生态环境侵权惩罚性赔偿制度的再省思

刘 尉

（中国政法大学 民商经济法学院, 北京 100088）

《民法典》第1232 条正式在立法层面构建了生态环境侵权的惩罚性赔偿制度，首次为生态环境侵权纠纷案件中的被侵权人确立了惩罚性赔偿的请求权基础。但该条文仅为原则性规定，再加上长期以来理论界和实务界关于惩罚性赔偿制度的正当性、功能定位、适用范围、构成要件、惩罚性赔偿金的计算等问题争议不断，生态环境侵权惩罚性赔偿从其“诞生”之日起，不仅面临着正当性不清、性质和功能不明的理论危机，也面临着适用范围、构成要件、计算基数和倍数不确定等实践层面的难点、疑点问题。为解决司法实践中生态环境侵权惩罚性赔偿的争议问题，最高人民法院于2022 年1 月发布《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（法释〔2022〕1 号，下文简称《解释》），就生态环境侵权惩罚性赔偿的相关内容进行规范。该《解释》共计14 条，旨在“准确理解和切实实施民法典这一新增规定”，“贯彻最严密法治观”“加大生态环境保护力度”“实现环境公平正义”[1]。虽然《解释》解决了生态环境侵权惩罚性赔偿制度适用的诸多实践问题，但仍有一些争议并未完结，亟需进一步探讨。为此，本文在梳理惩罚性赔偿制度历史演进历程的基础上，分析比较惩罚性赔偿制度在英美法系国家及我国适用的不同法律体系和制度基础，并对我国生态环境侵权惩罚性赔偿制度的相关立法和司法解释进行研读和法理分析，从理论层面厘清生态环境侵权惩罚性赔偿的性质、功能和适用范围，以推动生态环境侵权惩罚性赔偿制度的具体适用。

一、生态环境侵权惩罚性赔偿制度的本质追溯

惩罚性赔偿制度是典型的舶来品，考察、借鉴域外经验具有重要意义。英国虽为惩罚性赔偿制度的发源地，但在20 世纪70 年代左右，该制度在英国的适用范围和适用条件就受到了严格的限制，英国政府表示将不再以立法的方式增设惩罚性赔偿制度。[2]惩罚性赔偿制度传入美国后却得到长足发展，美国是唯一广泛适用惩罚性赔偿制度，且对该制度的理论研究最深入，争议也最激烈的国家。[3]113与我国惩罚性赔偿制度仅适用于特定类型的侵权案件不同，美国惩罚性赔偿注重考察行为人实施不当行为时的主观恶性，并不局限于特定类型的案件。美国环境案件中的惩罚性赔偿与其他案件相比几乎没有不同的理论问题，环境案件中的原告一般根据故意、过失、妨害、严格责任等普通法理论主张惩罚性赔偿，[4]非法侵入土地、有毒物质侵权等为典型诉因。考察美国惩罚性赔偿制度的发展历程、功能转变以及美国适用该制度的特殊需求和条件，有利于我国科学理解和适用生态环境侵权惩罚性赔偿制度。

（一） 美国惩罚性赔偿制度的发展与转变

自1784 年第一例惩罚性赔偿案件以来，美国惩罚性赔偿在诸多争议中经历了三个发展阶段，逐步实现了适用范围、制度功能等方面的扩张发展。

在18-19 世纪，美国法院倾向于运用惩罚性赔偿制裁故意侮辱或羞辱他人、损害他人名誉的行为，用以弥补早期英美法系狭隘的赔偿概念下原告所受精神痛苦、情感伤害等无形损害无法得到救济的缺陷，从而间接起到惩罚侵权人的作用。直到19 世纪中期，美国许多法院和学者都拒绝承认惩罚性赔偿服务于任何惩罚性目的，他们认为惩罚性赔偿的名称令人误解，与其说是“惩罚”，不如说是对感情受到伤害或被侮辱的受害者的一种赔偿，[5]617其性质类似于我国的精神损害赔偿。二战后，英美法系各国效仿大陆法系国家做法，引入精神损害赔偿制度，补偿性损害赔偿的范围扩大到了无形损害[6]40，大大减少了惩罚性赔偿作为补偿性手段的必要性。但惩罚性赔偿制度依然在部分领域发挥着补偿功能，填补原告不能通过补偿性赔偿获得救济的损失。①一种是原告无法证明或者客观上无法予以补偿的损失，如人身受伤害者原本拥有的职业保障、被破坏的和睦家庭关系；另一种是现有损害赔偿法未提供救济的实际损失，如原告支付的律师费、诉讼费等诉讼成本。See Owen D G.Punitive Damages in Products Liability Litigation[J].Michigan Law Review,1976,74(07):1295-1371.

19 世纪末至20 世纪初起，随着美国“雇主责任”理念下企业责任的扩展以及美国政治文化的变化（主要是劳工运动和变革主义的兴起），惩罚性赔偿的适用范围开始从有权势的个人转向企业及其在商业关系中对经济权力的滥用。其中最为常见的案件涉及铁路公司等公共承运人的雇员实施侮辱乘客、故意拖延、拒绝搭载特定旅客等行为，另一种适用惩罚性赔偿的“滥用权力”案件涉及买卖中的欺诈行为。[7]159-163这两类案件的典型特征是一方占据有利地位，而另一方是相对的弱势方，前者存在利用其优势地位不公平对待后者的行为。

20 世纪70 年代末，美国惩罚性赔偿的适用范围进一步扩大到产品责任和商业侵权领域。在产品责任案件、欺诈案件、大规模侵权案件中，法院在评估实际或潜在损害时，不仅着眼于加害人对原告造成的损害，还关注加害人对案外受害者以及社会所造成的损害，以维护公共政策或社会公共利益。为此，法院假定了一个“集体范围”，使被告负担的惩罚性赔偿金的数额与其造成的整体损害相称。[8]351-358这一时期的惩罚性赔偿的适用从个人损害扩张至社会损害，原告虽是特定案件的当事人，但实质上的当事人已经变成了包括原告在内的所有受损害之人，法院所作裁决也是基于被告行为所造成的社会损害，惩罚性赔偿金的范围扩展到了私法赔偿的界限之外，其制度功能也在补偿的基础上进一步转变为惩罚和威慑，具有了“准刑罚”的特征。

综上来看，历经200 多年的发展，美国惩罚性赔偿制度的调整对象逐步从个人转向企业，所救济的损害从个人损害扩张至社会损害，制度功能也从以补偿为主转变为以惩罚和威慑为主。故惩罚性赔偿在美国的演进历程中，因具有填补损害、惩罚侵权人、遏制类似不法行为等多元功能，体现出双重属性，即既具有刑法的、公共的属性，又具有民法的、私的属性。[9]由于惩罚性赔偿是在补偿性赔偿之外施加的额外的金钱责任，其制度功能逐步由填补损害转变为报复和威慑不当行为，故美国惩罚性赔偿的适用以行为人的不当行为满足侵权的一般构成条件为前提，另外还必须着重考察应受惩罚和威慑的加重情节，即行为人是否存在恶意、存心或恣意和粗鲁地无视他人权利，或对他人权利及安全有意识地漠视，其关注重点是被告实施不当行为时的主观恶性。[10]156-159

在环境案件中，行为的可责难性也是审查惩罚性赔偿的首要标准。在著名的“埃克森·瓦尔迪兹号石油泄漏案”中，陪审团在第一阶段就认定黑泽尔伍德船长及埃克森公司鲁莽行事，确定其应负惩罚性赔偿责任，并进一步评估溢油造成的补偿性损害，在此基础上确定了惩罚性赔偿的数额。美国环境案件中的惩罚性赔偿与整个侵权制度中的惩罚性赔偿一样备受争议，环境案件中因果关系模糊以及罚款计算方法不明确的特点，使惩罚性赔偿的正当性和合理性等问题更为复杂。20 世纪90 年代初，美国联邦最高法院开始对惩罚性赔偿金进行违宪审查，在“北美宝马公司诉戈尔案”①See BMW of North America, Inc. v. Gore, 517 U.S. 559 (1996).中阐明了法院在对陪审团的惩罚性赔偿指示进行实质性审查时必须考虑的因素。该案所确定的司法审查标准，对各种适用惩罚性赔偿制度的案件发挥着引导功能，当然也包括环境案件。仍以“埃克森案”为例，从1989 年发生漏油事件到2008 年美国联邦最高法院作出最后裁判，该案漫长的审判过程与联邦最高法院对惩罚性赔偿案件进行普遍的合宪性审查的时间线重叠。在2001 年的上诉审中，第九巡回上诉法院要求地方法院根据联邦最高法院确立的惩罚性赔偿金司法审查标准，从被告行为的应受谴责性、惩罚性赔偿金与补偿性赔偿金的合理比率关系以及对类似不当行为施加的民事或刑事处罚三个方面着手，对本案中的惩罚性赔偿进行审查。②See In re the Exxon Valdez, 270 F.3d 1215 (2001).2008 年该案上诉至联邦最高法院，惩罚性赔偿金数额是否适当仍是最高法院的审理重点。最高法院围绕惩罚性赔偿金和补偿性损害赔偿金之间的比率关系审查惩罚性赔偿金的限额，并考虑到埃克森公司已承担了高额的刑事罚金，为保证惩罚和威慑的合理限度，最终决定对埃克森公司施以补偿性赔偿金额一倍的惩罚性赔偿金，即5.075 亿美元，在此之前第九巡回法院曾将惩罚性赔偿金额从陪审团最初确定的50 亿美元降至25 亿美元。③美国联邦最高法院指出，在惩罚性赔偿与补偿性赔偿的比率关系方面，大多数州采用“3:1”的比例，但这针对的情形多是行为人故意造成损害，或者行为人以增加其经济收益为目的从事恶意行为或危险活动，而该案中被告的主观方面虽比过失更重但未达到恶意的程度，且该案中侵权行为对被告来说无利可图，故而绝对达不到适用“3:1”比重的程度。此外，根据现有关于惩罚性赔偿与补偿性赔偿比例关系的研究——惩罚性赔偿与补偿性赔偿的中位数比例约为0.65:1，最高法院认为大多数情况下惩罚性损害赔偿都小于补偿性损害赔偿，结合该案中埃克森公司的主观恶性以及埃克森公司已承担的巨额补偿性损害赔偿金和刑事罚金来看，“1:1”的比率也会产生巨大的惩罚性赔偿金数额，这一比率足以实现惩罚和威慑不当行为的目的。See Exxon Shipping Co. v. Baker, 554 U.S. 471 (2008).

（二） 美国普遍适用惩罚性赔偿制度的原因

惩罚性赔偿制度虽滥觞于英国，却在美国广泛适用并发挥了救济社会损害以及惩罚、威慑不法行为的多元功能，这与美国法律的实用主义传统、罚款制度的局限性以及私人执法的理念和实践有着密切的关系。

1. 法律实用主义的传统

19 世纪后期，实用主义哲学在美国兴起，它以取得实际社会效果为最高目的，反对理性主义带来的形而上学，并不注重概念、逻辑、理论的精密分析。美国司法实践具有浓厚的实用主义色彩，其中一个突出的表现就是不拘于传统旧习和惯例、富于创新。它并不按照大陆法系国家的做法对公法、私法进行严格的二元划分，不承认存在完全区别于公法的私法，[11]因此惩罚性赔偿制度在美国并无太多司法适用上的理论障碍。实用主义对美国司法产生的另一个重大影响是“结果导向”，即采取行动以实现社会整体幸福。为此，法院被赋予了充分的自由裁量权，其在审理案件时可审视个案对政治、经济等其他社会因素产生的现实影响，通过个案化解权利冲突，并促进社会整体效率最大化。惩罚性赔偿突出体现了美国司法的实用主义倾向，它并非建立在严谨的概念分析和逻辑推演之上，而是法官根据具体时空背景下欲实现的填补个人损害或维护社会整体利益等实际社会需求，确定特定当事人权利义务关系的一种工具。

2. 罚款制度的局限性

鼓励个人诉讼，补充刑事和民事罚金的惩罚和威慑作用，是美国广泛适用惩罚性赔偿所要满足的重要社会需求。在美国，对违法行为的经济制裁除刑事罚金（fine）外，还包括民事罚金（civil penalty，又被译为“罚款”），后者是对不构成犯罪的违法行为所处的经济制裁，我国学者常将其与我国行政罚款混用，但二者存在明显差异。因个人主义和自由主义思想的盛行以及对权力侵蚀自由的警惕，美国倾向于分散和弱化行政权力，转而诉诸司法手段解决社会问题，因此除少量法律授权行政机关直接进行经济处罚外，美国民事罚金通常由行政机关提起民事诉讼、地方法院查明事实后作出。[12]118美国法院长期以来在实现社会正义、推动社会变革方面扮演着“能动者”的角色，客观上为惩罚性赔偿的发展提供了制度空间。[3]116-118同时，美国民事罚金制度适用领域有限，数额普遍较低，再加上政府多有怠政、执法不力的现象，而刑事罚款的适用条件较为严格，民事罚金和刑事罚款不能充分发挥惩罚与威慑功能。由于惩罚性赔偿相比民事罚金无需制定法明确授权，可广泛适用于行为人主观上应受谴责、损害后果严重的侵权案件，且无固定的损害赔偿金标准和限额，可补足罚金制度的惩罚与遏制功能。

3. 私人执法的盛行

基于弥补政府怠政或执法不力、维护社会公共利益的需要，“私人执法”理念在美国应运而生，该理念主张个人或组织等私人原告提起涉及公共利益的诉讼，从而保证法律的有效执行。在“私人执法”理念的指引下，美国惩罚性赔偿制度与民事罚金制度逐渐实现了功能融合。美国民事罚金诉讼的提起主体不仅包括行政机关和作为公共总检察长（attorney general）的司法部，还包括被称为“私人总检察长”（private attorney general）的个人与组织。[12]118违法者所交纳的罚款总体上交国库，部分法律也规定将一定比例的罚款用于对私人举报者的奖励以及对受害人的救济。[13]在惩罚性赔偿金的分配方面，为应对当时学界以及实务界对惩罚性赔偿可能给原告带来意外暴利、造成滥诉、破坏公平正义等激烈的质疑，美国各州也着力协调惩罚性赔偿的社会目的与个体原告获赔之间的关系。从20 世纪80 年代中期开始，各州立法机构和法院开始试验所谓的分立式赔偿（splitrecovery）计划，部分州还制定了赔偿金分配法令。按照这一计划，惩罚性赔偿金的一部分被分配给原告，覆盖原告的诉讼成本和其他费用，部分州还将一定比例的惩罚性赔偿金当作给原告的奖金，以激励原告提起诉讼；其余部分的惩罚性赔偿金被存入政府一般基金或专门基金中，抵销被告所造成的全部损害，用于实现社会公益。[8]370-385私人执法理念和实践的发展，以及私人获得经济奖励、损害救济的可能性，让美国罚款制度和惩罚性赔偿制度，通过私人执行的方式沟通了社会利益的维护和私人权利的保护。在这一点上，美国惩罚性赔偿与民事罚金制度的基本逻辑和制度设计均体现了私人执法理念的内核，即向个人提供了诉讼的经济激励，在保护个人受害者利益的同时实现社会目的。

除上述原因以外，刑事惩罚的局限性、陪审团审判的普遍实施、律师费无法因胜诉得到补偿等因素，也对美国普遍适用惩罚性赔偿制度具有一定的促进作用。[10]154-156

（三） 我国生态环境侵权惩罚性赔偿的制度定位

关于惩罚性赔偿责任的性质，目前学界主要存在三种不同的观点，即“私法属性论”“公法属性论”“公私混合属性论”。首先，私法属性论是英美法系国家理论和实践中所持的普遍观点，[14]持该观点者认为惩罚性赔偿由私人而非国家提起，且适用民事诉讼程序规则，惩罚性赔偿金归属个人而非上交国库，惩罚性赔偿只在特殊情形下才适用，[15]131因此惩罚性赔偿是补偿性民事责任的重要补充，属于特殊的民事责任。其次，公法属性论者因循公私法二分的法律传统，坚持损害赔偿制度的功能限于回复原状和填补损害的法律观念，主张对不法行为人的惩罚和威慑应诉诸于刑罚、行政处罚等公法手段。惩罚性赔偿因具有惩罚性而突破了民法“无损害则无赔偿”“民事主体地位平等”[16]等基本理念和原则，无法在大陆法系公私二分的法律体系框架中自洽，故将惩罚性赔偿归入公法范畴，这也是大陆法系国家长期拒绝承认惩罚性赔偿制度的主要原因。最后，公私混合属性论者认为，惩罚性赔偿因适用民事诉讼程序，在形式上体现出民事属性，但因处于平等地位的一方当事人可向另一方当事人施加惩罚，其本质却具有刑事或行政责任属性。[17]持此种观点的学者将惩罚性赔偿制度理解为“以私法机制执行由公法担当的惩罚与威慑功能的特殊惩罚制度”，故主张惩罚性赔偿无须奉行传统损害赔偿法的基本原则，应以公法上惩罚性制度的理念、原则为指导。[18-19]

大多数观点认为，我国惩罚性赔偿制度肇端于1993 年通过的《消费者权益保护法》第49条[19]104，随后的单行法和相关司法解释，逐步将惩罚性赔偿的适用范围扩大到产品责任、知识产权侵权、旅游事故责任等多个领域。①2003 年《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷适用法律问题的解释》（法释〔2003〕7 号）第8 条、第9 条规定了出卖人承担惩罚性赔偿责任的特定情形；2009 年实施的《食品安全法》第96 条第2 款规定了违反食品安全标准的惩罚性赔偿责任，2009 年通过的《侵权责任法》第47 条规定了缺陷产品的惩罚性赔偿责任；2013 年修订《商标法》时在第63 条规定了恶意侵犯商标专用权的惩罚性赔偿责任，2013 年实施的《旅游法》第70 条第1 款规定了旅行社有条件履行合同却拒不履行的惩罚性赔偿责任；2015 年修订的《种子法》第73 条第3 款规定了侵犯植物新品种权的惩罚性赔偿责任；《最高人民法院关于审理医疗损害责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2017〕20 号）在《侵权责任法》第47 条的基础上，进一步对医疗产品责任案件惩罚性赔偿的适用进行了细化；2019 年修订的《药品管理法》第144 条第3 款规定了生产、销售、使用假药、劣药的惩罚性赔偿责任，同年修订的《反不正当竞争法》第17 条第3 款规定了经营者恶意实施侵犯商业秘密的惩罚性赔偿责任，2019 年开始实施的《电子商务法》第42 第3 款规定了恶意发出错误通知的惩罚性赔偿责任。《民法总则》第179 条“民事责任方式”条款确定了惩罚性赔偿的一般性规定，对各单行法中零散的惩罚性赔偿规则进行了整合。《民法典》“总则编”延续了《民法总则》的一般性条款，并在“侵权责任编”确定了适用惩罚性赔偿的三种侵权类型。《民法典》颁布后，《著作权法》《专利法》也规定了惩罚性赔偿制度，最高人民法院发布司法解释，针对知识产权、计算机网络域名、医疗损害责任、食品安全、生态环境侵权等民事纠纷案件中惩罚性赔偿的适用作了更具体且更具操作性的规定。《民法典》中的4 个惩罚性赔偿条文与其他规定惩罚性赔偿的单行法以及司法解释，共同构成了我国惩罚性赔偿的规则体系，其中《民法典》具有基础性地位。

从我国的现有立法来看，惩罚性赔偿是一种特殊的民事责任形式，主要适用于法律明确规定的侵权类型。也就是说，在美国司法实践中原本具有双重属性的惩罚性赔偿制度，在我国现有立法中已被明确为民事责任属性，针对惩罚性赔偿制度的性质我国采“私法属性论”。生态环境侵权是《民法典》“侵权责任编”确定的惩罚性赔偿适用的全新领域，生态环境侵权惩罚性赔偿当然具有民事责任的属性。《解释》第11 条使用“包括惩罚性赔偿在内的民事责任”之表述，进一步明确了生态环境侵权惩罚性赔偿的私法属性。从理论上讲，生态环境侵权惩罚性赔偿作为民事责任，应当具备下述法律特征：第一，民事责任是平等民事主体间所生法律关系，故生态环境侵权惩罚性赔偿责任是地位平等的一方民事主体向另一方民事主体承担的法律后果，区别于刑事责任和行政责任；第二，生态环境侵权惩罚性赔偿责任是法律明确规定的加重责任；第三，生态环境侵权惩罚性赔偿责任是以侵权人向被侵权人支付一定数额的金钱为主要内容的法律责任；[20]第四，生态环境侵权惩罚性赔偿责任适用于生态环境侵权行为，侵权行为的作用对象为被侵权人的人身权、财产权等民事权益。

二、生态环境侵权惩罚性赔偿制度的适用及困境

（一） 适用范围：从私益诉讼到公益诉讼

由于《民法典》确立了行政机关、社会组织、民事主体等多元主体参与的公法与私法相结合的生态环境诉讼机制，但仅对生态环境侵权惩罚性赔偿制度作原则性规定，作为被移植对象的惩罚性赔偿制度本身具有的公私混合属性以及补偿、惩罚和威慑等多重功能与生态环境领域复杂的公、私益诉讼机制叠加，导致实务界和理论界对《民法典》第1232 条适用范围的极大争议。《解释》出台以前关于第1232 条适用范围的观点可以分为三类，一是惩罚性赔偿仅适用于环境私益诉讼；二是惩罚性赔偿仅适用于环境公益诉讼；三是惩罚性赔偿既适用于环境私益诉讼，又适用于环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼。

私益诉讼论者基于传统民法原理和《民法典》条文的解释，主张惩罚性赔偿的请求权主体应是与侵权行为有直接利害关系之人，生态环境侵权惩罚性赔偿只适用于生态环境侵权案件（即生态环境私益案件），救济不特定受害人权益或生态环境公益则应诉诸公法手段[21]，环境民事公益诉讼或生态环境损害赔偿诉讼不可适用惩罚性赔偿，否则与行政罚款性质无二[22]。公益诉讼论者则主张环境私益诉讼欠缺适用惩罚性赔偿的客观需求和条件，生态环境侵权惩罚性赔偿应用于填补生态环境公益的损害。[23]公私益诉讼兼顾论者认为，为贯彻绿色原则，应对第1232 条的“被侵权人”作扩大解释，生态环境侵权惩罚性赔偿请求权主体既包括私主体，也包括国家规定的机关和法律规定的组织，所救济的损害既包括私权的损害，也包括生态环境的损害[24]，故该制度既适用于私益诉讼又适用于公益诉讼。《解释》第2 条和第12 条共同规定了可请求侵权人承担惩罚性赔偿责任的主体，第2 条所规定的请求主体为因生态环境侵权行为受到损害的民事主体；第12 条将“国家规定的机关和法律规定的组织”确定为“被侵权人代表”，由代表人针对生态环境损害向侵权人请求惩罚性赔偿。由此可见，《解释》在适用范围方面最终采取了“公私益诉讼兼顾论”。

《解释》第12 条作此规定，要解决的第一个问题是如何与《民法典》第1232 条相协调。首先，从语义学解释的角度来看，《民法典》第1232 条使用“侵权人”和“被侵权人”这样的表述，表明请求惩罚性赔偿的主体为人身或财产权益受到侵害的特定民事主体。[25]而环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼所维护的是生态环境公益，涉及不特定多数主体的利益，因此在具有公益性目的的环境诉讼中不存在特定的被侵权人，故请求惩罚性赔偿的主体不包括第1234 条、第1235 条中的机关或组织。其次，从条文的体系一致性来看，《民法典》第1232 条所针对的损害后果仅限于民事权益的损害，而不包括生态环境本身的损害。第1232 条位于第1231 条“数人环境污染和生态破坏责任”条款之后、第1233 条“第三人过错污染环境、破坏生态的赔偿责任”条款之前，第1231 条和第1233 条均为生态环境私益诉讼条款，而第1234 条和第1235 条为针对生态环境损害的公益诉讼条款。因此，若从《民法典》侵权责任编第七章的体系解释来看，第1232 条应与第1231 条和1233 条在性质和适用范围上一致。《民法典》第1232 条是生态环境侵权惩罚性赔偿制度的原则性规定，也是该制度的上位法依据和一般法准则，对该制度的细化规定应以《民法典》第1232 条为基础，若将生态环境侵权惩罚性赔偿的适用范围扩张至环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼，会突破《民法典》第1232 条的规定。

此外，由于生态环境侵权惩罚性赔偿责任作为民事责任，其适用应以民事权益受侵害为前提，因此必须回答《解释》第12 条的请求权基础以及“国家规定的机关”或“法律规定的组织”如何能代表被侵权人这两个问题。就最高人民法院对《解释》的说明来看，《解释》第12 条的本意是旨在确定“环境公益侵权诉讼”惩罚性赔偿金，该条与第9 条“环境私益侵权诉讼”惩罚性赔偿金确定条款相对应[1]，即第12 条适用于除环境私益侵权诉讼以外的环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼，此处“国家规定的机关”和“法律规定的组织”与《民法典》第1234 条、第1235 条的规定一致。但仅就第12 条的文义来看，代表人主张惩罚性赔偿的前提是存在被侵权人，若无被侵权人就不存在“被侵权人代表”。也就是说，《解释》第12 条适用于污染环境、破坏生态行为造成民事主体人身、财产损害的情形，至于仅造成生态环境损害却未侵害民事权利的情形，因不存在被侵权人，则不能适用《解释》第12 条的规定。然而，在存在被侵权人的情形下，由于国家规定的机关或者法律规定的组织针对生态环境损害请求判令行为人承担惩罚性赔偿责任，维护的是抽象的生态环境利益，其所代表的是不特定主体，而绝非民法上具体、特定的被侵权人，“被侵权人代表”也就无从说起。

按照《解释》的规定以及最高人民法院对《解释》的说明，也无法将此种“代表”的性质理解为诉讼担当。诉讼担当的本质是实体请求权主体和诉讼实施权主体的分离，国家规定的机关或法律规定的组织若要代表被侵权人向侵权人主张惩罚性赔偿，需依据与被侵权人的合意或法律规定获得诉讼实施权，但实体权利基础仍保留给被侵权人。[26]由于《解释》第12 条针对的是生态环境本身的损害而非民事主体人身、财产权益的损害，救济的利益是生态性利益而非经济性利益[27]，因此，一般民事主体的人身权、财产权以及国家主体具有的以经济性利益为内容的自然资源所有权均不能构成该条的请求权基础。若要构成诉讼担当，《解释》第12 条的请求权基础理应为环境权益，但具有共享性、公益性的环境权[28]并非《民法典》的法定权利，故被侵权人并不具有对应于《解释》第12 条的实体请求权，也就不存在相关主体代表被侵权人针对生态环境损害请求侵权人承担惩罚性赔偿责任之可能。

（二） 功能定位：从补偿到惩罚和威慑

惩罚性赔偿的支持者们常基于惩罚性赔偿制度在英美法系国家的实际功能，论证我国引入和适用惩罚性赔偿制度的正当性。较为激进的观点认为传统侵权责任制度威慑、抑制侵权行为的作用不足，惩罚性赔偿制度不仅能实现完全赔偿，还可发挥惩罚和预防不法行为的作用[25]，其本质是借私法手段实现公法的惩罚、威慑功能，[9]152-154这一观点过度强调惩罚性赔偿制度的报应功能，忽略了民法的制裁性与大陆法系既有法律传统和法律制度之间的冲突。鉴于私法制裁功能并不为大陆法系基本法理所容，也有学者持更保守的观点，仍将损害填补作为惩罚性赔偿这一特殊民事责任形态的基本功能，认为惩罚性赔偿能填补私人或社会整体利益的损害[29]，可实现报应和威慑之功能。

然而，在社会整体利益的层面谈惩罚性赔偿制度的补偿功能，是对私法中“补偿”概念的错误理解，在本质上仍是“惩罚威慑论”，不能证成惩罚性赔偿制度的私法正当性。对社会整体利益的“补偿”与损害赔偿制度中的“补偿”并不具有同一含义，前者所针对的补偿对象为抽象的社会整体利益，后者所针对的补偿对象为个案中原告的人身财产权益。且根据私法的损害赔偿理念，侵权损害赔偿旨在使受害人恢复到没有遭受侵权行为时的状态，受害人所请求的赔偿金数额应与其所受损害程度相一致，而针对社会整体利益所受的损害，原告并无诉的利益，更无权将超过其损害程度的赔偿金据为己有。若承认惩罚性赔偿金对社会整体利益的补偿，则并无必要再考虑惩罚性赔偿金数额与原告个人所受实际损害的合理关系，原告可获得基于社会整体利益损害的惩罚性赔偿金，侵权行为的不法性对赔偿金数额的确定具有决定意义，而侵权行为是否导致个体的实际损失以及损失的大小则不再重要，这明显与私法的基本理念和原则相冲突。在受害人为数人的情形中，以社会整体损害确定给予原告的惩罚性赔偿金数额，还存在侵犯其他民事主体民事诉权和处分权、“导致不合理的高度累积的惩罚”、惩罚性赔偿金评估和分配不公平[30]等不合理的后果。

《解释》第9 条、第10 条规定了惩罚性赔偿金数额的计算基数和倍数，即生态环境侵权惩罚性赔偿金以侵权行为造成的人身损害和财产损失数额为计算基数且不得超过人身损害赔偿金和财产损失数额的二倍，未明确前述数额是否局限于被侵权人所受实际损害。但从《解释》的相关说明来看，生态环境侵权惩罚性赔偿突破了“填平原则”，让恶意侵权人承担超出实际损害数额的赔偿[31]。可见，《解释》虽考虑了被侵权人所受实际损害，但并不将此作为侵权人惩罚性赔偿责任的边界，而只是将其作为在技术层面上方便惩罚性赔偿金数额计算的基数。个案原告可获得超出其实际损害的赔偿金，且惩罚性赔偿金数额的确定还须综合考虑已处罚款或罚金的情形，因此生态环境侵权惩罚性赔偿在我国实然法层面具有补偿、惩罚、威慑等多重功能。

这样的制度建构，实际上将公法的惩罚、威慑功能直接嵌入到侵权法之中，突破了私法基本原则，与我国公私二分的法律体系有不兼容和不契合之处。在环境公益诉讼中，还可能产生惩罚性赔偿金制度与罚款、罚金制度的混同。若在环境民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿，检察机关就同一行为先后或同时主张罚金及惩罚性赔偿，由于动议方皆为国家（检察机关），罚金与惩罚性赔偿责任的构成要件都包括主观故意、客观不法行为和严重的损害后果，且均以支付一定数额的金钱实现恢复受损社会秩序的目的，故在此情形下，惩罚性赔偿与罚金具有同质性，二者并处可能违反一事不再罚原则或罪刑相适应原则。[9]152-154若在生态环境损害赔偿诉讼中适用惩罚性赔偿，惩罚性赔偿与行政罚款的请求权主体皆为行政机关，保护利益皆为生态环境公益，赔偿金或罚款均归于国库，二者也具有同质性。

（三） 制度性质：从私法属性到公私混合

故意违反法律规定的污染环境、破坏生态行为同时满足适用惩罚性赔偿、刑事罚金和行政罚款制度的条件，发生责任竞合或责任聚合时，因生态环境侵权惩罚性赔偿被确定为民事责任，同一行为同时符合公法责任与私法责任的构成要件的，行为人不可择一承担，故《解释》第10 条规定侵权人应同时承担不同性质的多重法律责任，罚款或罚金责任不可作为其免除惩罚性赔偿的理由。然而，生态环境侵权惩罚性赔偿因适用范围拓展至环境公益类诉讼，且突破填平原则，获得惩罚、威慑的功能定位，可直接实现规范环境违法行为、保护生态环境公益的制度效果，因此在制度功能和目标上与行政和刑事处罚具有了同质性，三者均以实现惩罚和威慑之目的作为评价尺度。[19]120为避免惩罚过度，《解释》第10 条规定了在确定惩罚性赔偿金数额时应综合考虑同一行为已受行政处罚或刑事追究的情形，适当减轻惩罚性赔偿责任。因此，生态环境侵权惩罚性赔偿制度虽为《民法典》及《解释》确定为民事责任，但本质已具有公法责任的属性，使《民法典》关于该制度民事责任定性的规定流于形式。按照我国现有的法律体系以及法律部门的分工，侵权法律制度及其他民法制度仅直接救济“人”的损害，而生态环境本身的损害并非其直接救济对象，采生态环境侵权惩罚性赔偿制度性质的公私混合属性论，不仅会导致我国环境法律机制的混乱，还忽视了公法与私法机制的分工与衔接。[32]86-96

另一方面，《解释》第10 条的适用预设了“先刑（行）后民”的原则，否则在确定惩罚性赔偿这一民事责任时无“综合考虑”罚款或罚金之可能。从这一点来看，《解释》第10 条无法涵盖所有的责任竞合或聚合的情形，就“民刑交叉”案件来看，我国司法实践虽以“先刑后民”为原则，但在部分情况下亦有“刑民并行”或“先民后刑”之例外，“先刑后民”原则并不具备普遍的实用性，且绝对的“先刑后民”原则有阻断被害人进行民事权利司法救济的正当渠道、阻碍或延缓民事诉讼程序之弊。[33]因此，在“刑民交叉”或“行民交叉”案件中，对同一行为的公法制裁与私法制裁的顺序不同，行为人所承担的惩罚性赔偿金以及最终财产责任数额将有所不同。具体而言，假设行为人甲所实施的生态环境侵权行为同时违反了不同的部门法，按照行政法和刑法的相关规定确定甲应承担的罚款或罚金责任后，应综合考虑罚款、罚金情况，适度减轻甲的惩罚性赔偿责任；但若先行确定甲的民事责任，确定罚款或罚金时却无综合考虑惩罚性赔偿金的法律依据。也就是说，罚款、罚金与生态环境侵权惩罚性赔偿之间作为减轻因素的关系是单向的，前者可作为后者的减轻因素，后者不可为前者的减轻因素，民事责任与行政责任或刑事责任的追究顺序会使同一违法行为的惩罚性赔偿责任不一致，出现“同事异理”的情形。

三、生态环境侵权惩罚性赔偿制度的理性回归

当前，我国学界和实务界过度强调英美法系国家惩罚性赔偿制度的功能和效用，缺乏对移植对象的反思性考量，以及对惩罚性赔偿与我国法律体系、法律制度契合性的理性考察和移植策略的理性选择。我国民法虽具有一定的法律实用主义特点，但在整体尊崇大陆法系的背景下，我国与美国这样广泛适用惩罚性赔偿制度的国家，在法律渊源、法律体系、司法组织、诉讼制度等方面都有着显著的差别。因此，即便出于实用主义的考虑追求特定社会功能，虽不像传统大陆法系国家那样排除惩罚性赔偿，但我国也并不与美国一般普遍适用该制度，惩罚性赔偿尚属我国私法体系中的例外规定，故仍以审慎之态度对待惩罚性赔偿为必要。[10]167《解释》细化规定了惩罚性赔偿的构成要件、当事人主张惩罚性赔偿的时点和具体要求以及惩罚性赔偿金的计算基数和倍数，体现了最高人民法院“严格适用条件、依法审慎适用”的解释立场，这一立场不仅应在司法中得到实践，也应体现在学理研究中。在学理上，全面洞察惩罚性赔偿制度的功能和缺陷，并从我国现有的法律制度和法律体系出发确定生态环境侵权惩罚性赔偿制度的移植策略、惩罚限度和适用范围，在当前惩罚性赔偿制度的“热潮”下进行理性的“冷思考”，是审慎对待生态环境侵权惩罚性赔偿的应有之义。

（一） 惩罚性赔偿的反思和法律移植的策略选择

作为大陆法系国家，我国同德日两国一样奉行“公私二分”理念，私法责任的内核与要义在于回复原状和填补损害，对违法行为的惩罚和预防被严格在公法之中。发端于英美法系的惩罚性赔制度，虽因以民事诉讼为基本路径而呈现出私法属性之表象，但让加害人承担超出实际损害数额的赔偿责任以实现维护公共秩序和社会利益的目的，与我国损害赔偿制度所坚持的补偿原则、得利禁止原则以及民法的个人主义价值理念有所抵牾。我国引入惩罚性赔偿制度之初，对实用主义和工具主义的考量要远胜于理论自决和内嵌于制度体系的逻辑演化[34]，存在实用有余而理性欠缺的问题。1992 年，我国通过建立社会主义市场经济体制的重大决定，在这一时代背景下，为扭转假冒伪劣产品泛滥且屡禁不止的局面，我国借鉴域外惩罚性赔偿制度这一反假冒措施，并在一定程度上结合我国“缺一赔十”的民间传统，确定惩罚性赔偿制度，以重典治乱。这是引导消费者与非法行为进行斗争的制度尝试，目的在于激励个体提起民事诉讼，以弥补市场化改革初期政府监管能力的不足，维护经济秩序、保障消费者权益、推进社会主义市场经济发展。[35]因此，惩罚性赔偿是基于实用主义和工具主义逻辑，动员私人参与公共规制，以弥补政府监管失灵的政策选择。[36]

在之后的实务和理论研究中，由于惩罚性赔偿制度名称中的“惩罚”一词，以及对美国惩罚性赔偿实践的进一步关注，我国赋予了惩罚性赔偿制度更多的惩罚和遏制功能，惩罚性赔偿制度也在保护消费者权益、遏制违法行为等方面发挥了一定的作用。但美国经验具有的工具性参考价值以及惩罚性赔偿制度在我国的实践意义，无法在理论和逻辑层面消解惩罚性赔偿于我国整体法律体系的不兼容，也无法掩盖惩罚性赔偿与我国现有法律制度之间不协调的问题。作为大陆法系国家，公法和私法是我国基本的法律概念，即便在公法与私法相互交融和渗透的背景下出现“公法私法化”或“私法公法化”趋势，也不意味着公法和私法二元划分以及二者独立性的消失。我国不能照搬英美国家的惩罚性赔偿制度，应根据我国法律体系和现有法律制度对惩罚性赔偿进行本土化改造，惩罚和威慑的功能主要由公法（尤其是适用广泛的行政处罚制度）来承担，被本土化后具有私法属性的惩罚性赔偿不宜“越俎代庖”。

此外，惩罚性赔偿制度也并不是“完美制度”，即使是在美国，该制度的正当性和合理性也一直是实务界和理论界广泛和激烈论争的焦点，尤其是随着惩罚性赔偿制度在产品责任、商业侵权领域的迅速扩展以及巨额赔偿案件的出现，惩罚性赔偿制度因下述原因而备受诟病：该制度与侵权法公认的赔偿原则和补偿性功能相违背，使原告获得不合理的巨额赔偿，引发原告滥诉以及被告因同一行为受到两次惩罚，有违公平正义；它以随机、无常的方式产生的巨额赔偿金会导致自由裁量权的滥用；[37]惩罚性赔偿模糊了民法与刑法的界限，对被告施以惩罚却不能提供程序上的保障，惩罚性赔偿缺乏法律明确规定，违反了正当程序，合宪性存疑；[5]同时巨额赔偿加重了企业负担，从而阻碍产品开发和经济发展。[38]因为惩罚性赔偿存在的上述缺陷，该制度在美国的适用即便相对其他国家更为广泛和频繁，也并不是毫无限制的。美国马萨诸塞、华盛顿等州直接明确禁止普通法上的惩罚性赔偿，其他各州惩罚性赔偿的适用和发展呈现多样性，但总体来说也受到了一些限制。①这种限制有三个表现，一是就总体案件而言，惩罚性赔偿适用并不频繁；二是惩罚性赔偿金数额未大幅增加，并与补偿性赔偿金的数额保持着适度的比例关系；三是联邦最高法院对各州惩罚性赔偿权力扩大趋势的限制。See Sebok A J.Punitive Damages in the United States [J].Punitive Damages: Common Law and Civil Law Perspectives,2009:159-163.

惩罚性赔偿制度在我国的实际适用过程中，也引发了不少困惑和问题，比如职业打假人知假买假，造成过度诉讼、浪费司法资源；巨额赔偿超出被告承受范围，同一行为被处以行政罚款、刑事罚金、惩罚性赔偿金，受到双重甚至三重惩罚，造成责罚过当；惩罚性赔偿责任成立要件认定宽泛，各地判赔标准不一，自由裁量权有被滥用的风险；等等。法的本土化是法律移植的题中之义，要让惩罚性赔偿制度在我国“生根发芽”，就必须结合我国具体国情对该制度进行修正和补充，适应我国社会的实际需求。[39]从我国现有法律体系和法律制度，以及惩罚性赔偿制度本身的缺陷来看，我国生态环境侵权惩罚性赔偿制度只能是损害赔偿制度的例外和补偿性损害赔偿制度的补充，其适用应当受到明确的限制。就适用范围而言，应严格限制于法律明文规定的情形，禁止类推；对于可适用惩罚性赔偿的情形，要严格设置和适用构成要件以及惩罚性赔偿金数额的计算标准。

（二） 生态环境侵权惩罚性赔偿惩罚限度的确定

美国的民事罚款数额较低、处罚力度较弱，且实施方式以民事诉讼为主，惩罚性赔偿制度被用以弥补民事罚金对尚未构成犯罪的不法行为的惩罚威慑之不足，客观上发挥着公法功能。与美国相比，我国行政罚款制度实施以行政执法程序为主，行政机关更具积极性和主动性，对尚未构成犯罪的违法行为，行政法可发挥制裁作用。我国行政罚款制度通过使行为人负担财产上的不利益，具有惩罚和威慑不法行为的功能，尽管行政罚款与惩罚性赔偿金的最终归属并不完全相同，但很多时候惩罚性赔偿与行政处罚在适用范围、构成要件方面完全一致，二者在实现公共政策和公共利益保护方面的功能高度重合。行为人因同一违法行为既承担行政罚款责任又承担惩罚性赔偿责任，事实上是通过行政执法程序和民事诉讼程序接受了两次处罚，不仅使行为人承担了过重的经济责任，也让国家负担了较重的程序成本。

从行政罚款的处罚力度来看，我国行政罚款制度运用十分普遍，行政罚款数额较高，惩罚威慑功能强。近年来我国在生态环境保护等直接关乎人民生命财产安全的领域，行政罚款呈现“重罚”倾向，不仅数额有所提高且适用范围也不断扩张，生态环境保护领域还引入了“按日计罚制度”，取消对企业违法行为的罚款数额上限。此外，当前我国采“区间数额限定法”与“基数倍数法”相结合的行政罚款计算方法，具有较强的可操作性，同时又为执法人员保留了一定的自由裁量权，以便根据具体案件中行为人的主观过错程度、违法行为的严重性、处罚的威慑力等因素确定相应罚款数额，实现过罚相当。因此，从我国行政罚款的功能和力度来看，我国惩罚性赔偿补充公法惩罚、威慑功能的制度空间相对美国较小。现有公法手段不能满足惩罚和预防的要求，也不足以说明应当突破私法的基本理念，将惩罚和预防功能过多地赋予侵权法，相反，更合理的解决方法应当是完善行政处罚法和刑法，优化行政罚款和刑事罚金的设定方式。

本土化的生态环境侵权惩罚性赔偿制度，具有民事责任属性，所涉法律关系主体处于平等地位，双方彼此不可向对方施以惩罚，因此仍以回复原状和损害填补为基本立场，其首要功能是对补偿性损害赔偿的补充。在生态环境侵权领域，存在着适用传统补偿性损害赔偿制度但难以证明、认定和计量的损害，而适用惩罚性赔偿制度可给予被侵权人额外赔偿，填补被侵权人的全部损害，实现全面赔偿。被侵权人所获损害赔偿数额与其可能遭受的损害相适应，惩罚性赔偿金具有救济被侵权人受损民事权益之功能，故仍可实现与民法价值理念和基本原则的协调一致。

强调生态环境侵权惩罚性赔偿的私法属性以及填补损害的基本功能，并非要全面抹杀侵权责任的报应和预防功能，只是想要表明这样一种理念：生态环境侵权惩罚性赔偿具有多重功能，在补救、保护被侵权人民事权益的基础上，实现对侵权行为的法律制裁，并预防和避免侵权行为的再次发生，但惩罚和预防功能相较于补偿功能而言是间接功能，惩罚的限度仍以私法为限。[40]不过，生态环境侵权惩罚性赔偿的惩罚功能相对补偿性损害赔偿的确更为突出，因其区分侵权人的主观过错和故意程度以及侵权行为造成的损害后果的严重程度，让不法性和应受谴责性强的侵权人承担更重的经济负担，故该制度在客观上发挥了比补偿性损害赔偿更强的惩罚和威慑作用。此外，对于公法未予规制或公法上未区分主观过错程度，但因行为的不法性和应受责难性，且确实符合惩罚性赔偿责任构成要件的，生态环境侵权惩罚性赔偿制度还可在私法的限度内回应公共规制的失灵。

（三） 生态环境侵权惩罚性赔偿适用范围的廓清

污染环境、破坏生态行为的损害后果具有二元性，即前述行为不仅会引发环境污染和生态破坏，使公共利益受损，还可能造成民事主体人身、财产等权益的损害。为应对污染环境、破坏生态行为的损害后果，公法与私法发挥着不同的作用。公法规范和协调污染环境、破坏生态的行为，主要发挥惩罚和遏制不法行为的功能，以预防和治理生态环境损害为主要目的。私法手段则侧重对被侵权人民事权益的保护和救济，并在此基础上对损害生态环境的行为发挥一定的威慑和预防功能，间接实现生态环境的保护。生态环境侵权责任法作为特别的侵权法，其调整的社会关系为私的关系，核心价值理念在于保护平等民事主体的个人利益，并不能直接发挥保护生态环境利益的功能。从前文对《民法典》相关条文的研读来看，侵权责任编第七章的惩罚性赔偿具有私法属性，其请求权主体为被侵权人，请求权基础为与环境有关的人身权、财产权等私益性权利，鉴于生态环境公共利益的公益性以及《民法典》未对“环境权”作权利化的表达，生态环境公益类诉讼中“侵权人”这一概念是无本之木。因此，在环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼中，原则上原告不可针对生态环境损害请求被告承担惩罚性赔偿责任。

若在生态环境公益类诉讼中适用惩罚性赔偿，不仅违背私法的基本理念以及成文法规定，还会导致被告责任过重。十八大以来，我国环境法治建设进程不断推进，现有环境法律体系从私益和公益两个维度为生态环境损害编织了一张“疏而不漏”的救济网络[41]，某一污染环境或破坏生态造成损害的行为，可能被同时置于环境行政执法、环境刑事诉讼、环境民事私益诉讼、环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼中。仅就缴纳一定数额金钱的法律责任来看，在环境行政执法层面，除一般情况下的罚款以外，违法行为人期限内拒不改正违法行为时，还可适用不设罚款上限的“按日计罚”制度。在环境司法层面，除对构成刑事犯罪的行为处以罚金，以及通过私益诉讼对生态环境侵权行为人苛以损害赔偿责任实现一定程度的惩罚和预防目的以外，符合法定条件的社会组织、检察机关以及政府及其指定机构，还可通过环境民事公益诉讼或生态环境损害赔偿诉讼，要求行为人承担生态环境修复费用、期间功能损失以及永久性功能损害造成的损失数额。其中按照我国司法实践中常用的虚拟治理成本法所计算的修复费用，已综合考虑行为人主观过错、损害后果程度等因素，具有一定的惩罚性因素，生态环境功能永久性损害造成的损失数额因指向未来，也具有预防和惩罚的性质[42]。由此可见，我国现有的关于生态环境损害的各种救济手段已经比较充分了。

作为结果的环境污染和生态破坏是“坏”的，但污染环境、破坏生态的行为本身却不一定是“恶”的，前者可以避免，而后者不仅不可避免，甚至还是现代社会进步、实现人类福祉所必须的。[43]法律对环境开发利用行为的态度，并非是禁止或抑制，而是要在环境要素及其产生的生态效益的利用与环境容量和自然资源的开发利用之间确立一个平衡点，既保护人类生存的根本利益，又维护人类发展的经济利益。[44]惩罚性赔偿制度本身就是一把双刃剑，在我国现有关于生态环境损害的救济手段已足够充分的情形下，若一味地强调生态环境的保护，扩大生态环境侵权惩罚性赔偿的适用范围，则可能导致激励过头，引发滥诉，进一步加重行为人的赔偿责任，影响正常的市场交易活动。

结语

生态环境侵权惩罚性赔偿制度，是我国《民法典》侵权责任编的重大创新。该制度对于全面救济生态环境侵权案件中的受害人，惩罚、制裁恶意侵权人，教育警示潜在不法行为人，进而强化对民事活动的环保约束，在私法限度内回应生态环境问题，具有重要的现实意义。但若仅从实用价值和制度功能出发，过于强调其惩罚和威慑功能以及保护生态环境的实际效用，虽能实现用最严格制度最严密法治保护生态环境的目标，却难以正确处理惩罚性赔偿制度与我国法律体系和法律制度的兼容性，无法坚守《民法典》对生态环境侵权惩罚性赔偿制度的私法定性，逾越生态环境侵权责任法的边界。从《民法典》的规定来看，生态环境侵权惩罚性赔偿制度具有私法属性，因此该制度应以填补损害为基础功能，并通过区分侵权人是否存在主观故意及故意程度、全面救济受害人，间接起到惩罚和遏制生态环境不法行为的作用。生态环境损害的救济需要私法与公法的制度合力，生态环境侵权责任法的作用必要且不可替代的，但囿于其私法属性，救济对象仅限民事主体人身、财产损害，并不可直接救济生态环境自身的损害。