农村义务教育撤点并校政策衍生问题及解决路径研究——基于乡村振兴战略的思考

周进杰 崔惠民

（1.南京审计大学金审学院 会计与审计学院，江苏 南京 210000；2.安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233000）

我国城镇化进程不断加快，城市经济在快速发展的同时，农村地区经济社会的发展稍显滞后，农村地区义务教育发展与城市地区差距逐步拉大[1]29-36。我国农村义务教育发展面临诸多挑战，义务教育资源配置不均衡，城乡义务教育发展程度之间的差距逐步拉大，校园基础设施建设落后，教育信息化设施未能引入农村义务教育课堂；同时，师资队伍在数量和质量发展中也迟滞不前。在此背景下，为改善农村地区教育事业的发展现状，我国于2001年开始实施撤点并校政策，优化农村地区办学结构，改善农村义务教育落后的办学条件。但撤点并校政策的实施，不仅未能有效改善农村地区的教育事业发展，并且衍生了额外的问题。撤点并校政策实施背景下的诸多困境恰好是当前农村义务教育事业发展现状的一个缩影。

2017，我国全面推行乡村振兴战略，目的在于解决三农问题，提升农村地区的经济发展水平，缩小城乡差距。撤点并校政策目的在于着力提升农村地区教育资源配置，提升农村地区义务教育质量，从教育角度提升农村地区竞争力，而乡村振兴战略从全局的角度促进农村地区的政治、经济、社会以及教育的发展。乡村振兴战略的实施为撤点并校政策落实过程中问题的解决带来了新的曙光，乡村振兴战略加大了对农村各项事业的财政投入，建立了较为完备的农村社会保障体系。在农村教育方面主张发展农村地区的义务教育，统筹城乡教育协调发展以及实现教育公平。因此，乡村振兴战略的实施，有助于修正农村义务教育存在的问题[2]85-91，调整农村地区义务教育的资源配置，促进农村地区的义务教育发展。农村教育质量提升是乡村振兴的重要组成部分，是新时代党和国家提升农村教育水平，推进乡村教育现代化进程的战略部署。

一、撤点并校的理论基础

（一）规模经济理论

规模经济理论最早由英国经济学家亚当·斯密于1776年在其著作《国富论》中提出[3]6-10，其后由马歇尔、张伯伦以及萨缪尔森等经济学家进行了丰富发展。规模经济理论是指在一特定时期内，企业产品绝对量增加时，成本随产量增加而降低，从而提高利润水平。规模经济理论指明了实施农村义务教育走撤点并校政策的必要性，农村中小学校的规模化发展必然会带来一定的经济效益，当农村义务教育资源整合时，一方面缩小了教育主管部门在管理方面的时空距离，节约了财政支出，另一方面，在教育资源整合的前提下，规模化的校园运作会提升经济效益与社会功能。

（二）义务教育公共产品理论

美国经济学家萨缪尔森1954年在其论文《公共产品的纯理论》中将公共产品定义为具有非排他性与非竞争性的产品。义务教育阶段学生享有受教育的权利，义务教育是国家依照法律法规面向所有学龄儿童实施的一项强制性教育制度，因此具有非排他性[4]31-32。在国家强大的财政支持下增加一个学生也不会增加过多的边际成本，因此具有一定的非竞争性。所以义务教育可以被视作公共产品或准公共产品。公共产品的有效供应有利于解决好公平与效率问题。当前我国城乡义务教育差距较大，农村地区义务教育发展较为落后，因此面对义务教育这一公共产品，我们可以通过资源整合以及实施撤点并校政策来提高供给质量和水平，提升农村地区义务教育办学水平，协调好城乡教育的公平与效率问题。

二、撤点并校引发的问题

撤点并校政策实施的出发点是解决我国农村义务教育发展的落后问题，处理好城乡教育的效率与公平问题，具体任务主要集中于优化师资力量、改善农村义务教育基础设施建设以及提高教育经费的利用率。但在实施过程中衍生出了额外的问题，主要表现为：有的贫困子女家庭因负担过重而退学、农村义务教育基础设施建设落后、师资力量薄弱以及旧有资源闲置。农村义务教育撤点并校政策实施过程中衍生的问题，正是当前农村义务教育发展的缩影，长久以来制约着农村义务教育的发展。

（一）家庭教育支出增加

诸多家庭在撤点并校之后子女的教育成本呈现明显增长的趋势。撤点并校是集中办学，新的校区往往会选择地理位置相对较好、基础设施相对完备以及生态环境较好的区域，范先佐等学者通过调查发现，试点地区农村小学校的校均服务范围约为2.8km、初中为12.2 km、高中为81.8km[5]121-127。这一比例远大于政策实施之前。学校服务半径的加大造成了部分学生日常交通出行不便，解决方法无非是住宿或是车接车送。一部分学校发展较为完善，属于可寄宿学校，家长会选择将孩子安排在学校住宿就餐；另一部分为走读学校，家庭需要在日常交通出行方面增加更多的花费。无论是哪种方式都会使得家庭的支出增加。新校址往往位于相对较好的区位，区域内的物价水平相比于旧有区域的物价水平会有所提升，也会带来家庭支出的上涨。

（二）学生身心安全缺乏保障

一直以来，学生的安全问题是学生受教育过程中的重中之重，部分家庭面对子女在交通上的困难，会选择接送，这也带来了一些安全问题，其中最为常见的就是校车安全问题。校车不按规章制度要求运营以及黑校车私自违法营运，都导致了学生人身和财物安全受到了威胁，此外还包括校车审核制度不严格、缺乏有效监管以及农村地区道路交通不便等情况。

中小学生处于少年时期，在心理上发育尚未完全，而这一阶段也是学生心智发育的重要阶段，容易受到环境的影响。许多孩子在寄宿学校中衍生了额外的心理问题，他们远离父母，在心理上会造成与父母的疏离，长期缺乏家庭的关爱，容易引发严重的心理疾病。寄宿生活中的不和谐交往容易引发更为严重的校园暴力事件[6]80-81。

（三）师资力量建设薄弱

随着撤点并校政策的实施，诸多学校仅仅在校园的硬件建设上得到了改善，但教育若要取得长足有效的发展离不开师资队伍建设[7]105-110。撤点并校、选择新的校址造成了部分乡村教师的日常交通也变得困难。原有的乡村地区教师需要离开居住地前往新的校址工作，这带来了教师在交通方面的不便捷，这种不便捷会导致教师的精力不能充分地应用在教学工作中，进而影响了教学质量。撤点并校选址依然是在农村地区，在基础设施和环境上较原有乡村条件虽有所改善，但缺乏优秀教师，与此同时，部分教师工作量未能减轻，甚至出现加大的情况，部分教师需要承担生活教师以及心理教师的职责。

（四）原有校舍资源闲置浪费

撤点并校意味着学校被裁撤重组，但并不意味着校舍消失，国家统计局的调查显示，在近二十年的撤点并校进程中，农村学校数量减少了一半以上，这其中有大量的校舍被闲置尚未得到充分利用（数据支撑）。随着城镇化进程的加快，农村地区人口不断减少，校舍得不到充分利用，因此造成了校舍及其所占土地资源的荒废[8]31-34。部分地区出现了校舍私有化利用，当地村民将学校作为私有财产，在学校里生产生活，还有一部分校舍由于年久失修变成了危房。究其原因一方面在于土地和校舍产权不清，另一方面在于缺乏严格的管理措施。

三、乡村振兴背景下撤点并校衍生问题的解决路径分析

党的十九大以后，乡村振兴战略的实施为农村地区义务教育的发展提供了契机，乡村振兴立足于全局角度，全方位提升农村地区经济、社会和教育的发展水平。因此，乡村振兴战略的实施，为农村义务教育多重困境的解决提供了新的路径。

（一）加大农村地区财政支持力度，减轻家庭教育负担

乡村振兴战略的实施加大了对农村地区的财政支持力度，有助于切实提升农村地区贫困家庭的收入水平。我国实行了脱贫攻坚和乡村振兴战略，在推动农村教育事业发展的同时，也减轻了家庭教育负担。一是加大对农村地区义务教育经费补助。加大对贫困生以及普通学生的教育资助，多项关于贫困学生的教育支出降低，几乎达到了免费入学的程度。二是扩充教育经费来源渠道，鼓励社会捐赠以及提升教育税费附加比例。三是对农村家庭实施入学补贴政策，对考入重点高中的学生及其家庭予以适当的财政奖励，保障贫困家庭学生顺利入学。由此，乡村振兴战略从多个方面减轻家庭在子女教育经费上的后顾之忧，能够有效消除农村地区学生因经济困难而辍学的现象。

（二）乡村振兴战略提升教育基础设施建设水平

乡村振兴战略提出要统筹城乡发展，提升教育基础设施建设水平。按照主体功能定位，对国土空间的开发、保护和整治进行全面安排和总体布局，统筹利用生产空间，合理布局生活空间。通过总体规划和控制性详细规划，完善新校区的选址和周边配套设施规划，从而完善原有规划存在的不足。

乡村振兴战略还提出要加大基础设施建设投入力度。通过加快补齐农村基础设施短板，促进城乡基础设施互联互通，推动农村基础设施提档升级，带动农村地区义务教育基础设施更新换代。借助农村基础设施提档升级，着力完善农村地区校园规划与建设，完善校园内外交通，拓宽交通网络，规范道路建设标准。

完善农村义务教育信息化建设。将信息化建设引入校园，加快农村地区网络覆盖步伐，搭建数字校园网络建设平台[9]86-93。

（三）乡村振兴战略促进了农村师资队伍建设

乡村振兴战略提出了乡村人才建设计划。乡村振兴要求优先发展农村教育事业，并保障农村教师的福利待遇。近年来，我国农村教师岗位竞争十分激烈，报录比不断攀升，乡村教师队伍的质量得到了有效提升。乡村振兴战略提高了农村地区教师的福利水平，有利于稳定师资队伍，避免了教师的频繁流动。

乡村振兴战略提出要强化乡村振兴人才支撑，以科技创新引领和支撑乡村振兴。发挥教育类人才优势，提升农村软实力建设是增进农村义务教育发展的基石。一方面要积极吸引高水平、高职称和高学历的优秀教师，鼓励优秀人才参与农村教育，弥补现有状态下农村教育人才短缺和不足。同时，更要注重对既有人才的培养，利用岗培制度提升现有教师教学水平，鼓励城市教师轮岗，积极参与农村义务教育。通过本土人才回引、院校定向培养、县乡统筹招聘等渠道打造优秀的师资队伍。

（四）乡村振兴战略带动校舍再次利用

科学规划旧有废弃学校，加快废旧校址的国土综合整治。实施农村土地综合整治重大行动，推进农用地和低效建设用地整理。对校舍进行危险等级评估，高危校舍可进行拆除，结合村镇规划，可对土地进行再利用。乡村振兴战略促进了农村地区经济的发展，推动了农村土地的科学规划和统筹，利用闲置土地发展新兴产业，使得农村土地资源焕发新的生机，带动废弃校舍的改造利用。

对于废弃校舍的利用主要是以下两种：一是拍卖土地资源，用于开展农业生产活动，在激活了农村闲置资源的同时，增加了村级集体经济收入；二是修缮再利用，部分地区在发展农村公共文化基础建设时，将废弃的校舍改造成为乡村图书馆、文化活动中心、文化公园或者留守儿童活动中心等，多样化的利用避免了旧有校舍的荒废，激发了闲置资源。

四、结语

城乡二元结构造成的农村义务教育滞后发展，成为做好农村教育工作的重中之重，借助撤点并校这一政策有效解决农村义务教育发展问题，成为提升农村义务教育质量的突破口。面对撤点并校政策的执行偏差，乡村振兴战略的实施为该政策的落地提供了新的契机和发展方向。当前，无论是教育经费投入还是政策指引，均旨在保障农村学子的高质量教育供给。而这其中，接受高质量的义务教育，成为农村学生健康成长的重要途径，更是摆脱贫困的重要通道；通过提升农村学生受教育水平，完善农村义务教育制度，使其成为农村发展的人才支撑，从而为切实缩小城乡差距注入力量。