乡村振兴背景下农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体制度创新研究——基于公平与效率的视角

惠建利

一、问题的提出

随着我国城镇化快速发展，农村人口大量外迁、宅基地和农房闲置浪费、农村“人气”不足等现象已成为新时代众多乡村共同面临的难题。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，乡村振兴战略在2017年党的十九大报告中被提出，正式跨入国家发展战略之列。五年来，国家出台了多个有关乡村振兴战略的政策文件，2021年《乡村振兴促进法》也正式以法律的形式出台。2021年、2022年中央一号文件连续两年对“全面推进乡村振兴”作出重要部署。其中，2021年中央一号文件提出：全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。整个文件共有37处提到乡村振兴。2022年中央一号文件提出：推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐，全面推进乡村振兴新局面。整个文件共有42处提到乡村振兴。

土地问题是乡村振兴战略实施的根本问题。全面推进乡村振兴亟须解决大量农房和宅基地闲置问题(1)韩松：《论乡村振兴背景下农民户有所居的住房保障》，《法律科学(西北政法大学学报)》2022年第2期，第21页。，盘活利用闲置宅基地和闲置住宅(2)郑兴明：《探索闲置宅基地城乡共建共享新模式：内在逻辑、困境与路径——基于城乡融合发展的视角》，《现代经济探讨》2022年第2期，第30页。，缓和宅基地的固定性和农民的流通性这一“人地”矛盾，为社会主体进入乡村建设提供条件。在乡村振兴背景下，农村宅基地盘活利用主体开放问题逐渐显现。中央文件(3)如2020年7月《深化农村宅基地制度改革试点方案》提出“探索宅基地使用权流转的制度安排和具体路径”，鼓励继续试点探索。2021年中央一号文件要求探索宅基地“三权分置”有效实现形式，持续推进闲置宅基地和农房盘活改革等。2022年中央一号文件再次提出，稳慎推进农村宅基地制度改革试点。鼓励地方在宅基地向非农村集体经济组织成员(下文简称社会主体)开放上进行试点探索。中央各部委制定了更加具体的文件，鼓励培养宅基地盘活利用的主体(4)2019年10月农业农村部发布的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》。，支持下乡人才对闲置农房加以利用(5)如2016年11月国务院办公厅发布的《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》。等。在我国地方实际应用中，特别是在一些宅基地试点地区，社会主体通过发展农村产业，建民宿、建养老院、经营零售业等模式适度利用宅基地的现象逐渐增多。但应多大程度上向社会主体开放宅基地？如何规范闲置宅基地和闲置住宅盘活利用行为等问题频频出现于宅基地试点过程中。正如2022年农业农村部一号文件指出，除了继续进行试点探索，还需要在试点的基础上，总结形成一批确权、赋权、活权的制度成果，还需要进一步完善农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用政策。

自2017年乡村振兴战略首次提出以来，有关农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的学术研究成果逐渐增多，呈现由面到点、由抽象到具体的发展态势。开始集中于宅基地制度改革的意义、宅基地“三权分置”的必要性、迫切性等方面的探索。代表性的观点有：宅基地“三权分置”改革具有很大必要性和迫切性(6)郑风田：《让宅基地“三权分置”改革成为乡村振兴新抓手》，《人民论坛》2018年第10期，第75页。，宅基地制度改革对乡村振兴战略具有重要意义。(7)刘锐：《乡村振兴战略框架下的宅基地制度改革》，《理论与改革》2018年第3期，第72页。这些研究，对于闲置宅基地和闲置住宅盘活利用实践探索提供了重要的理论支撑。2020年以来，研究农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用成果开始增多。研究的内容更加具体深入，与实践紧密结合。代表性的观点有：破解盘活利用闲置宅基地障碍，需激发农民积极性，探索宅基地的多元利用。(8)张勇：《乡村振兴战略下闲置宅基地盘活利用的现实障碍与破解路径》，《河海大学学报(哲学社会科学版)》2020年第5期，第61页。培育盘活利用主体是盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅之需。(9)吕军书、张琪：《农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用制度研究》，《农业经济》2021年第11期，第90页。闲置宅基地入股是闲置宅基地利用的重要方式，可推动闲置宅基地高效集约利用等。(10)史卫民、董鹏斌：《农村闲置宅基地入股利用的制度构建》，《西安财经大学学报》2021年第1期，第119页。

现有研究成果在宅基地试点的基础上，对农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的政策完善提出了诸多有针对性的建议。但在对地方探索的制度成果进行总结上，似嫌不足。对于主体在闲置宅基地和闲置住宅盘活利用中的重要作用，缺乏系统研究。忽略主体的作用，难免出现乡村振兴灵魂缺位的困境。有学者也强调，在宅基地改革实践中，只有农民、村干部等主体才是真正的“主角”，但已有研究大多只见制度不见“人”。(11)朱冬亮：《农民与土地渐行渐远》，《中国社会科学》2020年第7期。本研究基本公平效率理论，系统梳理闲置宅基地和闲置住宅盘活利用各类主体的类型，分析其法律地位，提出现有法律制度对于闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的规定分散、保护宗旨向度不同，需要创新农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体制度，为推动宅基地“三权分置”奠定理论基础，为促进乡村振兴贡献力量。

本研究认为，农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体(下文简称“盘活利用主体”)包括宅基地的所有权主体、使用权主体，还包括了宅基地的监管主体、自治主体，以及对宅基地盘活利用的社会主体等。

二、农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体的类型化分析及意义

根据我国《民法典》《土地管理法》，宅基地所有权主体为农民集体，使用权主体为农村村民，农村住宅的所有权主体和使用权主体为农村村民。这些主体都内生于农村，是当然利用主体。但是，2020年实施的新《土地管理法》原则性地规定，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。虽然该法没有具体规定闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的主体类型，但该规定建立在国家提出宅基地“三权分置”政策以及地方闲置宅基地和闲置住宅盘活利用实践的基础之上，对于进一步的试点探索具有重要的规范意义，也意味着盘活利用主体范围开放趋势的不可阻挡。对于宅基地利用保障主体的法律地位，现行法律作了明确规定。《土地管理法》系统规定了各级政府对农村集体土地，包括宅基地的土地规划、监督检查、征收征用等管理职责。新修订的《土地管理法实施条例》第三十三条，具体规定了县级以上地方人民政府的宅基地管理职能。一些试点地区也通过制定专门规定(12)如《佛山市南海区农村宅基地有序退出和盘活利用实施意见》(2021)，《西安市高陵区“共享村落”(农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范)工作实施方案(审议稿)》(2021)。对闲置宅基地和闲置住宅盘活利用实践探索进行规范。

基于盘活利用相关立法及实践探索现状，本研究对盘活利用主体的类型进行学理分析。类型划分的意义在于：不同盘活利用主体的权利义务相区别，相应地，对各类主体的行为有针对性地予以规范，对于实现国家的土地政策目标以及各类主体所追求的价值目标，都非常重要。而且，有效规范盘活利用主体的行为，保护其合法权益，必须明晰盘活利用主体的特点。这都要求须首先明晰各主体的具体类别，在此基础上，揭示盘活利用主体的体系结构。

(一)盘活利用主体的类型

以实践中农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体权利义务的不同为根据，可以将盘活利用主体分为：基本主体、社会主体和保障主体。

1.盘活利用的基本主体是宅基地所有权主体和宅基地资格权主体

对于何为宅基地所有权主体，学术界存在较大争议。观点一认为，宅基地所有权的主体是农村集体经济组织。农民集体所有与农村集体经济组织所有并存、同一。农村集体经济组织依法对集体土地享有法人所有权。(13)宋志红：《论农民集体与农村集体经济组织的关系》，《中国法学》2021年第3期，第184页。观点二认为，宅基地所有权的主体是“本集体成员集体”，具体由本农村集体经济组织代表本集体成员集体行使所有权。因为从《物权法》到《民法典》均明确农民集体所有的不动产和动产，包括宅基地，为本集体成员集体所有。认为该规定适合我国特色农民集体所有权主体制度选择。(14)韩松：《论农民集体所有权的成员集体所有与集体经济组织行使》，《法商研究》2021年第5期，第146页。我国《土地管理法》明确规定，宅基地属于农民集体所有，通常由农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组负责经营、管理。学术界的争议主要在于对“农民集体”的内涵理解不同，相对而言，观点二更切近法律本意。

宅基地资格权是“三权分置”体系中的新概念，学术界关于宅基地资格权主体的观点也不一。观点一：集体成员。如资格权是集体成员宅基地分配中的一种资格。(15)孙建伟：《宅基地“三权分置”中资格权、使用权定性辨析——兼与席志国副教授商榷》，《政治与法律》2019年第1期，第125页。观点二：农户。如宅基地资格权主体是农户。(16)刘国栋：《论宅基地三权分置政策中农户资格权的法律表达》，《法律科学(西北政法大学学报)》2019年第1期，第200页。观点三：县域范围内集体经济组织成员户。如宅基地资格权主体应为县级行政区域范围内集体经济组织成员户。(17)朱新华、吴舒心等：《农户宅基地资格权何以保障：分置还是错》，《农业经济问题》2021年第11期，第115页。本研究认为，宅基地资格权包含在传统的宅基地使用权概念中，根据《土地管理法》规定的“农村村民一户”拥有一处宅基地，主体为农户较为合适。农户是分得独立宅基地的基础，但户内集体组织成员(通称“农民”)才是宅基地使用权主体。当前，国家虽然鼓励培育盘活利用主体，认同农村集体经济组织和其成员采用自营、出租等多类方式对闲置宅基地及住宅进行盘活利用，但基本底线是农民宅基地权益不受侵犯。作为农村宅基地利用的基本主体，农村集体经济组织享有宅基地的占有、使用、收益和处分权利。其中的收益及处分权利为其盘活闲置宅基地及住宅提供了法律可能。农民作为宅基地利用的基本主体，其主体地位来源于农民宅基地使用权人身份。宅基地制度改革始终需坚持农民权益有效保障的底线。新的《土地管理法实施条例》单列“宅基地管理”一节，列举禁止性规定(18)禁止违背农民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农民进城落户的条件，禁止强迫农民搬迁退出宅基地。，加强对农民宅基地合法权益的保障。

2.盘活利用的社会主体主要包括非本农村集体经济组织成员、非农村户籍居民，以及其他社会主体

具体包括对宅基地盘活利用的其他农村集体经济组织成员主体、城镇户籍居民主体、企业主体等。虽然在我国农村地区，农村集体经济组织及其成员是闲置宅基地及农房盘活利用的基本主体，也是目前国家法律法规规定的宅基地权利主体，但其他利用主体盘活利用宅基地的需求和力量也不容忽视。实践中，一些地方，大胆探索不同措施，开放宅基地利用主体；一些地方，鼓励返乡人员依托自有和闲置住宅发展乡村产业项目；一些地方，引导企业参与盘活利用宅基地；一些地方，通过让村外人士取得本村户籍或类似“荣誉村民”称号从而取得宅基地使用权；甚至有些地方，允许城镇户籍居民作为宅基地使用权的申请主体。宅基地的其他利用主体的盘活利用行为，也带来了积极的效应。一方面，农村闲置宅基地及住宅得到了有效利用，土地资源荒芜问题得到了有效缓解；另一方面，农民的宅基地财产价值得到了体现，社会主体也达到或居住乡间、或增加经营收入等目的。

3.盘活利用的保障主体主要是宅基地利用引领主体、宅基地利用管理主体及宅基地政策执行主体

各级党组织是宅基地利用的党建引领主体，负责对党员、公职人员、村干部的宅基地利用行为进行监督管理，包括对党员、公职人员、村干部违法违规占用土地或超占、多占宅基地建房的行为进行监督和查处等。宅基地利用管理主体主要是指，我国部分地方已建立有的“市级政府指导、区级政府主导、乡镇政府主责、村级主体自治”的宅基地管理主体。这类宅基地利用管理主体，层层分工，职责明确。(19)市级相关政府部门的指导工作主要体现在通过政策法规文件的制定对宅基地利用进行抽象意义上的指导管理。区级政府的主要职责主要体现在：一是将市级政府的宅基地利用指导意见下达；二是对乡镇级政府的具体实施行为进行监督。乡镇政府则是宅基地利用的直接管理机构，其负责宅基地利用政策的具体实施，对本辖区内宅基地及房屋建设管理工作负主责。宅基地盘活利用，除了需要管理机构发挥主要力量进行指导监督外，还离不开村民事务理事会、乡贤等执行主体的发力。这些主体，从性质上讲，属于宅基地利用政策的非政府组织执行主体，其在宅基地利用政策的执行实践中发挥着重要作用。(20)如余江县宅基地制度改革试点中建立的村民事务理事会，在宅基地改革过程中，与各级政府配合，发挥了举足轻重的作用。此外，村委会作为宅基地村民自治管理主体，直接管理本村的宅基地及建房申请、施工、用地调整、超面积治理、退出、纠纷调解等，协助村集体经济组织展开闲置宅基地及住宅的盘活利用。

(二)盘活利用法律关系分析

对主体进行分类，除了有针对性地分析其权利、义务及责任等问题外，也可从分类中，发现不同主体之间围绕着客体存在交集。因此，对主体制度的创新研究，还需分析这些主体之间组合后的法律关系，完善理论，借以解决社会现实问题。

1.不同主体间法律关系的性质

围绕闲置宅基地和闲置住宅的盘活利用，主体间组成不同的法律关系。首先，农村集体经济组织与农户之间主要组成宅基地使用权关系，农户可无偿占有、使用、收益宅基地，取得宅基地上所建住宅的所有权。二者还可因闲置宅基地的退出、收回、入股，组成其他宅基地法律关系。这些法律关系性质上属于私权关系，受私法调整。其次，农村集体经济组织、农户与其他社会主体间因闲置宅基地和闲置住宅盘活利用方式的不同，组成租赁、入股、合作等法律关系，这些关系中的主体地位是平等的，权利义务相对应，也受私法调整。此外，盘活利用的保障主体因闲置宅基和闲置住宅的管理、规划、监督等会与以上两类主体分别组成不同的法律关系。从现实情况来看，盘活利用的保障主体包括：各级政府及政府主管部门，如农业农村局、自然资源局、乡镇政府等，保障主体的职能和角色多元化，不仅仅具有传统的政治职能，还承担着经济职能和社会职能。它们不仅是行政法主体，还可以是社会法主体等。因而，盘活利用保障主体在闲置宅基地和闲置住宅盘活利用中与其他主体的法律关系需要具体分析。

2.明确法律关系的重要意义

首先，有助于完成法律适用。区分不同主体在不同部门法中所担负的角色及其具体的权利和义务，有助于确定与此种法律关系相同或类似的法律规范，完成法律适用，以定纷止争。因为某一主体的权利，究竟处于哪一种法律关系中，决定了应当适用何种法律、具体的法律条文，以及法律关系的生效要件、实现条件、效力强弱等。以闲置住宅盘活利用中的“以房出租”“以房入股”为例，虽然二者都是农户闲置住宅盘活利用的方式，但“以房出租”属于租赁，“以房入股”属于入股，二者法律属性不同。从法律性质上讲，租赁权属民法上的债权，适用的法律为我国《民法典》合同编有关规定，租赁主体双方的权利义务依租赁合同确定，权利产生方式比较简要，一般不需登记。缺点是没有纳入不动产登记，权利的法律流通性不足，将它用来设置担保不具有安全性(21)孙宪忠：《推进农地三权分置经营模式的立法研究》，《中国社会科学》2016年第7期，第154页。，权利稳定性差且权利期限短(22)刘灿：《民法典时代的宅基地“三权分置”实现路径》，《法学论坛》2022年第1期，第116页。。因此，出租闲置住宅意味着对农户一方来说，租价固定，农户很难获得增值收益，对承租方来说无法对房屋抵押。而农户“以房入股”后，换取的是企业的股权，闲置住房所有权移转到企业，每年可与投资者按比例分配企业利润，农户可以持续性获得增值收益，但同时也存在如果企业经营不善可能无分红的情况。两种方式适用法律不同，农户权利义务也不同。

其次，有助于解决实践纠纷与矛盾。通过上文分析，可以看出，在法律实践中，围绕闲置宅基地和闲置住宅的盘活利用，形成的法律关系是一种较为复杂的具有复合性的法律关系，其中既包括盘活利用基本主体与社会主体之间的私主体权利与义务关系，还包括盘活利用保障主体与其他权利主体之间的权力与责任关系。盘活利用保障主体拥有管理权、登记权、规划权、监督权，其他权利主体享有受监督权、接受管理责任等，这种权力与责任关系受公法规制。盘活利用中的私法关系和公法关系往往互有交织，但两种关系既不可相互混淆，也不可合二为一。明晰法律关系内容的复合性非常有价值，不仅有利于明确基本法律概念及其关系，而且能更好地解释法律实践中出现的复杂法律关系，解决实践纠纷和矛盾。

(三)现有立法对闲置宅基地和闲置住宅盘活利用法律关系规定之不足

闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体制度与多个部门法紧密相关。以闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体资格的取得为例，盘活利用基本主体和社会主体的资格取得多与民商法相连，盘活利用保障主体的资格取得或与宪法性法律相关、或与行政法相关、或与经济法相关，使得闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体的取得具有多源性。其中，《民法典》《土地管理法》是与闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体制度关系密切的两个部门法。《民法典》《土地管理法》虽然为宅基地盘活利用中各主体关系的建构与规范提供了基本制度框架，但规定简略。首先，《民法典》作为私法，仅对盘活利用的私主体做了简略规定。《民法典》第二百六十一条只是规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”，并没有对宅基地的基本利用主体专门规定，但根据该条，宅基地作为不动产由“本集体成员集体”所有。根据《民法典》第十三章专章规定的“宅基地使用权”，农村村民作为宅基地的使用权人。至于盘活利用的其他主体，《民法典》没有规定。根据《民法典》第三百六十三条，适用土地管理的法律及国家相关规定。其次，《土地管理法》作为公法，主要对宅基地管理作出规定。新修订的《土地管理法》系统规定了各级政府对农村集体土地的土地规划、监督检查、征收征用等管理职责。新修订的《土地管理法实施条例》第三十三条，规定了县级以上地方人民政府的宅基地管理职能。新修订的《土地管理法》第九条、第十一条规定明确“宅基地”属于农民集体所有，但由村集体经济组织、或由村民委员会、或由村民小组经营、管理，对农村集体与农民集体经济组织、村民委员会和村民小组的关系作了厘清。对于宅基地盘活利用，根据《民法典》的指引条款，新修订的《土地管理法》作了进一步肯认，但对于宅基地盘活利用的其他主体没有相关规定。该法第六十二条规定，进城落户的村民自愿有偿退出其宅基地的，国家予以允许。农村集体经济组织和其成员对闲置宅基地及其住宅盘活利用的，国家予以鼓励。

综上，现有立法关于闲置宅基地和闲置住宅盘活利用各主体的资格取得、权利义务、行为责任等规定存在很大的空白，难以完成法律适用，以解决实践纠纷与矛盾，需要创新农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体制度。

三、农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体制度创新的价值基础

本研究关于农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体类型的划分是建立在实践探索基础上的一种理论分析。事实上，在当前社会生活中，关于闲置宅基地和闲置住宅可以多大范围向社会主体开放是一个备受各界争议的话题。从本质上讲，这些争议的根源是闲置宅基地盘活利用中公平与效益的矛盾问题。一般而言，公平与效率可以和谐共存，但二者又天然存在对抗的张力。在宅基地“三权分置”改革中，公平与效率两种价值目标间的对抗张力是学术界改革观点分歧的主要因素，部分学者认为，宅基地改革中公平具有较高的价值，不能为了追求效率而舍弃公平。开放、变相开放农村宅基地都不具有正当性和公平性。(23)孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，《法学评论》2005年第4期，第25页。部分学者则认为，效益是评价宅基地改革成功与否的首要标准。宅基地非市场化是农民宅基地财产利益损失的重要因素，应建立农村宅基地市场。(24)韩康：《启动中国农村宅基地的市场化改革》，《国家行政学院学报》2008年第4期，第4页。本研究认为，我国农村宅基地上的公平效益有着独特的价值和体现，是农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体制度创新的基本价值遵循。

(一)公平价值是农村宅基地基本利用主体社会保障的价值基础

农村宅基地上的公平价值主要体现在以下两个方面。

1.农户获取宅基地的机会公平

农村宅基地及其住房是农民赖以生存的必需品，农村宅基地利用主体制度需坚守公平的价值逻辑，赋予宅基地基本利用主体充分的宅基地权利，保障其基本生活。农户获取宅基地的机会公平表现在，在农村宅基地的取得上，基于法律规定的一户一宅、户有所居政策，每个集体经济组织成员均可“非歧视性”地无偿取得宅基地，享受机会均等的宅基地保障。这种机会公平，表现在农户获取宅基地使用权的次数限制上。由于农户最初无偿取得宅基地，具有极强的集体成员福利性，因此，须明确这种福利每户只可享受一次。这意味着农民转让宅基地后，户内人口无权再申请宅基地。(25)诸培新、曲福田等：《农村宅基地使用权流转的公平与效率分析》，《中国土地科学》2009年第5期，第29页。2019年9月，两部委(26)中央农村工作领导小组办公室、农业农村部。发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》明确，经批准易地建造住宅的，应按要求将原宅基地交还村集体。农村村民以出卖、出租等方式转让住宅后再申请宅基地，不予批准。

2. 农民流转宅基地的权利受到限制

首先，现行宅基地制度严禁非集体经济组织成员在农村申请取得宅基地，农村宅基地资格权主体只能是农村集体经济组织成员，这种制度安排体现了宅基地对农民的居住保障功能。因为允许非集体经济组织成员取得宅基地会挤压农民的宅基地获取机会，进而威胁到宅基地对农民的保障功能。其次，农民如无其他固定住所，不得流转宅基地。包括不得向本农村集体经济组织成员转让住宅，此种限制，相比严禁向城镇居民转让宅基地，更为严格，体现出宅基地具有更为重要的社会保障功能。

(二)效率价值是农村宅基地基本利用主体财产权益保障的价值基础

作为农民一项重要的不动产用益物权，宅基地的效率价值不容忽视。农村宅基地上的效率价值主要体现两个方面。

1.宅基地是一项稀缺土地资源

提高土地资源的利用效率是宅基地管理的主要目标之一。(27)宪法、法律法规、国家政策从宅基地资源有效利用层面，分别对宅基地资源的有效利用作了规定。宪法第十条规定“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。该条通常被看作我国具体的土地管理法律法规的逻辑起点，宅基地管理制度正是以宪法第十条规定为基本依据。(28)桂华、贺雪峰：《宅基地管理与物权法的适用限度》，《法学研究》2014年第4期，第46页，第27页。土地管理法具体规定了土地用途管制与合理利用宅基地的要求。2019年9月两部门(29)中央农村工作领导小组办公室、农业农村部。发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，严禁超面积占用宅基地、鼓励节约集约利用宅基地等诸多内容体现了对宅基地资源有效利用的重视。

2.闲置宅基地有效利用制度需完善

在我国农村，宅基地闲置的主要原因是农民进城就业、购房。如果进城务工农民已在城镇“扎根”，基本生活保障已不成问题，其在农村的宅基地确实已闲置不用。针对这种情况，可以通过宅基地退出制度，释放宅基地的资源价值。并且，通过农民宅基地退出机制，能够腾挪出空余宅基地用来满足农村新增居住需求，推动存量宅基地整治，宅基地资源利用效率更高。(30)樊保军、彭震伟：《宅基地审批管理中的权利(力)冲突与权利失配——土地发展权配置视角的研究》，《城市规划》2017年第6期，第40页。新《土地管理法》虽提及“宅基地退出”这一表达，但未作具体规定。新《土地管理法实施条例》明确农民退出的宅基地应先行满足本农村集体经济组织成员的宅基地需求等具体规定，特别强调了农民宅基地退出是出于自愿的。此项规定意味着农民自愿退出，法律并不禁止。并且，随着我国农村人口不断向城镇转移，宅基地在农村内部转让的需求逐步减少，客观上需要放开宅基地利用主体，由农村集体经济组织成员扩展到非本农村集体经济组织成员，甚至本地城镇居民。而且，社会主体对于农村闲置宅基地和闲置住宅也有使用需求，从宅基地资源的有效利用角度及农民宅基地财产价值实现的角度讲，放开宅基地利用主体的范围，才能真正盘活宅基地，有利于宅基地物尽其用，提高利用效率。

(三)公平与效率原则对闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体制度创新的启示

在法律领域，公平与效率既存在不一致的一面，也存在一致的一面。(31)邓大才：《效率与公平：中国农村土地制度变迁的轨迹与思路》，《经济评论》2000年第5期，第41页。公平与效率关系在闲置宅基地和闲置住房盘活利用上的体现主要有：一方面，二者之间存在对抗关系。如果农村宅基地上的保障功能过于凸显，则财产功能相应受到限制，宅基地上的效率价值很难发挥作用，因为宅基地制度安排的身份性、封闭化特征严重制约着宅基地的利用效率。(32)杨青贵：《落实宅基地集体所有权的实践探索与制度因应》，《法治研究》2021年第5期，第130页。反之，如果宅基地保障功能受到抑制，宅基地可以自由流转，宅基地的闲置率会大幅度降低，但农民户有所居的情况很难保证，宅基地上的公平价值很难发挥作用。改革开放以来，在向非集体经济组织成员开放上，我国农村宅基地法律制度经历了法律允许且取得程序等同于农民、法律允许但取得程序严格于农民，及法律严格禁止取得的制度变迁，总趋势是加强管制，倾向于追求宅基地上的公平价值。但实践中，为了追求经济效益，宅基地隐形流转情形不断，宅基地上的公平价值与效率价值张力明显。另一方面，二者之间存在协作关系。表现在，若宅基地流转不受限制，农民的居住保障权就很难得到基本保障，农村社会的稳定性必受影响。农村社会的不稳定，反过来会影响到宅基地流转，抑制宅基地效率价值的实现。

虽然如何处理公平与效率的关系是任何社会都必须面对的问题(33)甘藏春：《土地正义——从传统土地法到现代土地法》，北京：商务印书馆，2021年，第271页。，但不同于经济学意义上的公平效率关系，法学意义上的公平效率关系，更多关注公平正义。特别是，宅基地属于稀缺性资源，具有特殊性，不同于一般的资本要素，相比于财产价值，他所负载的社会保障价值更重要。因此，宅基地上公平价值和效率价值的关系的处理，应倾向于公平价值，兼顾效率。即在保证集体所有制不变基础上，应重视宅基地的社会保障功能，在此基础上优化土地资源配置效率。(34)桂华：《当前农村宅基地制度改革的思路探析》，《人民论坛》2021年第68期，第68页。这点与土地承包经营权三权分置中农地使用权向社会主体放开不同，农地产权制度改革是既追求效率最高，也追求公平度最高。(35)邓大才：《效率与公平：中国农村土地制度变迁的轨迹与思路》，《经济评论》2000年第5期，第41页。宅基地上公平与效率的关系，体现在我国目前阶段农村闲置宅基地和闲置住房盘活利用主体制度的创新上，就是需在重视农民宅基地权益保障基础上兼顾宅基地的财产价值，向社会主体适当开放宅基地。

四、基于公平效率视角创新农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体制度

农村宅基地作为一种重要的自然资源，承载着稳定社会的特殊功能，财产功能是其辅助功能，如果主次错位，必然抑制宅基地社会保障功能的发挥，打破宅基地使用权专属于农民的现状，进而导致宅基地利用主体的多样化。因此，农村闲置宅基地和闲置住房盘活利用主体制度创新必须坚守农民作为宅基地使用权基本主体的地位，树立底线思维。在此基础上，审慎推进闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体的开放。只有农民的“居住正义”得到了充分保障，农村社会稳定有了保证，宅基地的效率价值才有激活的前提和基础，闲置宅基地才可向社会主体放活。盘活利用主体制度创新的具体建议如下。

(一)建构中国特色盘活利用主体制度框架

我国未来应建立闲置宅基地和闲置住宅“盘活利用基本主体(包括农村集体经济组织及其成员)+盘活利用社会主体(包括城镇户籍居民、企业主体等)+盘活利用保障主体(包括各级政府及其政府部门、村民委员会、村集体理事会等)”的多类型盘活利用主体结构,并将这些盘活利用主体融于“社会保障功能优先、财产功能为补充”的中国特色农村宅基地制度中，创新闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体制度。建议未来由国务院制定具有法律效力的《农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用办法》(下文称“办法”)，“办法”的立法宗旨是通过对适度盘活利用闲置宅基地和闲置住宅进行规制，促进宅基地资源的有效利用。因而，盘活利用的法律主体具有开放性，既包括盘活利用基本主体，也包括社会主体。“办法”应针对盘活利用各主体的地位、类型、条件等作出规定，形成规范的农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体制度体系。“办法”的法律属性为行政法规，以公法规范为主，用来补充法律对闲置宅基地和闲置住宅盘活利用规定之不足。但由于闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的客体是宅基地使用权和房屋所有(使用)权，盘活后的第三权或为租赁权、或为经营权，围绕此客体形成的法律关系既有公法关系，又有私法关系。因而“办法”应以公法规范为主，兼顾私法规范，在优先宅基地对农民的社会保障功能的基础上，对闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体公私法关系统一进行调整。近几年，我国一些试点地区，如佛山市南海区、西安市高陵区等地已出台了以闲置宅基地和闲置住宅命名的地方规范，这些试点地区的改革经验为构建相关立法提供了可能，为在全国开展相关改革奠定了制度政策基础。

(二)盘活利用主体制度创新的具体建议

1.盘活利用基本主体制度创新

闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的基本主体是农民集体和农民，农民集体的代理人是农村集体经济组织。在具体制度完善中，建议：(1)“以人民为中心”核心理念的贯彻。闲置宅基地和闲置住宅如何盘活利用主要是村庄内部事务，应遵循村庄内部的逻辑，秉持“村民自治”思维。表现在闲置宅基地的退出、有偿使用、流转中，充分发扬民主，听取农民群众意见。对于实践中引发争议较大的“村庄撤并”“合村并居”问题，只有农民自己才有决定权。(36)《乡村振兴促进法》第五十一条规定，县乡政府应当优化本行政区域内乡村发展布局，按照尊重农民意愿、方便群众生产生活、保持乡村功能和特色的原则，因地制宜安排村庄布局，依法编制村庄规划，分类有序推进村庄建设，严格规范村庄撤并，严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。盘活利用基本主体制度的创新，关键是充分运用村民自治方式实现闲置宅基地和闲置住宅盘活利用。(2)盘活利用基本主体权益制度的创新。对于盘活利用基本主体权益，《民法典》没有规定。根据《民法典》的指引条款，新修订的《土地管理法》第六十二条仅原则性地规定，农村集体经济组织和其成员对闲置宅基地及其住宅盘活利用的，国家予以鼓励。对此，建议对于农村集体经济组织及其成员采取出租、合作建房、入股等方式盘活农村闲置宅基地和闲置住宅的行为，允许适当放活并依法规范。(37)惠建利：《乡村振兴背景下农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的实践考察及立法回应》，《北京联合大学学报(人文社会科学版)》2022年第2期。出租是我国农村目前盘活闲置宅基地和闲置住宅的主流方式，虽然有民法典作为法律依据。但毕竟闲置宅基地和闲置住宅出租在租赁目的、租赁方式、租赁程序等方面都具有特殊性。因此，还需要进行精准立法，明确出租主体的身份条件、规定承租方可以是任何社会主体，并对承租目的、承租人权利、租赁程序、租赁管理等作出系统规定。合作建房是包括中央政策和地方规定都鼓励、支持的一种闲置宅基地和闲置住宅盘活利用方式，但因权能归属模糊、无法律依据等问题，在实践中运用的并不是非常普遍。对此，建议进一步厘清合作建房的法律属性和权属，在试点地区试点成熟的基础上，将“合作建房”写入地方立法。待条件成熟，可以全面推广的情况下，在未来的《农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用办法》中进行规定。关于入股，建议在《农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用办法》中，对农村闲置宅基地和闲置住宅的入股登记、股权设置与退出、组织机构、盈利分配、风险如何防范等具体事项作出详细规定。

2.盘活利用社会主体制度创新

农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体结构中，如何对农民集体经济组织及成员之外的其他宅基地利用主体适度放开宅基地使用权是当前各界争议的焦点。根据各地适度放开的探索，建议：(1)推进宅基地财产制度的完善。自2006年我国《物权法》颁布，宅基地财产功能显现出来，更加规范化。非农业户口居民不得享有宅基地使用权这些限制条件已发生了深刻变化。但如何体现农民宅基地的财产功能？向社会主体适度开放宅基地无疑是体现宅基地财产功能的重要渠道。对此，我国一些地区已有相关探索，可资借鉴。如《江西省乡村振兴促进条例》(38)2021年3月1日起施行。允许，各类返乡下乡人才在符合法律规定的前提下与当地农民合作改建自住房。上海市浦东新区张江镇，村集体与村民签署宅基地及农房租赁协议，由村集体将流转的宅基地及房屋或自主经营、或由镇属集体企业经营、或负责联系第三方企业经营，打造乡村人才公寓。(39)上海市委农办：《上海盘活宅基地资源打造乡村人才公寓》，农业农村部农村经济合作指导司网站：http://www.hzjjs.moa.gov.cn/zjdglygg/202012/t20201229_6359035.htm，2022年5月1日。这些地方探索，兼顾到宅基地的资源要素属性，使宅基地的财产价值得到适度体现。(2)推进宅基地管理制度的完善。新修订的《土地管理法实施条例》规定“四个禁止”规范农村宅基地管理。建议在《办法》中合理设置宅基地放开的积极范围。如对于因乡村发展新产业、新业态需利用闲置宅基地的予以许可；对于生活保障到位进城务工农民的闲置宅基地设置较宽松的开放条件等。

3.盘活利用保障主体制度创新

建议：(1)明确界定盘活利用保障主体的权利范围，凸显保障主体的义务和责任。新修订的《土地管理法》侧重于对土地资源的合理利用进行管理，各级政府的宅基地利用管理职权被突出、放大，但其义务没有得到相应的重视和明确，根据权利义务相一致的基本法律原则，赋予权利的同时，应承担相应的义务。因此，有必要补充完善该类主体的义务与责任。《关于进一步加强农村宅基地管理的通知(2019)》，提出在宅基地管理中，市县起着主导作用，乡镇负主责。这就需要划清区县、乡镇基层政府责任主体职责，做到权责一致。建议在《办法》中采用列举的方式划定责任主体的职责范围。列明各区县在闲置宅基地和闲置住宅盘活利用中统筹指导的具体领域，乡镇政府在本辖区内的职责范围，杜绝区县政府借属地责任之名将任务和责任层层转嫁于乡镇政府，使乡镇政府陷入责任大、权力小的不匹配状态。应赋予乡镇政府与其承担责任相对应的职权，使权责一致。一些地方(40)参见2022年1月23日，山西省人民政府发布的《关于赋予乡镇人民政府和街道办事处农村村民非法占用土地建住宅行政执法权的通告》，2021年12月12日，河北省委农村工作领导小组办公室等发布的《关于切实做好农村宅基地规范管理工作的通知》。，如河北省、山西省已通过完善地方规定，赋予乡镇政府本行政区域内宅基地利用行政执法权，可受理群众举报投诉，对违法住宅建设行使行政执法权。(2)赋予保障主体新职能。闲置宅基地和闲置住宅盘活利用是乡村振兴的重要一环。盘活利用保障主体的职能贯穿于促进乡村振兴的所有职能中，该职能与促进乡村振兴的宗旨、原则等具有一致性。根据《乡村振兴促进法》，保障主体乡村振兴促进新职能主要包括：县级人民政府和乡镇人民政府乡村振兴促进的监督检查职能。如严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄职能。县级以上地方人民政府乡村振兴促进的扶持职能。如鼓励城市居民到乡村旅游度假、养生养老等。各级人民政府的乡村振兴促进的市场职能。如鼓励农民、返乡人员、入乡人员在农村创业。下一步，需将这些主体职能中的闲置宅基地和闲置住宅盘活利用职能进一步明确化，在《办法》中予以专门规定。盘活利用主体制度创新的主要路径是“村民自治为主、基层治理润滑其中”。因此，盘活利用保障主体的职能发挥应始终是在遵守法律规定的基础上，在坚守农民盘活利用基本主体地位的前提下，通过有序引导，充分运用村民自治方式实现闲置宅基地和闲置住宅盘活利用。但同时也要看到，通过村民自治难以有效应用现代化的管理手段，存在一定缺陷，实践中，闲置宅基地和闲置住宅盘活利用离不开基层政府的鼓励、推动和引导。

五、结语

在全面推进乡村振兴战略背景下，农村闲置宅基地和闲置住宅需逐渐向社会主体开放，形成一种新的、较为复杂的、具有复合性的宅基地利用法律关系。既包括农村集体经济组织及成员与社会主体之间的权利与义务关系，也包括各级政府及政府部门与各权利主体之间的权力与责任关系，私法关系和公法关系互有交织。《民法典》《土地管理法》虽然为宅基地盘活利用中各主体关系的建构与规范提供了基本制度框架，但规定简略，难以完成法律适用，解决实践纠纷与矛盾，需要创新农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用主体制度。基本公平效率理论，认为需坚守公平价值优先的基本逻辑，恪守农民作为宅基地使用权基本主体的地位，树立底线思维，同时，遵循兼顾效率的基本逻辑，审慎推进宅基地利用主体范围的放活。提出我国未来应建立闲置宅基地和闲置住宅“盘活利用基本主体+盘活利用社会主体+盘活利用保障主体”的多类型盘活利用主体结构，制定具有法律效力的《农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用办法》，规定各类主体的权利义务，对适度盘活利用闲置宅基地和闲置住宅进行规制，促进宅基地资源的有效利用，形成主体对资源的和谐利用关系，助力乡村振兴。