。最后，提供适度的福利补贴，可以对选择居家养老的老人按照老人的身体状况、高龄化程度等给予不同程度的补贴，以此减轻家庭的照护负担，激励民众的照护意愿。关于社区养老模式首先应拓展服务内容，政府应加大对社区住房改建、医疗器械、家庭病床等耗资较大服务的投资。通过举办社区文化娱乐课堂或比赛，丰富社区老人的退休生活，甚至可以在社区设立一些基础工作岗位，给予退休后尚有余力的老人参与社会的机会。其次，增强社区信息化建设水平，借助高科技力量推动智慧养老和医养结合在社区中的发展。通过构建老人信息网络平台、信息综合服务网络等智能化平台，收集社区老人年龄、健康水平、物质需求、精神需求、医疗需求等信息，促进养老服务供需的匹配性。最后，分层次提供适度的财政补贴。通过社区老人信息系统收集到的数据信息，对老年人按照收入、健康水平等因素进行类别划分，然后分层次给予一定的补贴。如可以为“三无”和特殊贡献老人实现全额支付，对低保或高龄的老人提供不同程度的津贴，为健康、富裕老人提供一定的优惠服务。针对机构养老模式需要重点解决公办、民办养老机构资源分配不平衡的问题，推动公办公营逐渐向公办民营、民办公助等模式转变，提升养老机构的管理效率。

第二，健全人才培训制度，壮大养老服务专业人才和志愿者队伍。首先，针对现有的从业人员要依托具备养老服务专业的职业院校或高等院校加强这类员工的在职教育和培训，提升从业者的专业素养，同时也可以鼓励学历较低的从业人员积极参加成人教育等考试，争取获得相应的学历证书。其次，还应该构建一支长期稳固的志愿者队伍，对其进行简单的业务培训，并鼓励志愿者和专业人员结对提供养老服务，提高志愿者的服务质量。

第三，健全养老服务质量监管和评估体系。目前，中国的养老服务监管模式主要靠政府的法律制度监管，这种单一的监管模式无法应对愈发复杂多样的养老服务市场，因此还应重视养老服务行业内部规则性监督和受益人对服务质量的反馈。具体措施可以通过构建包含人口数据、福利补贴、受益人满意度等指标的养老服务检测指标，由此对社区或机构的服务水平划分等级，对高服务质量群体授予相应的奖励，反之给予一定的罚款并敦促改进。除此之外，还需要构建相对统一的养老服务评估体系，争取对全国范围内多种养老模式形成具有公信力和普遍指导意义的评价体系。