地方国有企业全面预算管理问题及其对策探讨

王永岗

（德阳成德物流港建设发展有限公司，四川 德阳 618000）

一、前言

现阶段，我国在促进区域协同发展、加快地区建设的进程中，通过多地合作的方式设立地方国有企业，推进地区经济发展。然而，部分地方国有企业在发展进程中，也暴露出重经济建设、轻管理运营的问题，如何将企业的战略目标、经营方针同全面预算管理有机结合，已经成为地方国有企业未来发展中亟待解决的一项重要课题。

二、企业全面预算管理的相关理论

全面预算是企业未来某一特定期间（一般不超过一年或一个经营周期）的全部生产、经营活动的财务计划，它以实现企业的目标利润（企业一定期间内利润的预计额，是企业奋斗的目标，根据目标利润制定作业指标，如销售量、生产量、成本、资金筹集额等）为目的，以销售预测为起点，进而对生产、成本及现金收支等进行预测，并编制预计损益表、预计现金流量表和预计资产负债表，反映企业在未来期间的财务状况和经营成果。全面预算管理从制度搭建、业务预测、财务管理、内部控制、绩效考核等多方面入手，强调预算对企业各类业务的约束，强化预算管理及监督职能，保障企业有序运行，将企业一定时段内的经营目标、利润目标进行量化，以便企业最终实现自身战略目标。

（一）企业实施全面预算管理的原则

为进一步规范全面预算编报、执行、调整和分析流程，健全完善全面预算管理体系，不断提升全面预算管理水平，促进地方国有企业高质量发展，企业应坚持以下四项基本原则，作为统领全面预算管理的基础。

1.引领战略目标

全面预算管理目标的制定应以集团公司制定的企业集团战略规划目标为基础，全力贯彻集团的科学决策，贴合实际、按期分解战略规划，制定经营方针、有序实施经营计划。企业在编制业务预算、财务预算目标时，对上级企业要以满足企业战略规划为基础，对下级企业要以市场实际经营环境为支撑，始终以服务、服从战略规划为导向，响应集团战略规划。

2.业务与财务相融合

全面预算管理要坚持以业务预算为根本，财务预算为统领的基本思路，要求企业充分调动全员参与、全要素覆盖和全过程控制，强化业务部门与财务部门协调联动、明确分工、各司其职，部门间横向连动有效、预算科学，管理层纵向下达任务、高效执行，实现业务及财务目标相互密切衔接、信息交互及时，实现实体业务开展与资金保障支持的同步。

3.坚持问题导向

地方国有企业全面预算管理的长期目标要以实现地方经济发展为一个战略重点；短期要以地方国有企业发展壮大、实现企业年度重点工作和重要任务为目标。地方国有企业要着力“补短板、强经营、控风险”，找出全面预算执行的难点、痛点，制定专项解决方案；围绕经营计划，制定工作措施，预防考核目标与全面预算管理“两张皮”的现象，同时夯实经营基础、提升资产质量，防控企业经营风险。

4.合理配置资源

全面预算管理应对企业确定的战略重点、目标任务、新业务以及关键领域的短板优先保障资源，促进企业稳定发展。地方国有企业作为区域开发的排头兵，要提升服务区域战略的高度，对自主投资、园区综合开发攻关计划要加大资源投入力度；应当根据自身所承担的历史重任，在顶层设计之初就应有清晰的战略发展目标，明确所需匹配的资源。

（二）企业全面预算管理的特点

1.全面性

全面预算作为公司对未来经营环境的预测，一是从生产销售、人工成本、无形资产投资、股权投资、科研捐赠等各方面内容进行预测。二是从预算的制度依据、编报内容、预算审核及分析等各角度进行预测。三是从整个企业各部门、各板块、各决策机构进行预测。通过以上三个方面提升全面预算编制的科学性，提高全面预算管理水平，促进企业高质量发展。

2.重要性

全面预算管理的重要性主要体现在三个方面，一是全面预算管理作为实现战略目标的重要手段，国有企业承担提升国有资产运营效率、提高国有资产经营效益的职责，实现企业效益最大，确保资产保值增值。二是全面预算管理作为防范风险的有效内控方式，通过合理配置、整合企业资源，规范决策机制，科学研判市场环境、企业综合实力与企业战略目标动态统一，及时识别、评估并控制风险，杜绝国有资产流失。三是全面预算管理作为企业实现精细管理的关键途径，通过全面预算管理，促使企业摒弃人为经验管理，改为科学决策；制定总体战略目标，层层分解、任务到人、协调联动，增强企业凝聚力；定期考核、分析原因、综合评价，实现总体战略目标。

3.约束性

全面预算管理将企业人财物等各方面，供产销等各环节纳入预算管理，从事前、事中、事后全流程实现监督，有效量化企业各层级、各部门之间权责利的关系，为出资人提供对经营者有效管控的途径，为经营者提供对员工经营业绩考核的手段。全面预算管理在执行过程中对经营者和员工形成约束，动态监控实际执行与全面预算的差异，分析差异形成的原因及时调整执行方式；在执行结果上通过逐项分析考核经营者履职能力、员工落实情况，形成调动、激励经营者和员工积极性的主要手段，最终实现企业总体经营目标。

三、地方国有企业全面预算管理应用中存在的问题

（一）企业信息不对称，年度目标欠科学

全面预算编制应当以基层业务为主导、公司资源为依托、年度目标为终点。地方国有企业集团公司对基层企业的基本定位、政策把握、市场需求等有时出现偏差，对基层企业掌握的资源、业务开展情况、困难了解不够充分；基层企业对集团公司的全面预算要求是否科学、合理，有无申诉调整能力，这些最终导致各层级之间信息不对称，年度目标的制定缺乏科学性。

（二）资金、资源匹配不足，审批效率不高

现阶段，随着国家倡导建设大都市圈、大经济圈，着力实现信息共享、资源共享、深化合作，两地甚至多地合作的案例不胜枚举，通过组建地方合资国有企业、构建合作平台，实现资源相融、人才相融、信息相融的目的。但是，合资企业在地方合作“蜜月期”后，会逐渐凸显地方给予企业的资金、匹配资源不足等问题，企业受控股集团或政府审批流程的制约，同时地方合作基于各自诉求的不同，最终导致企业全面预算编制基础发生重大变化，全面预算管理最终停留纸面无法落地。

（三）预算编制体系不科学，考核矛盾突出

全面预算编制从两方面分解，一是基层企业结合经营现状，逐项分析、逐项测算、由点及面、全面平衡后将预算上报集团企业；二是集团企业结合整体考核要求分解指标下达任务。有时，上级企业、下级企业各自对全面预算编制体系的科学性不足，导致基层企业为实现考核目标、降低考核压力，在预算编制过程中“打埋伏、设伏笔”；集团企业任务下达时，更多围绕年度集团目标进行任务分解，对基层企业实际情况是否有能力实现考核任务缺少调研分析，导致下属企业为满足预算编制要求倒算考核指标。

（四）全面预算执行随意，重视力度不足

在全面预算执行过程中，地方企业管理者水平参差不齐，业务预算、投融资预算、财务预算、费用预算等在执行过程中随意性强，往往根据一个想法、一个信息大肆安排，完全脱离预算内容，形成形式上通过集体做出决策，实质上完全由企业领导拍板决定，导致公司重大决策、预算执行流于形式，缺少合理反馈途径、纠正预算执行的偏差，造成不必要的成本费用增加，甚至导致公司经营出现重大风险。

（五）成本管控不到位，缺乏降本增效意识

经董事会、股东会等决策机构完成审定批准后，在外部经济环境并未发生重大变化或国家、地区政策没发生重大调整时，全面预算一般不变化。由于地方国企的组建时间短、人员素质参差不齐，管理能力相对低下，部分地方国有企业基层管理者的管理经验不足、缺乏全面预算管理能力，在企业经营计划中对全面预算统领性、权威性的作用重视不够，导致在执行过程中成本费用上升、管理效率下降、资源利用率不高，严重影响全面预算管理的工作质量。

（六）绩效考核不明确，缺少激励机制

全面预算管理的终极目标是实现企业的战略目标、经营方针。目前地方国有企业在考核方面大致存在两方面问题。一是地方国有企业依旧仅对资产总额、营业收入及利润总额进行考核，考核指标相对单一、考核结果的依据相对不足。二是在实现公司经营计划的过程中，地方国有企业容易受传统观念影响，集团企业欠缺对优秀基层企业的激励，企业内部欠缺对开源节流部门的激励。因此现阶段地方国有企业考核在制度设计、考评体系建立、激励机制、制约措施方面的构建缺少创新性，缺乏灵活性及激励性。

四、地方国有企业全面预算管理问题的改善策略

（一）建立信息共享机制，科学制定经营目标

地方国有企业在全面预算管理过程中，顶层目标的制定、任务的分解、资源的合理配置，体现在信息共享、沟通顺畅，科学制定经营目标。一是顶层目标科学制定，既要符合地方经济发展的合理需要，又要深入基层摸清下级企业困难。二是建立沟通协调机制，确保信息沟通及时有效，综合评定目标科学性。

（二）争取资金、资源支持，优化审批流程

多地合作由于各自诉求不同，在经历“蜜月期”之后，企业发展后劲不足，因此，在企业组建成立之初，要明确两个方面。一是资金、资源配置方面，合作各方应当明确企业定位，在经营范围、市场环境方面给予企业足够区域资源，例如土地资源、特许经营权等；同时在资金支持方面，应当根据企业发展进程、项目推进进度适时到位资金或提供融资担保。二是审批流程方面，合作各方应当结合政府、企业内部控制要求，制定符合企业发展的决策审批流程，缩短决策线条，提高审批效率，避免企业错失发展机遇。

（三）构建科学的预算编制体系，解决考核矛盾

全面预算作为企业各项经营活动的基本准则，集团企业应当充分调研市场环境、基层企业经营现状、平衡考核矛盾，合理确定企业目标责任；基层企业应当合理配置资源、充分调动员工积极性，科学制定年度经营目标，各级企业在充分沟通交流以及论证的基础上，确定全面预算，并报各决策机构完成最终审定，形成企业年度全面预算管理的目标。

（四）强化全面预算权威，提高预算执行力

企业上下各部门及管理者都应当充分遵守全面预算管理原则，严格执行预算制定的任务。要全面提升预算管理的地位、提高预算管理重视程度，将全面预算作为一种有效的内部控制手段，杜绝因管理水平、个人好恶导致预算执行随意。随着我国地方经济高速发展，地方国有企业作为地方经济发展的基石，对企业管理者的要求也逐渐提高，全面预算管理势必对企业管理者形成更多约束，要确定权力制衡措施，杜绝“一言堂”的出现，提供意见反馈途径，形成共同监督机制。

（五）强化成本费用意识，提升监督管理水平

全面预算的编制应当系统地制定预算编制管理办法，为预算的编制提供依据，通过成本费用、目标利润等指标综合分析，确定营业收入，多角度、多方面综合平衡成本费用，集团企业自上而下下达目标利润，下级企业自下而上确定年度预算。企业根据年度预算目标层层分解任务至各部门、各岗位、各员工，加强预算执行对成本费用的管控与分析，强化过程控制、事后考核，坚决执行无预算不支出的原则，从源头上有效杜绝超预算、无预算的支出。同时每季度考核预算执行情况、考核目标完成情况、成本控制情况，通过同比、环比方式分析预算执行差异，找出原因，提出整改措施，最终形成有效监督。

（六）构建激励机制，明确奖惩措施

全面预算管理终极目标的实现离不开企业全体员工的辛勤工作。要在企业业务开展直至利润实现的事前、事中、事后全过程形成考核体系，将目标执行过程以及结果进行量化并且组成主要的考核指标、确定考核权重、制定考核目标值成为地方国有企业努力的方向。一是业务部门考核业务预算，通过设置本量利指标、现金回收期、行业对标以及外部市场环境的变化进行综合评价；二是后勤保障部门通过党建工作、成本费用、绩效考核质量等考核指标横向对比同类发展规模企业的费用类，进行综合评价；三是财务部门通过设置资金成本限额、预算指标管控、成本费用管理等财务指标进行评价。

全面预算管理终极目标的实现应当形成良性的奖惩机制，企业应根据发展的不同时期制定适合发展状况和需要的奖惩制度，摒弃传统“大锅饭”思想，通过制度设计剔除人为因素的影响，通过考评指标体系量化部门、个人成绩，通过奖惩体制激发管理者、执行者的创新思维，最终构建“能者上、庸者下”的奖惩体系。

五、结语

全面预算管理作为地方国有企业实现战略目标的有效途径，目前亟须解决的问题主要包括管理者水平、两地合作机制构建、企业奖惩体系设置等。随着国家加快地区建设的步伐，如何突破行政区划真正实现大经济圈的建设，真正形成多地共建区域经济、共享经济发展成果；如何真正实现地方国有企业管理者市场化选聘机制，真正形成科学选聘人才机制；如何有效构建地方国有企业奖惩体系，真正落实根据个人能力及贡献做到按劳分配、以岗定薪、岗变薪变、绩效考核的原则，成为地方国有企业下一步建设和发展需要深入思考的问题。