探析全过程预算绩效管理构建策略

邱嘉煌

摘要：新形势下，基层单位运用全过程预算绩效管理模式，有利于弘扬清正廉洁之风，最大程度利用好有限的资金资源，提高单位公共服务质量。文章以基层行政事业单位为例，探讨其实施全过程预算绩效管理的重要意义，并针对当前实际工作中存在的问题，包括对全过程预算绩效管理的认识不到位，绩效指标体系设计不够科学，绩效评价结果不够准确，评价结果应用不够充分，与信息化技术的结合不紧密，提出行之有效的优化策略，旨在充分发挥全过程预算绩效管理的应用优势，保证基层行政事业单位资源的科学利用，从而为单位健康蓬勃发展提供有力保障。

关键词：基层单位；全过程；绩效管理

全过程预算绩效管理是一项综合性、系统性的工作，主要涉及到建立预算绩效管理制度、确定预算绩效目标、监控预算绩效管理流程、评价并应用预算绩效管理效果，各个环节环环相扣，使得基层行政事业单位的经济业务活动得以顺利开展，履职能力得以提高，能够更好地服务于广大社会公众，赢得人民群众的满意和支持。然而从基层行政事业单位全过程预算绩效管理实施效果来看，仍然存在一些不足之处，财政资金使用状况堪忧，资金资源闲置和浪费问题亟待加以解决。需要单位全员能够正确理解全过程预算绩效管理的价值内涵，各司其职，协同合作，将预算绩效管理措施落实到位，共同维护单位利益。

一、实施全过程预算绩效管理的重要意义

（一）有利于弘扬清正廉洁之风

在基层行政事业单位开展全过程预算绩效管理工作，对于各类经济业务活动成本进行预测和计算，编制科学严谨的预算方案，按照各个部门运行需求分配预算资金，全程监督资金使用过程及经济业务活动进展，每笔资金的使用都有跡可循，从源头上防范资金被无故挪用和占用。基层行政事业单位持之以恒地实施全过程预算绩效管理工作，不仅使管理工作更加科学化，还可以对单位干部员工形成有力约束，唤醒他们的责任感和危机感，认真履行岗位责任，不忘初心，保持艰苦朴素、清正廉洁的工作作风，党风廉政建设工作得以长效开展，有利于全面从严治党的有力践行。

（二）有利于提高资金使用效益

随着我国财税体制改革的不断深化，全过程预算绩效管理的实施价值日益突出，通过对基层行政事业单位的各项支出进行严格监管，评价财政资金利用率，节省不必要的成本开支，促进基层行政事业单位公共服务职能最大化展现。全过程预算绩效管理模式需要有完善的制度体系作为支撑，包括预算管理制度、财务管理制度、内部控制制度等，相关制度的建设和落实，推动了财政资金使用和监督岗位的分离，获得真实完整的财务信息，实现基层行政事业单位财务公开透明，有利于提高财政资金使用效益。

（三）有利于提高单位服务质量

众所周知，基层单位将获得的财政预算资金投入到公共服务项目中，有些项目对财政资金的需求较大，如果财政预算资金的分配不合理，将严重阻碍到项目开展，削弱单位的公共服务职能。加强全过程预算绩效管理的应用，严格按照预算计划分配财政资金，保证资金的专款专用，同时实时监控资金使用情况，及时纠正实际成本和预算之间的偏差，为项目的稳步落实提供资金保障，确保基层行政事业单位能够更好地服务于社会公众，改善群众的生活环境。

二、基层单位应用全过程预算绩效管理的不足

（一）对全过程预算绩效管理的认识不到位

长期以来，基层行政事业单位在预算绩效管理工作中通常是将重点放在事后评价上，预算目标的设计缺乏全面细致的考量，没有结合自身发展要求及经济业务活动实施计划对预算方案进行审核，只能看到眼前利益，以致财政资金的分配不当，重复建设现象屡见不鲜，无形中造成了浪费。事先对项目的调研分析不够深入，项目实施一段时间后发现前期投入的财政资金过多，项目后期资金短缺，无法按时完成。基层行政事业单位构建的管理制度中没有清晰体现出各个部门的职能，有些部门产生了错误认识，认为预算绩效管理与本部门关系不大，与其他部门之间的沟通与合作较少，事中监控流于形式，导致全过程预算绩效管理难以达到预期效果。

（二）绩效指标体系设计不够科学

一般来说，基层行政事业单位组织开展的公共服务项目会对公众日常生活产生巨大影响，在项目调研和规划设计阶段，应该充分考虑项目的科学性与可行性，确保项目总体收益远超成本支出，利用绩效指标衡量财政资金使用效益，这是应用全过程预算绩效管理的基本要求。然而基层行政事业单位设计绩效指标体系时受到主观因素的影响较大，或者直接沿用以往指标，忽略了项目特点，绩效指标体系在全过程预算绩效管理工作中发挥的作用有限，对单位各部门人员的约束力有限，财政资金闲置和浪费行为难以遏制，资金利用率有待提高。

（三）绩效评价效果不够准确

基层行政事业单位中其他职能部门没有将财务信息及时反馈给财务部门，忽视了对财务信息的审核，财务部门所得信息真实性和完整性难以保证，对预算绩效管理工作实施效果的评价不够准确，不利于全过程预算绩效管理机制的优化。受到单位财务人员专业素质的影响，在开展绩效评价时参照的定性定量指标评价标准不一致，不同财务人员所得评价结果差异明显。除此之外，部分基层行政事业单位委托第三方机构对预算绩效管理工作进行评价，通常只能对项目经济效益进行评估，无法精准评价项目的社会、生态等效益，对评价指标体系加以完善将是基层行政事业单位全过程预算绩效管理优化的重要方向。

（四）评价结果应用不够充分

有些基层行政事业单位没有充分利用好预算绩效评价结果，对于全过程预算绩效管理工作中反映出的问题缺乏深度分析，不能准确把握导致这些不良问题出现的原因，更加没有制定与之相应的处理方案，类似事件在项目实施阶段重复发生，财政资金使用状况不理想。全过程预算绩效管理工作实施过程中要将项目划分为多个阶段，不同阶段的评估结果将作为下一阶段资金安排的参考依据，倘若所得评估结果不科学，或直接忽视对评价结果的应用，对于基层行政事业单位财政资金的优化配置和高效利用会造成负面效应，单位公共服务职能的发挥势必会受到不小的阻碍。

（五）与信息化技术的结合不紧密

信息时代下，信息化技术在基层行政事业单位全过程预算绩效管理工作中发挥了无与伦比的作用，可是单位在运用先进技术和设备时缺乏统筹考虑，构建的预算编制系统、国库集中支付系统、财政一体化系统数据接口不同，财务信息在不同系统之间的传输不畅，财务人员不得不将数据转换格式后加以处理、分析、存储、利用，致使全过程预算绩效管理工作流程变得非常繁琐，不少环节仍然需要依靠人工操作，财务信息的自动化处理分析尚未实现。而且人工处理数据的效率低，更容易出现失误，不利于基层行政事业单位财务资金使用效益的评估及客观反映，制约了上级部门对基层行政事业单位的监管。

三、基层单位应用全过程预算绩效管理的优化策略

（一）增强单位全员认识，建立全過程预算绩效管理制度

要想保证全过程预算绩效管理模式在基层行政事业单位预算绩效管理工作中良好实施，首要任务是在单位内部加大宣传力度，营造奉公守法、廉洁自律、艰苦朴素的风气，增加全体成员对全过程预算绩效管理的认识，促使预算绩效意识根植于每个员工的心中。有机协同单位利益和员工利益，依靠员工的自觉性和主动性，监督财政资金的使用，将项目成本控制在预算范围之内。加强全过程预算绩效管理制度建设，将财政资金监督关口前移，明确指出单位各个部门、各个岗位在预算绩效管理工作中的具体责任，细化工作流程和工作要求，引导部门和岗位之间保持密切沟通与合作，形成整体合力，维护财政资金安全，提高资金使用效益。立足于长远角度，结合项目调研及实地考察信息，对项目可行性进行论证，主管部门对项目申报资料进行审核，邀请业内知名专家对项目实施条件进行分析，驳回不符合规定的项目预算。将预算编制和绩效目标结合起来，严格执行既定方案，及时调整目标偏差，促进全过程预算绩效管理制度的贯彻落实。

（二）构建科学的绩效指标体系

建立多维度的绩效指标体系，既要体现出基层行政事业单位的运营特点及公共服务职能，又要结合具体项目设计不同的绩效指标，提高绩效指标对全过程预算绩效管理工作的指导作用。坚持科学合理、细化量化、动态调整的原则，优化定性指标和定量指标，将长期绩效目标细化分解，用于检验不同时期财政资金使用情况，真实反映财政资金使用效果。多维度绩效指标还表现在对项目效益的评价方面，是对传统绩效指标体系的重要补充，新增加了社会效益指标和生态效益指标，可以全方位、多角度地对项目效益进行评价，得到的结果更加精准，对于基层行政事业单位财政资金优化配置具有一定导向性。基层行政事业单位可灵活运用目标管理法、关键绩效指标法、等级评估法、平衡记分卡法或直接对某项考核指标按其完成情况单独打分或扣分等多种绩效考核计分方法，对绩效评价体系的可操作性和可衡量性进行论证，在全过程预算绩效管理工作中不断完善绩效评价体系，以便得到真实可靠的评价结果。

（三）保证绩效评价结果的准确度

传统绩效评价方法主观性较强，得到的结果不够公正、客观、全面，对于基层行政事业单位预算绩效管理工作的优化没有多大助益。新时代下，立足于全过程预算绩效管理的角度对绩效评价方法加以创新，将单位自评和外部评价相结合、定量分析和定性评估相结合，运用成本效益分析法、因素分析法、公共评价法等多种评价方法，从单位内部控制成效、公共服务能力、社会经济生态效益等多个维度，对财政资金使用效益进行评价。在绩效评价过程中，确定各类绩效指标所占权重，采取发放调查问卷、服务对象不记名打分等形式，削弱主观因素对绩效评价的影响。此外，针对基层行政事业单位实施的重点项目，应该交由第三方机构进行评价，相关机构拥有丰富的经验和专业的团队，会根据绩效评价结果提出中肯的建议，帮助基层行政事业单位摆脱传统窠臼，积极实施预算绩效管理模式革新。

（四）提高绩效评价结果利用率

绩效评价结果的及时反馈可使基层行政事业单位获悉项目预算资金的使用是否合法合规，是否达到绩效目标，从实践工作中积累更多经验，从而使全过程绩效管理得以进入良性循环。基层行政事业单位根据绩效评价结果进行改革，优化财政资金的配置，将预算绩效管理与单位领导干部选拔、员工考核相关联，采取多种激励措施，提高单位全体人员在全过程预算绩效管理工作中的参与度，实现新政策、新理念、新措施在基层行政事业单位的全面推行。加强财务信息的公开，定期将基层行政事业单位运营成本、项目费用、绩效评价结果等信息面向全社会公开，主动接受广大社会公众的监督，树立清正廉明的形象。

（五）加强与信息化技术的深度结合

基层行政事业单位应用全过程预算绩效管理还要明确信息化技术的应用价值，加强与信息化技术的深度结合。在基层行政事业单位预算绩效管理信息化系统规划设计阶段，注重系统的功能性和集成性，选择质量性能优越的硬件设备，自主开发软件工具，确保系统基本功能符合全过程预算绩效管理工作需求。与此同时，在预算绩效管理与信息技术结合过程中，要特别注意防止形成信息孤岛。具体来说，预算绩效管理系统要与财务信息管理、业务管理等系统结合，使财务信息在多个管理系统间得以高速传输，打破部门间的信息壁垒，提高财务信息采集、处理效率，从而全程监督财政资金使用情况，并充分利用大数据技术分析和挖掘财务信息，得出真实准确的结论，实现预算绩效管理的有机协同。从功能结构来看，该系统应该包含预算申报、项目审核、绩效指标评价、评价结果反馈等，贯穿预算绩效管理的整个过程，将基层行政事业单位所有部门联结到一起，营造单位全员群策群力、全过程监督财政资金、纠正预算偏差、提高预算绩效管理水平的良好格局。

四、结语

总而言之，全过程预算绩效管理的应用之于基层行政事业单位财政资金使用效益的提升具有积极影响，有效利用这一新型管理模式的关键在于增强单位全员认识，建立健全的全过程预算绩效管理制度，以科学的绩效指标体系为基础，确保绩效评价结果客观、准确，提高绩效评价结果利用率，加强与信息化技术的深度结合，从而促使基层行政事业单位预算绩效管理朝着全过程、信息化方向发展，维持项目稳定开展，全面提高单位公共服务能力。

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（作者单位：厦门市集美区少年儿童图书馆）