青海省重大项目用地保障问题及对策的思考

◆ 青海省人民政府副省长 刘 涛

近年来，青海省积极融入“一带一路”、西部大开发形成新格局以及黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略，持续加大国家重点项目和省级重大基础设施项目建设，先后实施一大批交通、水利、能源等重大项目。为全力保障重大项目顺利实施，全省自然资源系统先后完成187个重大项目用地预审，229个重大项目用地审批，完成处置批而未供土地8400公顷、闲置土地6146.67公顷，为全省经济社会发展提供了强有力的支撑。但部分项目在实施过程中，因依法依规意识不强、多次变更项目设计等主观因素和地理环境、国家政策等客观因素的影响，形成违法用地问题。主要表现为：部分市州和项目建设单位为完成固定资产投资或招商引资任务，项目立项后即开工建设；项目主管部门选址不科学，占用永久基本农田，导致用地审批难度增加；由于征地补偿标准调整、未办理草原征占用手续等，导致产生历史遗留问题；部分市州或项目主管部门在未通过用地预审或取得预审意见的情况下，批准或核准项目立项，形成程序倒置；部分市州耕地保护责任意识不强，加之全省耕地后备资源不足，落实耕地占补平衡形势严峻；由于经济发展方式转变，大量批而未供土地难以有效利用。

习近平总书记高度重视土地管理工作，先后多次作出重要指示批示，为做好土地资源保护利用指明了方向、提供了根本遵循。各级政府及相关部门应当严格执行新修订的《土地管理法》《土地管理法实施条例》，在编制好、落实好各级国土空间规划的前提下，提高政治站位，抓好耕地保护和节约集约用地；强化法治意识，不断提升依法管理水平；完善管理机制，坚决遏制新增违法问题；积极向国家有关部委汇报争取政策支持，妥善解决历史遗留问题；主动担当作为，从根本解决程序倒置问题；扎实做好前期工作，从源头解决用地审批问题；加强协作配合，合理解决耕地占补平衡问题；落实市州政府主体责任，加快解决批而未供，切实推进存量建设用地处置工作。

近年来，随着国家基础设施建设步伐加快和脱贫攻坚、乡村振兴等惠民政策实施，青海省积极融入“一带一路”、西部大开发形成新格局以及黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略，持续加大国家重点项目和省级重大基础设施项目建设，先后实施了一大批交通、水利、能源等重大项目。这些项目的实施，有效改善了全省基础设施滞后的状况，为全省经济社会发展和改善民生提供了强有力的支撑。但也存在部分项目在未取得合法用地手续的情况下，提前开工形成不少违法用地问题。今年以来，省政府召开全省耕地保护和土地督察反馈问题整改动员部署会，成立了青海省土地例行督察反馈问题整改领导小组，全力推动土地管理问题整改，实行最严格的耕地保护制度，保障经济社会高质量发展。根据省委省政府的安排部署，先后多次召开整改专题会议，研究分析、协调解决土地管理方面的突出问题。同时实地调研了解8个市州以及全省交通领域部分重大项目用地保障情况，在此基础上，就全省重大项目用地保障情况、存在问题及形成的原因进行了分析思考。

一、“十三五”时期全省重大项目用地保障情况

“十三五”时期，按照省委省政府部署，全省各地区各部门积极贯彻土地管理法律法规和政策要求，落实保护责任，加大问题整改，保障发展用地。全省自然资源系统通过转变工作作风，采取改进用地审查流程及方式、压缩审批时限、适时召开项目用地对接会、现场培训、实战轮训、上门服务等措施，全力保障重大项目用地。

近年来，先后完成西宁机场三期、新建铁路西宁至成都线西宁至黄胜关段、引黄济宁、同赛高速公路、黄河羊曲水电站等187个交通、水利、能源重大项目用地预审，涉及用地总规模约29446.67公顷，其中农用地20773.33公顷，农用地中耕地2646.67公顷（含永久基本农田93.33公顷）。分项目类别的情况：交通项目54个，用地约18320公顷，农用地12413.33公顷（耕地2593.33公顷，永久基本农田93.33公顷）；水利项目19个，用地约1086.67公顷，农用地700公顷（耕地26.67公顷）；能源项目114个，用地约10040公顷，农用地7660公顷（耕地26.67公顷）。

完成西宁火车站改造、祁连机场、兰新高铁、茶格高速公路、黑河黄藏寺水库、黄河黄丰水电站等229个交通、水利、能源重大项目的用地审批，涉及用地总规模27213.33公顷，其中农用地18746.67公顷；农用地中，耕地706.67公顷（含永久基本农田16.67公顷）、草地15560公顷、林地1306.67公顷。

完成处置批而未供土地8400公顷、闲置土地6146.67公顷，全面完成国家下达青海省的批而未供和闲置土地处置任务，有效保障了全省重大项目用地。

二、重大项目用地存在的问题

在工作中，也发现不少违反国家地方有关法律法规、相关政策要求的问题，集中反映在六个方面：

一是依法依规意识不强，导致大量违法用地。部分地区和部门在实施国家级和省级交通、水利、能源等重点工程建设项目过程中，不按规划选址，有些项目取得立项批复后即开工建设，甚至有些项目建成使用多年仍未办理用地手续，形成了大量未批先建违法用地。

二是历史遗留问题复杂，增加手续办理难度。办理用地手续需要多环节多部门联合审批。有些项目未批先建形成违法用地后，由于项目业主单位意识淡薄，长期未办理用地手续，然而在用地手续报批期间，因土地管理政策调整和审批条件变更，形成历史遗留问题。

三是立项部门违反规定，造成审批程序错误。用地预审是立项部门对项目进行审批或核准的法定前置要件，但有些立项部门在没有取得土地预审意见的情况下，仅凭项目主管部门出具的承诺文件批准立项，造成审批程序错误，导致用地手续不能依法依规办理。

四是多次变更项目设计，影响用地报批效率。部分项目在设计和实施过程中，随意变更设计规划，用地地类、面积、位置随之发生变化，导致需要对项目用地进行重新预审，造成工作“翻烧饼”，严重影响用地手续办理进度。

五是占补平衡指标不足，耕地补充难度较大。部分项目业主单位缺乏“不占或少占耕地”的意识，造成大量占用耕地的项目需要落实占补平衡指标，但目前全省可用指标严重不足，且耕地后备资源严重匮乏，可开垦为耕地的土地资源十分有限，落实耕地占补平衡困难重重。

六是批而未供数量较大，消化存量推进困难。随着发展方式转变和产业结构调整，大量储备土地难以得到有效利用。部分地区连续多年未完成批而未供处置任务，大量闲置土地与新增建设用地的结构性矛盾日益突出。

上述问题主要集中在线性工程和块状工程两个方面。

线性工程方面。交通、水利等领域的线性工程因点多、线长、面广且工期长，受建设资金、可研及初设、办理草原和林地手续、穿越自然保护地等前置要素的制约，无法及时组件办理建设用地审批手续。

块状工程方面。水库、机场等块状工程项目基本上都取得了用地批准手续，但在能源领域，已建和在建的19座大中型水电站中，8个项目未办理建设用地手续。

三、问题形成的原因分析

（一）惯性思维导致问题屡禁不止。一是长期以来，各级政府和项目建设单位逐步形成“重发展轻保护、重项目轻法规”思想，为完成固定资产投资或招商引资任务，抢工期、赶进度，“先上车、后补票”。尤其是近年来，土地管理、耕地保护政策越来越严，但是部分地区和相关部门仍然沿用以往思维定式，不尊重客观规律，先建设后补办手续，“老问题”还未彻底解决，“新问题”又不断出现，违法用地问题屡禁不止。二是项目主管部门选址随意性大，尤其是线性工程不按规划进行选址，用地范围难以确定或在建设中随意调整线路，导致占用永久基本农田，需按国家规定开展土地用途调整暨永久基本农田补划工作，拖延了建设用地报批时间、增加了报批难度。部分重点工程建设项目设计漏项，使得附属工程项目形成未批先建。三是法律赋予自然资源部门的行政执法手段有限，缺乏强制措施，对重点工程项目及其配套的拆迁安置等附属工程，一般以下达《责令停止违法行为通知书》和实施经济处罚为主要手段，只能在立案查处后，督促建设单位完善用地手续。同时，国家和省级交通、水利等公共服务项目没收、拆除等处罚难以执行，不能对违法行为产生有效震慑，久而久之，普遍形成“以罚代改”思想。

（二）政策调整造成历史遗留问题。一是征地补偿标准不断调整。一批项目在动工前已经开展了征地补偿安置，但没有及时报批建设用地而长期处于违法状态，征地补偿标准等政策变化后，出现更多新问题。二是未办理草原征占用手续。2017年前，在审批项目用地时，原国土资源部《建设用地审查报批管理办法》及有关用地审查报批的政策文件均不要求办理草原征占用手续。2020年3月，国务院印发《关于授权和委托用地审批的决定》（国发〔2020〕4号），按规定省政府制定印发了贯彻落实的通知，要求单独选址项目用地审批涉及占用林地、草原、湿地的，应由建设单位按照有关规定向林业和草原主管部门申请办理相关手续。2020年6月，国家林草局印发《草原征占用审核审批管理规范》，明确了征占用草原审核审批的权限和程序，项目在获得准予征占用草原行政许可决定书后，方可依法申请办理建设用地审批手续。“十二五”“十三五”期间，青海省部分重大项目涉及占用草原，办理审核审批手续缓慢，造成重大项目用地报批推进困难。

（三）忽视规矩形成审批程序倒置。《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定，各级政府或项目主管部门应在通过用地预审或取得预审意见的情况下，才能批准或核准项目立项。2014年以来，省自然资源厅多次与相关部门对接沟通，告知办理项目用地手续审批程序，但有些地区部门为争取资金、赶抢工期，规矩意识不强，忽视审批程序，在未通过用地预审的情况下对项目进行立项，导致程序倒置，主要集中在交通、水利、能源等领域的项目上。

（四）要素不全影响报批手续进度。项目前期工作不扎实，设计时有变更，尤其是线性工程项目涉及占用永久基本农田的，在划定永久基本农田过程中，按项目主管部门提供的坐标范围等相关资料预留了用地空间，但设计和建设过程中，部分项目随意调整规划线路，造成占用永久基本农田情况发生变化或超出原来预留用地规模和范围，导致用地预审等工作重复进行。部分项目“边设计、边建设、边报批”，根据施工情况随意调整项目占地位置，影响了项目用地的组件和报批。

（五）保护耕地意识不强落实占补平衡困难。一是有些地区耕地保护责任意识不强。部分项目在选址时，避让自然保护地、林地的意识相对较强，但避让耕地和永久基本农田的意识淡薄，甚至出现为避让村庄降低征地拆迁等建设成本，以占用耕地和永久基本农田作为解决方案。二是落实耕地占补平衡形势严峻。目前，全省各地尚无新的耕地占补平衡项目。同时，部分地区新开发的耕地，因地方政府主体责任履行不到位，存在撂荒和质量不达标的状况。随着建设用地规模的不断扩大，耕地后备资源尤其是优质后备资源愈加缺乏，青海省面临的耕地占补平衡形势十分严峻。

（六）批而未供造成土地难以有效利用。“十二五”期间，为保障全省经济社会发展，在没有储备项目的情况下，为东部城市群和柴达木地区（包括各类开发区）审批了大量的建设用地。近年来，受国际、国内经济形势影响，各地区招商引资困难，有效落地项目少。加之全省产业结构发生重大变化，各类开发（园）区工业用地需求随之下滑，土地难以形成有效供应。2018年以来，为消化存量建设用地，自然资源部建立“增存挂钩”机制，将处置批而未供和闲置土地与年度新增建设用地计划配置相挂钩，对每年完成任务的省份给予10%新增建设用地计划的奖励，没有完成任务的倒扣20%。青海省虽然完成了国家下达的年度任务，但批而未供数量较大的西宁市、海西蒙古族藏族自治州连续三年没有完成批而未供土地处置任务。

除上述主观原因外，仍有一些客观因素。一是地理环境因素。青海省人口聚集的村落以及优质耕地包括永久基本农田主要集中在河湟地区，一些重大项目特别是民生类项目需要在此区域布局，但该区域可开发利用土地空间有限，客观上造成项目占用耕地或穿越村庄。二是国家政策因素。青海省财力有限，重大基础设施建设项目很多使用专项资金，国家对专项资金、政府专项债支持进度和年度支出率均有明确要求，项目一经核准，就必须按要求推进，为赶进度、保支出，造成土地审批不能及时跟进。三是监管困难因素。乡镇综合改革前，乡镇政府设有专门土地管理机构和编制人员，有人抓有人管，可以严格履行监管职责。但改革后，管理权限划转到县级，由于青海省大部分县域面积大，监管范围增大，编制紧张、力量薄弱，造成监管缺失，增加了监管难度。

四、对策及建议

土地是宝贵的自然资源，同时也是最基本的生产资料。习近平总书记高度重视土地管理工作，先后多次作出重要指示批示。《土地管理法》自1986年颁布以来，将“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”确立为基本国策。国务院新修订的《土地管理法实施条例》进一步规定，土地开发、保护、建设活动应当坚持先规划后实施的原则，严禁违反国土空间规划进行开发建设活动。落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度是国土空间规划编制实施的重要目标，编制好、落实好各级国土空间规划是做好项目用地保障的根本前提。在精准编制国土空间规划这个前提下，着力抓好以下八个方面工作。

（一）提高政治站位，抓好耕地保护和节约集约用地。耕地是经济社会发展的基础物质载体和生产要素，关系到国家发展和子孙万代的生存，关系到国家的长治久安，耕地保护是“国之大者”。习近平总书记强调，“要牢牢守住18亿亩耕地红线，坚决遏制耕地‘非农化’、防止‘非粮化’”“对有令不行、有禁不止、失职渎职的要严肃追究责任”。各级党委和政府应从讲政治的高度，从可持续发展战略出发，坚持实行最严格的土地管理制度尤其是耕地保护制度不动摇，切实改变重经济发展、轻耕地保护的片面认识，坚决落实党中央国务院决策部署和省委省政府关于耕地保护的工作要求，坚持在保护中开发、在开发中保护的总原则，坚持资源开发和节约并举的总方针，正确处理好耕地保护与发展的关系。

（二）强化法治意识，不断提升依法管理水平。新修订《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，对重大项目用地密切相关的农村集体土地征收及补偿标准、耕地保护、建设用地审批、土地违法行为处罚等内容作了大幅修改。特别是新修订《条例》，再次强化对耕地特别是永久基本农田的管理和保护，提出“国家对耕地实行特殊保护、规定开垦耕地验收制度、规范和细化土地整理、明确耕地保护责任主体、严格法律责任”五项具体要求，针对耕地“非农化”“非粮化”等突出问题，进一步明确了制度边界和法律责任。各级党委、政府及相关部门应主动适应新形势、新变化、新要求，牢固树立法治理念、法治思维，坚持依法行政。省委组织部应建立常态化培训机制，将土地管理法律法规及政策教育纳入每年党员干部培训计划，不断提升土地管理“党政同责”执政能力。省自然资源厅既要加强宣传，扩大土地管理法律法规和政策的知晓范围和覆盖面，也要加大对基层部门业务培训力度，不断提高全省自然资源部门依法管理的能力和水平。

（三）完善管理机制，坚决遏制新增违法问题。各级自然资源主管部门应当转变观念、找准定位，认真履行监管、执法、审批职责，把监管工作放在首要位置，构建“源头严控、过程严管、后果严惩”全过程监管机制。落实好市州、县级政府属地化监管责任，鼓励地方立法，加强执法检查，加大耕地损害赔偿力度。避免自然资源部门单打独斗，强化省级自然资源督察和执法监督协同作战，完善自然资源领域多部门联合监测、联合执法、协作配合等制度，推动形成权责统一、权威高效的自然资源行政执法监督体系和依法行政的自然资源治理体系。加强与公检法部门协作配合，构建行政执法与司法、纪检部门联动体系，破解自然资源案件查处难、整改难、追责难等突出问题。执法部门按照固定资产投资计划，对拟开工的重点项目提前开展地块信息、用地报批进展核实，建立违法用地预警提醒机制，源头遏制新增违法用地。

（四）积极衔接争取，妥善解决历史遗留问题。青海省自然资源厅就征地补偿标准调整影响用地手续补办的问题，积极与自然资源部汇报对接，争取相关政策支持。省林草局积极与国家林草局汇报对接，参照其他省区作法，制定相关政策，分类提出具体处理办法，解决征占用草原项目未办理审批手续的遗留问题。

（五）主动担当尽责，根本解决程序倒置问题。对于项目立项和用地预审程序倒置而影响办理用地审批手续的问题，各级政府及相关部门应主动担当作为，切实解决历史遗留问题。同时，应进一步强化规矩意识、程序意识，凡是未通过用地预审的项目，项目主管部门不得核准或审批立项，从根本上杜绝新增程序倒置问题发生。

（六）做实前期工作，源头解决用地审批问题。各级政府及行业主管部门在策划项目时，充分衔接各级国土空间规划，以规划引领项目建设，扎实做好前期工作，确保项目符合国土空间规划中“三条控制线”的管控要求，努力做到不占或少占耕地，避让永久基本农田和生态保护红线。各行业主管部门应充分发挥指导和监督作用，积极与自然资源部门对接，扎实开展项目前期论证，有效避免后期施工调整，确保在项目动工前取得合法用地手续。

（七）加强沟通协作，合力解决耕地占补平衡问题。习近平总书记强调“采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管”“规范耕地占补平衡，确保可以长期稳定利用的耕地总量不再减少”。各地区要通过城乡建设用地增减挂钩、土地综合整治、工矿废弃地复垦、低效土地开发等措施，科学合理开发宜耕后备资源，有效补充耕地，合力推动全省耕地占补平衡。水利部门依托在建和拟建大型水利基础设施，适时适地实施一定规模的土地开发项目，补充全省耕地占补平衡指标缺口；农业农村部门组织开展高标准农田建设项目耕地质量等别评定，及时录入耕地占补平衡动态监管系统，补充产能指标；自然资源部门会同发展改革、财政部门加强研究，在“十四五”期间，提高耕地占补平衡指标交易价格和青海省耕地开垦投入基本标准，坚持控制占用与依法补充两手抓。一方面提高地方政府补充耕地的积极性和提升耕地质量；另一方面提高耕地占用成本，促使各地政府和项目建设单位不占或少占耕地。对于补充耕地，地方政府要落实后期管护责任，杜绝新增耕地“非农化”“非粮化”。

（八）落实主体责任，加快解决批而未供问题。各市州政府，尤其是西宁市、海东市、海西蒙古族藏族自治州政府，要加大力度督促各县级政府切实履行土地供应及供后监管主体责任，符合供地条件的抓紧供地，已供地的及时录入系统，短期内无法供地的，按政策要求撤销批文。认真落实“增存挂钩”机制，在项目选址时，坚持土地要素跟着项目走，优先利用存量建设用地，既算“增量”账，更算“存量”账，切实推进存量建设用地处置工作。强化国土空间规划统筹管控，优化用地空间布局和结构，省自然资源厅在分解下达国土空间规划指标时，严控增量，消化存量，统筹考虑各地批而未供的规模，核减当地国土空间规划新增建设用地总规模。