新时代干部容错纠错机制的理论逻辑与实现路径

但根友，董彩哲

(中国核工业集团有限公司 核工业航测遥感中心，河北 石家庄 050046)

一、容错纠错机制已成为落实“三个区分开来”的重要制度安排

党的二十大报告在“建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍”一段中，强调“坚持严管和厚爱相结合，加强对干部全方位管理和经常性监督，落实‘三个区分开来’，激励干部敢于担当、积极作为。”[1]67其中，“三个区分开来”是客观准确全面考核评价干部、激励干部担当作为的现实需要，也是全面深化改革的必然要求。2016年初，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班的讲话中首次提出“三个区分开来”，指出：把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来; 把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来; 把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来。[2]2016年10月，党的十八届六中全会提出要建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误，并将其写入新修订的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中。2017年10月，党的十九大报告中明确指出:“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”[3]2018年5月中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，明确“建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误”。[4]容错纠错机制已成为落实“三个区分开来”的重要制度安排，成为建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍的应有之义。

激励干部担当作为一般有三种途径：给予干部担当作为更多的奖励；免除担当作为失误的处罚；加大对不担当不作为的处罚力度。[5]第二种方式就是容错纠错。几年来，各地、各部门建立健全容错纠错机制，进行了很多有益的尝试，围绕可容错和不可容错的情形、容错纠错的程序、容错纠错的结果运用等方面，出台了大量的政策文件。但从实践来看，适用容错纠错的案例还比较少，容错纠错机制更多发挥导向和倡导作用。随着实践的深入，理论界也对容错纠错进行了一定研究，从发表的成果来看，大多集中在容错纠错机制的意义、容错纠错的措施等方面。[6]也有少量论文从法学等理论角度对容错纠错进行了分析和探讨。[7]本文力图从理论层面探讨容错纠错机制背后的理论逻辑，并以此为依托，对国家富强、民族复兴新征程中进一步建立健全容错纠错机制提出建设性意见。

二、以“错误”为中心，深刻把握容错纠错机制的理论逻辑

要从理论上深刻理解容错纠错机制，必须对三个相关的问题进行阐释：一是“错误”的本质及其产生和纠正过程，二是“错误”的原因动机及其分类，三是“错误”的影响后果及其性质。这三个问题是紧密相连、相互影响的。

(一)“错误”的本质及其产生和纠正过程：基于权威的视角

容错纠错过程中不可避免会涉及到三种权威：制度权威、组织权威与民主权威。第一，改革创新行为从某种意义上是对现行制度规则的突破。[8]意味着要挑战现行制度权威，是对制度权威的一种冲击。此处提及的制度权威是广义的，包括法律权威、党纪权威和规则权威等多种权威。第二，容错纠错的实施主体在于上级党组织，具体由上级党组织的纪检监察部门和组织人事部门来落实。[9]上级党组织实施容错纠错，依靠的是自上而下的组织权威。第三，在实施容错纠错过程中，要求上级党组织坚持公开透明、坚持公平公正，实施过程中要广泛听取各相关方意见建议，综合了解各方面的情况，做出综合判断，这体现着自下而上的民主权威。

容错纠错机制要妥善处理好制度权威、组织权威与民主权威的关系。党的二十大报告明确：“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”[1]37党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。这也基本说清了制度权威、组织权威与民主权威的关系。制度权威的基础建立在组织权威、民主权威的基础上，依靠组织和民主的力量，通过一定的程序，可以推进制度的变革、固化、强化。组织权威、民主权威要在制度规定的框架下运转，突破制度框架的组织权威就可能导致权力的异化，突破制度框架的民主权威就可能导致民主的暴政。民主权威要在组织权威的引导下，才能更好发挥作用，有利于更好集中大多数人的意志，表达大多数人的利益诉求。

“错误”发生往往意味着制度权威受到了冲击，制度权威本身就有自我维护机制，制度本能地就会对造成“错误”的行为进行问责、进行惩罚。我们实施容错纠错，要保护造成“错误”的干部免受制度权威的惩罚，必须依靠另外两种权威的介入，才能既保护干部、又不对制度权威产生致命影响，因为制度权威的基础是组织权威和民主权威。针对同一个“错误”的容错纠错，组织权威、民主权威的介入必须是同时的，单靠组织权威容易形成上级组织对下级的不恰当庇护，单靠民主权威容易造成民主的失序，形成自下而上的对抗、请愿等。

制度权威、组织权威、民主权威又是分层次的，同一层次上的三种权威才构成上述关系，不同层次上的三类权威关系则更为复杂，本文不做过多分析。容错纠错机制往往涉及的是同一层次上三种权威之间的关系，当涉及不同层次上的三类权威时，就已经超越了容错纠错机制运行范围。

改革创新行为在挑战制度权威之初，如果能够提早将组织权威、民主权威引进来，相比事后两大权威再介入，将更加主动积极，更加有利于促进制度的变革。这意味着容错纠错应该从事后组织权威、民主权威再介入，转变为事前、事中提早引入，这样对干部的保护将更加直接有效，避免在问责与容错纠错之间的彷徨不定。提早介入，从组织权威的角度看，可以采用事前制订尽职免责清单(一揽子授权)、事中接受下级组织报告或备案(一次性授权)等方式。从民主权威的角度看，重大改革创新行为应事前发扬民主，广泛听取各方意见建议，事中严格按照民主集中制原则议事决策，形成一致意见，等等。

(二)“错误”的原因动机及其分类：基于利益的视角

制度权威、组织权威和民主权威，对社会利益(包括公共利益、共同利益、个体利益)做出权威性分配，主要是维护公共利益和共同利益，并保护个体利益免受不正当的侵犯。公共利益、共同利益和个体利益三者之间的关系，可以用一个同心圆来表示(见图1)。这个同心圆中核心层是公共利益，具有根本性，破坏后将使中间层的共同利益、外围的个体利益丧失或面临威胁，比如国防安全是公共利益，一旦国防安全受到威胁，在国内的各个集体的共同利益和集体中的个体利益都将受到威胁。中间层的共同利益，链接着公共利益和个体利益，是个体利益得以保全的基础，是公共利益获取资源的主要来源。外围的个体利益是显性的、各个体最为敏感的利益，是共同利益获取资源的主要来源，通过依托共同利益来确保个体利益的安全和长久。

图1 社会利益的圈层模型

人的行为背后都有利益动机，公共利益、共同利益和其个体利益都是他的切身利益，其中个体利益感受更直接、公共利益相对间接一些，共同利益介于两者之间。人的行为可能是为了公共利益、共同利益或个人利益，抑或三者都涉及。人追求利益的行为与权威对利益的分配之间可能产生矛盾，这种矛盾经常性就体现为改革创新行为对制度权威的冲击和挑战，也就是干部产生“错误”。

(三)“错误”的影响后果及其性质：基于责任的视角

容错纠错机制要有效运转，对改革创新行为的分析及其背后利益动机的判断，就成为绕不开的问题。首先，从改革创新行为本身来看，视其突破的权威来划分，行为人要相应承担政治责任、法律责任和工作责任。违反党章党纪党规政纪、组织重要决定、上级重大决策部署等，行为人要承担相应的政治责任；违反法律法规等，行为人要承担相应的法律责任；违反重要规章制度、工作规则等，行为人要承担相应的工作责任。法律法规守护公共利益，是公共利益的底线。对公共利益带来冲击，违反法律法规的错误，一般不能容错。承担工作责任的视情况可以进行容错，从轻、减轻或免除责任。其次，从改革创新行为背后的利益动机来看，属于追求公共利益而引发“错误”的可以容错，追求共同利益的符合一定条件的也可以容错，而追求个体利益的一般不可以容错。

综合上述理论分析，我们绘制了容错纠错机制的理论架构图(见图2)。

图2 容错纠错机制的理论架构

三、不断完善容错纠错机制，促进干部新征程新担当新作为

在以中国式现代化实现中华民族伟大复兴新征程中，我们必须贯彻落实“三个区分开来”，不断完善容错纠错机制，促进全面深化改革，促进干部在新时代新征程中展现新担当新作为。在上述理论框架的基础上，完善容错纠错机制的重点是要解决好以下几个关键问题：容与不容的界限，容错纠错的程序，容错纠错问责三者的关系。

(一)在理论上和实践中进一步廓清容与不容的界限

“三个区分开来”是指导实践划定容与不容界限的指南，明确了哪些错误和失误是可以纳入容错纠错机制的，哪些错误和失误是要接受处罚的。在上述理论框架下，挑战和冲击制度权威的改革创新行为，造成“错误”的，是否可以进行容错纠错，可以参见表1提出的标准。

表1 容错纠错机制的适用情形

在理论分析的基础上，结合实际进一步细化。首先，一般适用于容错的情形包括：为及时应对外部环境不确定性，对确定性制度带来的冲击和挑战，如应对突发事件、紧急情况；为打破原有不合理制度对生产力提升的束缚，对制度带来的冲击和挑战；在制度规定的自由裁量权范围内，出于公共利益或共同利益做出的决定，却带来不利后果的情况；组织权威、民主权威对于重大改革创新行为已经提前介入，上级组织和利益相关方均事前知悉了解。其次，一般不适用于容错的情形包括：在从事制度规定的日常工作中，干部履职能力欠缺、履职不到位等导致的错误；履职行为本身违反了制度规定，不属于自由裁量权的范围，或程序履行不到位、支撑证据缺乏等；需要承担法律责任、政治责任的错误，责任无法通过组织权威、民主权威减轻、免除或转移；为了个体利益对公共利益、共同利益带来冲击和影响的。

(二)提高容错纠错的规范化科学化水平

容错纠错机制本身也存在巨大的自由裁量空间，面临一定的风险。[10]有时相当于用一种自由裁量权来判断另一种自由裁量权的合理性，因此需要进一步规范。必须用组织权威、民主权威来规范容错纠错的自由裁量权。可以说，改革创新的一次自由裁量权由制度来规范，容错纠错的二次自由裁量权则由组织和民主来规范。

目前，各地、各部门对容错纠错的程序都做了大量的规范，一般是包括申请、评估、认定三个环节。建议从以下五个方面进一步完善程序，提高科学化水平：一是容错纠错机制启动除了行为人申请，还要增加受理信访举报，也就是说其他人反映情况也要作为容错纠错机制启动的触发因素。改革创新、担当作为的干部更易受到外界的关注和非议，他们往往触动了他人利益，要对信访举报进行综合分析判断，适用容错纠错机制的及时启动，以组织的实际行动为受到不实反映的干部担当，严肃查处诬告陷害行为。二是容错纠错中需要对改革创新行为进行评估，这是难点，一不小心就可能会扼杀正确的改革创新方案或放行错误改革方案。而这个单靠纪检监察部门、组织人事部门是难以做出判断的。要有严格的认定程序，改革部门全面参与，主要领导亲自关注，通过规范的程序对当时的情况进行调查、了解，重点评价改革创新行为的必要性、民意认可程度、改革创新的价值，综合考虑改革创新行为，进而对是否应当容错做出判断。三是容错纠错机制从事后启动转变为事前事中提前介入。上级组织应明确尽职免责清单，在现有制度权威中划定一块范围，作为改革创新行为的指南针，把改革创新行为引导到当前改革发展的重点难点领域。允许改革创新的行为人提前将行为可能带来的风险挑战向利益相关方和上级组织报告或备案，上级组织也要在职权范围内对该行为提前进行评估了解，既放手又监控，尊重基层首创，共同推动制度创新、制度变革，进一步释放基层活力，解放生产力。四是对适用容错纠错的案例要加大宣传力度，进一步营造容错纠错、激励干部担当作为的良好氛围。五是对容错纠错案例所涉及的相关制度规则进行评估、修改、完善，通过容错纠错进一步促进制度变革，提高制度规则的科学性、适应性、有效性和自洽性。

(三)正确处理容错纠错问责三者的关系

容错、纠错和问责三者要同步启动。首先，要争取及时纠错，一边启动容错或问责程序，一边要着手纠错，防止错误进一步蔓延扩散。[11]容错不是为了消灭错误，而是为了更好地及时发现错误、纠正错误。其次，要将行为人在纠错中的表现作为是否容错的参考依据，因为通过纠错中的表现可以判断“错误”行为的动机，通过纠错可以减轻“错误”的后果。再次，要制定纠错机制的相关实施程序和方案，纠错往往是业务部门的职责，纪检监察部门、组织人事部门难以直接操作，要建立健全纠错的程序机制。最后，问责程序也要同步启动，一旦经过判断，不适用容错程序，问责程序就要及时跟上。[12]

党的二十大擘画了国家富强、民族复兴的美好蓝图，提出了一系列重大举措。面对民族复兴大任，我们必须落实“三个区分开来”，建立健全容错纠错机制，促进制度改革创新、激励干部担当作为。要针对容错纠错机制构建中面临的理论问题、实践问题，进一步探索，不断推进容错纠错机制从理念走向实践、从偶然走向常态、从边缘走向中心、从规定走向法治，积极构建允许试错、宽容失败、鼓励创新的社会氛围，不断解放和发展生产力，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供科学的制度保障和有力的干部保障。