《规划》引领 破解基层人才困局

文/徐毓才

对于基层卫生人才队伍建设，《“十四五”卫生健康人才发展规划》强调要拓宽渠道，吸引城市医院、非公医疗卫生机构人员到基层提供服务，参与家庭医生签约或者定期出诊、巡诊，提高基层服务能力。

新医改以来，强基层一直受困于人才。尽管“十三五”期间，基层人才取得了一定进展，但与人民健康需求相比，依然有较大差距。怎么办？

2022年8月，国家卫生健康委印发了《“十四五”卫生健康人才发展规划》（以下简称《规划》）。那么，《规划》针对基层存在的人才问题作出了哪些布局？这些布局能不能破解基层人才困局？作为卫生行政部门和基层医疗机构管理者应该如何按照《规划》做好自己“一亩三分地”的人才队伍建设？

基层人才队伍建设存在哪些问题？

《规划》显示，“十三五”期间，全国卫生人员总量年均增长5%，每千人口执业（助理）医师由2.22人增长到2.90人，每千人口注册护士由2.37人增长到3.34人，每万人口全科医生由1.37人增长到2.90人，各类人才队伍规模不断壮大。卫生技术人员中大学本科及以上学历者所占比例由30.6%提高到42.1%，尤其是基层卫生技术人员学历水平有较大幅度提高。村卫生人员中，执业（助理）医师占比由21.4%提高到32.3%，乡村医生占比则由66.5%下降到51.8%。

从这些“大数据”来看，“十三五”期间，基层人才队伍确实得到了很大提升，但在实际工作中，总感觉人不够用：一是总量不足，缺口较大；二是质量不高，不能满足群众医疗卫生服务多方面需求；三是专业不配套，基层需要大量合格的全科医生，预防医学与公共卫生专业人员，而这些专业的毕业生太少；四是队伍不稳定，流失率高，特别是免费定向医学生、5+3规培生，由于基层平台小、待遇低、日常工作存在大量做资料、填表报表形式主义事务，更是让新招入职的这类毕业生难以使上劲，难以实现职业价值。

除了这些外，基层还存在最大的两个问题：一方面是基层人才不能满足新形势新任务新要求。比如快速到来的老龄化急需大量的老年健康、职业健康、医养结合、托育服务、健康服务业等相关领域人才；越来越复杂的突发公共卫生事件需要一大批公共卫生专业人才；基层亟须培育和配备大量具备医、防、管等能力的融合型人才。

另一方面是激励政策落实不到位。2010年全国深化医药卫生体制改革工作会议提出保基本、强基层、建机制。会议指出，基层医疗卫生机构是基本医疗和公共卫生服务的重要载体，要突出强基层，把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实增强基层的服务能力。要加大城乡基层医疗卫生机构改造和建设力度，加快推进以培养全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，使更多的城乡居民不出社区、不出乡村就能看上病，逐步使基层医疗卫生机构成为群众看病就医的首选之处。

如今12年过去了，基层仍然存在很多问题。新医改以来，各省区市出台了不少吸引人才去基层的政策，比如提高县及县以下事业单位专业技术高级岗位比例，放宽年龄、学历要求招聘基层人员；下放职称评审权力由省到市，免除外语、论文要求；按照“两个允许”，合理核定基层医疗卫生机构绩效工资，确保乡镇卫生院人员待遇在同等条件下不低于县级医院人员待遇等，但一些“好”政策并没有落地实施，比如基层人员工资还只是“档案工资”，并没有被允许“将医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”。

由于好的政策没有落实，强基层并没有取得应有的成绩，表现在：一是基层医疗服务量下降，跟不上大医院增幅；二是基层服务能力萎缩，不少乡镇卫生院外科、妇产科手术基本不做，医疗急救形同虚设，有的地方连小外伤清创缝合、骨折手法整复、一般关节脱位复位，顺产接生等都不做了。

《规划》为基层作出了哪些布局？

针对基层存在的上述问题，《规划》做出了全面布局。在指导思想上，《规划》要求坚持新时代党的卫生与健康工作方针，遵循卫生健康行业特点和人才成长规律，强化人才资源是第一资源的理念，发挥人才引领作用。以推动高质量发展为主题，大力加强卫生健康人才队伍建设，提高各类人才素质和服务能力；以补短板强弱项为重点，优化人才结构，促进各类人才优质均衡发展；以深化人才制度机制改革为动力，创新卫生健康人才政策，激发各类人才活力。

在发展目标方面，《规划》提出，“十四五”期间，我国卫生健康人才发展的总体目标是：促进人才服务能力提高与结构优化，完善人才管理制度机制，营造人才发展的良好环境。到2025年，卫生健康人员总量达到1600万人，每万人口全科医生数达到3.93人。重点加强公共卫生人才、基层卫生人才队伍建设，执业助理医师占医师的比例降低到15%以下，基层医疗卫生机构中卫生技术人员占到75%以上，进一步创新和完善，逐步破除束缚人才发展的制度机制障碍，不断完善符合卫生健康行业特点的人事人才制度。人才配置、评价、激励机制更加完善，人才政策更加灵活。

在政策措施上，《规划》要求提高医师配置水平，重点向基层、紧缺专业、临床重点专科等倾斜。推进实施医师区域注册，鼓励医师到基层、边远地区、医疗资源稀缺地区、医养结合机构及其他有需求的医疗卫生机构多机构执业。鼓励创新医师服务模式，协同提供健康教育、疾病预防、诊断治疗、康复护理、安宁疗护等连续医疗服务。鼓励符合条件的医师开办诊所。医疗卫生机构严格按照相关要求，改善医师工作条件和环境，保障医师合法权益。鼓励医师积极开展面向患者及公众的健康科普。

对于基层卫生人才队伍建设，《规划》强调要拓宽渠道，到2025年，每千常住人口基层卫生人员数达到3.30人，社区卫生服务机构和乡镇卫生院医护比分别达到1:1.2和1:1.0。通过人才柔性引进、退休人员返聘、对口帮扶等多种方式，拓宽基层卫生人才渠道，吸引城市医院、非公医疗卫生机构人员到基层提供服务，参与家庭医生签约或者定期出诊、巡诊，提高基层服务能力。优化基层人才配置和管理方式，探索实行医共体内或县域内编制核定、人员招聘、岗位调配、评价使用、薪酬待遇、考核奖惩等人事管理一体化，培育和配备具备医、防、管等能力的融合型人才。乡镇卫生院至少配备1名公共卫生医师，社区卫生服务中心原则上至少配备1名公共卫生医师。

到2025年，全科医生数量达到55万人，每万人口全科医生数达到3.93人。继续加强全科专业住院医师规范化培训，实施助理全科医生培训、全科医生转岗培训和农村订单定向医学生免费培养。发挥综合医院医务人员对家庭医生签约服务的支撑作用，提升居民健康“守门人”能力。

推动乡村医生向执业（助理）医师转变，到2025年乡村医生中执业（助理）医师比例达到45%左右。通过乡村一体化管理、乡聘村用等多种途径，吸引培训合格的助理全科医生到村卫生室工作。落实乡村医生各项补助，逐步提高乡村医生收入待遇，做好乡村医生参加基本养老保险工作。

在体制机制上，《规划》提出要深化改革，一是提高培养质量，完善培养开发机制。重申“两个同等对待”，即面向社会招收的普通高校应届毕业生培训对象培训合格当年在医疗卫生机构就业的，在招聘、派遣、落户等方面，按当年应届毕业生同等对待；对经住院医师规范化培训合格的本科学历临床医师，在人员招聘、职称晋升、岗位聘用、薪酬待遇等方面，与临床医学、口腔医学、中医专业学位硕士研究生同等对待。

二是完善编制管理，创新流动配置机制。根据服务人口、服务半径等因素变化情况，动态调整基层医疗卫生机构编制，对基层医疗卫生机构“有编即补”，足额保障到位。打破户籍、地域、身份、人事关系等制约，顺畅城乡之间、地区之间、不同所有制医疗卫生机构之间的人才流动，加强医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构之间的人才协作。发挥政策集成效应，吸引卫生人才向基层、中西部地区和艰苦偏远地区流动。

三是改革职称制度，完善评价使用机制。深化卫生专业技术人员职称制度改革，遵循卫生健康行业人才成长规律和工作实际，健全以服务水平、质量和业绩为导向，以社会和业内认可为核心的人才评价机制。

四是改革薪酬制度，创新激励保障机制。落实“两个允许”要求，建立健全适应医疗卫生行业特点的薪酬制度。落实基层医疗卫生机构绩效工资政策，提高基层卫生人员收入水平，乡镇卫生院、社区卫生服务中心全科医生工资水平与当地县区级公立综合医院同等条件临床医师工资水平相衔接，家庭医生签约服务费、医养结合服务收益等可用于人员分配，鼓励基层医务人员在政策允许的范围内通过兼职兼薪获取报酬。落实艰苦偏远地区津贴正常增长机制和乡镇工作补贴。落实乡村医生待遇，做好乡村医生社会保障工作。

基层管理者应该怎么发力？

一是要解决愿意进的问题。从提升薪酬待遇、发展空间、执业环境、社会地位等方面入手，关心爱护医务人员身心健康，通过多种形式增强医务人员职业荣誉感，营造全社会尊医重卫的良好风气，调动广大医务人员的积极性、主动性、创造性。

二是解决人才下不去留不住问题。可以采取以下五条措施：一要多给票子。在“建立符合医疗卫生行业特点的人事薪酬制度”方面，必须加大力度，加快进度。首先是加快落实“两个允许”，让诸如夜班费、加班费、节假日值班费、卫生津贴、全科医生津贴等合情合理的补助合法地纳入绩效工资。

二要搭好台子。给基层人一个好的事业发展平台，让他们觉得基层也能发挥自身作用实现人生价值。按照新版三个基层医疗卫生机构服务能力标准把机构建设好。按照分级诊疗要求将基层医疗机构用药与二三级用药衔接，解决基层无药可用问题。

三要创新基层用人新机制。包括建立志愿者制度、建立“胡萝卜+大棒”的支援基层制度、建立基层医务人员有序合理流动的机制，给乡村医生等基层医务人员向上流动的机会和路径，给上级医疗机构的人员愿意下去的动力。

四要切实解决乡村医生的现实困难。尽快较好解决乡村医生养老问题。

五要构建基层卫生服务新体系。切实利用“千县工程”构建县域整合型医疗卫生服务体系，具体讲就是做强龙头，做硬乡镇，结实网底。把县级医院建设好，提升服务能力，让大病不出县，确保90%的病人在县域内解决问题；尽快按照国家标准恢复乡镇卫生院的基本医疗服务和基本公共卫生服务功能，切实解决乡村医生的现实困难，帮助他们改善执业条件、解决实际困难，保障“网底”不破。只有做好这些，才是实实在在落实《规划》，也才是加强基层人才队伍建设的根本之法。