基于风险防控的事业单位政府采购内部控制体系探析

李立芳

（中国地质环境监测院）

一、引言

政府采购业务具有涉及资金大、业务环节多、持续时间长、社会公众关注度高、廉政风险点多等特点[1]，是行政事业单位的重点风险防控领域。事业单位是我国政府采购的重要主体，尽管目前大部分事业单位建立了有关采购风险的防范制度，但仍存在政府采购业务风险点不够具体、内部控制体系不完善、内部控制环境有待优化等问题，在具体执行中内部控制可能会流于形式而难以达到控制目标。对此，财政部于2012年颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）（以下简称《规范》），政府采购正是《规范》中内部控制的六大业务之一。

二、政府采购的业务流程梳理

有效梳理政府采购工作的业务流程和环节，对于政府采购内部控制体系的构建可以起到基础性作用。以《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》等法规制度为依据，在充分摸清事业单位政府采购业务的前提下，对事业单位涉及内部控制的政府采购业务流程进行梳理（见图1）。

图1 政府采购业务流程

三、政府采购业务风险分析

构建以风险防控为导向的政府采购内部控制体系，需要深入分析政府采购各个流程和环节，尤其是主要风险点，对关键环节和需要特别注意的事项要求重点防控且从严管理[2,3]。实际操作中可以从单位层面和业务层面来分析主要风险。

（一）单位层面的主要风险

主要表现为：采购组织管理欠规范，采购主体不明、职责不清，采购审批权限界定不清晰，内部监督措施不完善，出现问题时相互推脱责任。

（二）业务层面的主要风险

业务层面可以从以下六个关键流程与环节来识别和分析主要风险[4]。

1.采购预算编制与计划管理的主要风险

一是编制采购预算前的市场调研不充分，盲目性和主观随意性较大，这样欠科学、不准确的预算往往造成与市场价格的较大差距。二是采购预算编制不全，未能清晰列出采购项目及其资金预算，未能合理细化采购品目，有些应纳入政府采购范围内的采购事项未进行编制，造成后期执行时要追加采购预算[5]。三是约束执行采购预算的力度较弱，变更和调整预算的情况较为随意，超预算采购、改变项目形式及采购资金用途的情况也有出现。四是超预算指标和内容编制采购计划，影响采购预算的执行效果。五是采取先执行后计划采购方式，采购后再编制采购计划。

2.采购需求管理的主要风险

一是采购需求不够科学严谨，未按要求进行面向市场主体的需求调查，即使进行过需求调查，选取少于3个的调查对象也是不具代表性的；对复杂的采购项目，未征求社会公众、专家和相关供应商意见。二是编制采购需求的内容不完整，采购标的要求缺少具体说明。三是采购文件未经过集体论证或领导班子集体研究。

3.采购活动管理的主要风险

一是没有根据采购目录、限额标准和项目特征合理选择采购方式，甚至化整为零或以其他方式规避公开招标。二是在编制采购文件关键性技术指标和商务条款时，违规设定特殊“门槛”或资格条件，对不同的供应商区别待遇，这样操作不仅会使供应商增加质疑，提高投诉风险，还会造成应约供应商数量不够，甚至采用围标或陪标等不正当手段参加竞标，容易滋生腐败行为。三是未按规定及时公开政府采购信息，影响政府采购工作透明度和社会公信力。四是与供应商恶意串通，开标前泄露标底或在评标中暗通消息，在采购中获取不正当利益。五是合同签订内容与中标结果及内容不一致，采购合同的内容有重大瑕疵甚至欺诈行为，极易造成单位合法权益的损失。

4.采购验收管理的主要风险

一是验收小组结构欠科学，成员缺少相关专业知识，未按要求进行验收程序[6]，也很难发现其中存在的作弊行为。二是验收结论一般以具体用户的意见为准，若相关采购负责人滥用职权，与供应商暗箱操作，在采购及验收过程中对技术指标未达到采购要求时，也能通过验收。

5.采购质疑投诉管理的主要风险

对质疑投诉要及时且规范处理，否则既不利于发现及纠正问题、造成社会监督作用失效，还会引起法律和廉政风险。

6.采购记录控制的主要风险

对政府采购文件及档案要按规定妥善管理，否则易导致采购及财务方面的信息缺失，不利于后续查询。

四、政府采购内部控制体系设计

根据政府采购关键流程环节主要风险分析结果及事业单位自身实际情况，可从单位层面和业务层面设计政府采购内部控制体系。

（一）单位层面的内部控制

该内部控制的核心是“制衡”，切实做到“分事行权、分岗设权、分级授权”，并定期轮岗[7]。

1.分事行权：明确政府采购机构及其职责

按照决策、管理、执行、监督相分离、相制约的原则，科学合理设置政府采购机构，特别要保证监督方的独立性。一是由单位领导、财务部门、项目部门、资产部门和纪检审计部门等组成政府采购领导小组，作为政府采购的主要决策机构。二是具体负责政府采购管理工作的归口管理机构要明确。归口管理机构的工作大多由单位财务部门承担或另设。三是项目部门、资产部门等执行机构根据各自部门的责任分工实施具体采购工作。四是为保障政府采购的合法性和有效性，对政府采购工作的全部流程都需要监督机构依法进行监督。

2.分岗设权：合理设置政府采购业务岗位

建立健全政府采购关键岗位责任制，工作职责及分工等岗位细则以书面形式进行确认，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督[8,9]。

3.分级授权：建立内部授权审批制度

按照事项的重要性、工作量、事项性质、金额等限制，对关系到政府采购的不同管理层和不同工作岗位进行分级别授权，对授权对象、授权范围、授权界线、授权期限等进行明确，以防止出现授权不当，越权办事的情况[10]。

4.定期轮岗：实行政府采购关键岗位定期轮岗制度

对政府采购关键岗位，建立交流和定期轮岗制度，按照政府采购岗位风险等级设定轮岗周期，风险等级高的岗位原则上应当缩短轮岗年限[7]。对于专业性强、编制所限而不具备轮岗条件的岗位，应对该岗位人员采取专项审计等措施控制风险[7]。

（二）业务层面的内部控制

政府采购业务层面内部控制的核心是将内部控制管理措施落实到政府采购活动的各个关键流程和环节，实现政府采购业务的全过程控制，有效降低采购风险。

1.加强对采购预算编制与计划的管理

事业单位在申报年度部门预算时，应同时根据本单位实际需求和相关标准科学编报政府采购预算。一是建立沟通协调机制，对政府采购预算由相对应的预算、采购、管理等部门或岗位联合编制[4]。二是为确保采购预算编制的科学性和合理性，在采购预算编制前对采购项目进行市场调研。三是遵循全、实、准、细的原则，在编制采购预算时，将采购项目和相应的资金预算清晰列出，并对采购品目进行细化。四是严格执行采购预算的刚性约束，在预算年度执行过程中不得随意调整、变更，不得无预算或超预算采购。五是严格执行先计划后批复再采购的程序，采购预算范围、数量、金额，采购方式等均按政府采购计划执行。

2.加强对采购需求的管理

加强对采购需求的管理是政府采购风险防控的重要内容之一。一是按要求面向市场主体开展需求调研，选择的调查对象应不少于3个；针对性质特殊或者专业技术复杂的采购项目，必要时需征求有关专家和供应商的意见，对公共服务项目需征求社会公众意见。二是采购需求既要满足项目的技术、服务等要求,也要符合政府采购政策要求。三是加强采购需求的审核，采购需求文件应当经过集体论证或领导班子集体研究审定。

3.加强对采购活动的管理

依法合规实施采购活动是政府采购内部控制的关键。一是把好采购方式审查关。以公开招标限额为标准，政府采购项目在规定限额以上的必须公开招标，规定限额以下的根据项目内容选择合理的采购方式。二是把好采购文件审查关。对资格条件设置中的“特殊条件”进行重点审查，除要求的强制性资质外，原则上不得设置其他限制性条件；同时严格审查评分标准，不得将企业规模条件等作为打分项。三是把好合同审查关。对合同标的物的型号、数量、参数、单价与中标内容是否一致进行重点审查，是否遗漏退货、违约、服务、质保等必要条款。四是把好发布采购信息关。在规定的媒体上发布有关政府采购信息，如采购意向、招标公告、中标公告等，按要求及时完成合同公告及备案工作。

4.加强采购验收的管理

采购合同验收是采购行为的最后一个环节，加强采购验收管理也直接影响政府采购活动的效果。一是根据采购组织形式的不同，确定验收方式，抽调技术、法律、财会等方面的专业人员组成验收小组，确保不相容岗位相分离。对于技术复杂、专业特殊的采购项目，可聘请专业机构以第三方身份进行验收。二是依据采购合同、协议文件等，全面查验供应商履约的实际情况，再出具验收意见。

5. 加强对采购质疑投诉的管理

对政府采购业务质疑投诉建立答复制度，规定质疑投诉答复工作的职责权限和工作流程，确保在法定期限内按照国家相关法规制度，答复质疑投诉，同时定期梳理质疑投诉问题，以便及时发现问题进行纠正。

6. 加强采购业务的档案管理

对政府采购档案资料归档、收集、保管、借阅、销毁等建立制度。对政府采购的相关资料要确保业务档案齐全、归档及时，同时定期对采购业务信息进行分类统计，并在内部进行通报[4]。

五、政府采购内部控制环境优化

（一）强化政府采购内部控制意识

一是强化单位领导的内部控制意识，特别是要求单位“一把手”真正认识到内部控制在风险防控中的作用，积极统筹单位内部资源，为内部控制的顺利实施提供必要支持。二是加强内部控制制度的宣贯，使内控理念和意识贯彻在日常工作中，形成良好的内控意识氛围。

（二）建立健全政府采购内部控制制度

对照政府采购相关法规制度，结合单位实际情况，制定内部控制管理制度，明确政府采购组织机构的权限范围、审批程序和相关责任，形成各部门之间的相互制约机制。规范政府采购流程，形成完善的内部控制执行机制。

（三）建立政府采购内部控制信息系统

建立一套清晰的工作流程和明确的岗位职责，具有授权审批、风险点控制与应对措施、风险预警、监督评价、结果应用等功能且数据能共享的内部控制信息系统[11]。同时通过信息化手段加强对政府采购活动的动态监督，并在信息系统中留痕,促进采购项目的全过程信息公开。

（四）提高政府采购人员综合素质

以专业性、服务性、廉洁性作为政府采购队伍建设的核心宗旨，将职业道德修养和专业能力作为选拔采购人员的第一要素[12]。对从业人员的培训也要同时加强，有关法律法规和政府采购政策要及时深入学习和全面了解，定期举办业务交流会，解决实际操作中存在的问题。加强职业道德培训，培养廉洁意识，避免腐败发生。

六、结论

实现事业单位规范、高效、透明的政府采购管理，有效防范采购风险，需在梳理政府采购业务流程、分析政府采购业务风险的基础上，从单位层面和业务层面构建政府采购内部控制体系。各事业单位具体情况千差万别，在具体实施中建议结合单位自身特点，科学设计适合本单位实际的政府采购内部控制体系，切实提高政府采购内部控制管理水平，助推事业单位的长远健康发展。