创新创业环境下政府基金的扶持作用——以台州市椒江区为例

朱瑞锦

台州市椒江区财政票据事务中心

椒江区属于民营经济高度发达地区，民营经济的家族控制模式和“低小散”的产业层次对于发展高投入、高技术、高风险的战略性新兴产业无疑存在先天不足，尤其是近年来区内工业性投资严重下滑，引进外来资本滞后，全区R&D投入多年落后于全省平均水平，区内大型民营企业在规模扩张的同时缺乏自主创新能力，而中小企业由于融资、技术、人才等各种因素的制约或多或少正遭遇成长陷阱，极大地制约了区域产业创新能力和新兴产业的发展。为激活区域创新创业活力，加快推动区域产业升级和经济可持续发展，椒江区政府出资成立了产业基金，发挥引导和撬动作用，最大限度吸引优质、高端创投资本进入椒江创新创业领域，在坚持区域产业特色发展的基础上，加快创新驱动经济高质量发展步伐。

一、椒江制造业转型升级过程中存在的主要问题

1.土地资源瓶颈。椒江作为台州主城区，人口密度大，城区范围小，随着近二十年城市化建设的不断推进和房地产的快速发展，可供应的工业用地不断减少，导致制造业土地成本急剧上升，制造业规模扩张的粗放发展模式已难以为继。此种状况下，若想解决这项问题，实现椒江的持续化发展，便需要椒江制造业通过产业转型等各种方式来改变自身的产业发展状态，从而实现地区产业的持续化发展[1]。

2.劳动力成本瓶颈。椒江本地人口老龄化明显，而2016年开始全面推进的“三改一拆”使外来务工人员大量流出，劳动力紧缺，成本不断攀升，制造业的劳动力资源优势已基本丧失。而当劳动力处于紧缺状态时，便代表各行各业的各项工作负责人员会减少，相应的工作效率及工作质量等都无法得到保证。

3.生态环保瓶颈。经济迅猛发展、城镇化的推进，椒江的生态和环保问题凸显，工业废水废气的综合治理、污染物排放总量控制等刻不容缓，尤其是2020年生态环境部对椒江近岸海域污染的通报，更对椒江环保问题敲响警钟，原有的高耗能、高污染的初级产业发展面临环保瓶颈，亟须加强科技创新在产业环境保护中的作用。

4.投资瓶颈。椒江区工业性投资、制造业投资、高新技术产业投资近年均呈现下行态势，2020年更是大幅下滑，工业性投资下降37.6%，制造业投资下降35.3%，高新技术产业投资下降12.6%，投资的萎缩导致制造业发展迟滞，研发投入不够，技术创新滞后，区域经济潜在增长率趋于下降，依靠高强度投入换效益的空间越来越小。

5.创新瓶颈。椒江民营经济基本从家庭作坊发展而来，具有“规模小、结构散、轻工业、低层次”等特点，加工配套能力强但产品层次普遍偏低，缺少核心竞争力，自主创新能力薄弱。如医化行业是椒江的传统优势产业，发展顶峰时期，医化行业的税收曾占椒江财政收入的半壁江山，但发展至今仍以中间体、原料药为主，产业链短且处于行业中低端，产品附加值低。其他的汽车零配件、电子电器、器材制造业等基本都存在同样问题。而这主要是与区域的自身经济发展水平、专项人才缺乏等问题相关，若想解决此种状况，便需在提升政府政策支持的基础上，促进区域经济的发展，同时加大人才支持力度，吸引更多的人才来建设椒江，推动区域整体的进步发展。

二、政府产业基金在助推创新创业，重塑区域经济发展动力方面不可取代的扶持作用

创新创业带来经济发展新动能，但某种程度上，创新创业又意味着高风险、慢收益和较大的外部效应，而资本习惯寻求最大的确定性导致创投领域资本介入不足，需要政府的适度干预和持续有计划的资金投入，主动承担与疏解双创风险，以吸引和汇聚更多资本，让金融为创新创业赋能。由政府主导设立的产业基金，顺应国家创新创业政策导向，立足区域产业结构，重点投向生物医药、高端装备制造、新材料、新能源等战略性新兴产业，带动区域产业的转型升级和布局完善。相对于市场化基金，政府产业基金的扶持优势在于：

（一）政府产业基金有明确的产业规划、政策导向，聚焦区域产业热点，全流程助推本土产业引培

首先，地方政府作为区域经济发展的主要引导力量，有效掌控区域内土地、基础设施等关键资源，相较社会资本，由政府主导成立的产业基金可以体现政府全力支持“双创”的战略意图，集聚区域内有效资源并适时适度推出配套政策，向重点支持的创新创业型企业输出资金、资源、市场和管理服务能力，推进项目资本和区域产业资源的整合，发挥“资源+资本+政策”的优势，精准滴灌；其次，在投资前期，选择投资方向、尽调、立项推进阶段，地方政府可处于相对主导地位，从区域产业基础、产业定位、区位条件、资源配置及战略规划出发，利用区域创新创业信息服务平台，从区域项目储备中筛选科技含量高、有产业化发展潜力的项目，减少基金管理公司搜寻、考察本地项目的时间成本，也使产业基金投向更精准、细化；第三，在产业基金投资项目落地初期，可量身定制，精准提供资源要素、配套设施、相应的扶持政策等，为项目落地“接得住、撑得起、发展好”提供强有力保障[2]；第四、有别于社会资本，地方政府专注深耕本区域经济发展，在产业基金投资业务展开之后，可以最大程度地发挥政府公共管理和统筹协调能力，不仅仅就单个投资项目来进行资源的组织、项目的推进，而是用综合性策略系统性促进区内创新成果产业化，尽可能使投资项目互联互通，资源互补，节约成本，发挥协同效应。

（二）政府产业基金的赋能作用

资本和创新创业的结合不仅仅单纯作为资金的提供者，更多的是通过资本渠道得到解决不同阶段问题的能力，而政府产业基金背后的地方政府作为区域经济发展的重要推动因素，能最大限度地优化创新创业环境，构建良好的创新创业生态，为创新创业赋能，化解一部分创新创业风险。

1.为创新创业提供载体支撑。椒江区作为首批浙江省创新型试点城区，多年来，着力打造“众创空间+孵化器+加速器”一条龙产业孵化体系，椒江区科技创业服务有限公司是台州市唯一一家A类国家级科技企业孵化器，建设中的台州湾数字经济产业园是椒江区新近打造的创业创新平台，瞄准数字领域前沿科技，另据不完全统计，全区累计拥有各类省市级科技创新平台300余家，孵化器、众创空间5个。这些创新创业载体提供了开放式、协同式的创新创业平台，叠加区政府产业基金的资本支持，分散了早期的开发、创业风险，形成产业园区+创新孵化器+产业基金的一体化产业推进模式[3]。

2.为创新创业提供完善的资本生态。创新创业需要金融资本的支持，首先，椒江区政府充分利用政府产业基金的杠杆作用，以政府基金池做后盾，依托椒江区优良的城市品质、雄厚的民营经济基础、产业集群优势以及优厚的扶持政策，吸引规模超500亿元的30多家投资机构、基金管理公司入驻椒江，台州创谷基金港正式开园，高瓴资本、国盛资本等16家专业投资机构与椒江区产业基金签订了全面战略合作协议，体现出政府产业基金巨大的集聚效应，为椒江打造业态鲜明、模式创新、服务精准的基金生态圈迈出有力的一步。其次，椒江区政府也一直努力与台州市及其他地区政府产业引导基金加强合作，开放发展，优化资源配置，取长补短，形成政府产业基金的投资联盟。

3.依托地方产业联盟，构建政企合作的“创新合伙人”机制。近年来，椒江区政府积极围绕区域主要产业——缝制装备、智能马桶、生物医药等启动一批行业级和企业级工业互联网平台建设，汇聚政府和企业优质数据，在此基础上正在着手建设产业大脑，充分融合产业宏观数据、区域龙头企业数据与政府产学研动态，全面推进政府与企业的双向融合，为地方政府明晰产业运行态势、洞察行业状况提供可能。而政府产业基金可以充分利用产业大脑这一平台，实现产业洞察、要素协同、资本助力，体系化服务创新创业。

（三）政府产业基金的引导作用——政府信用背书，可提振资本信心，引导资金流向

创新创业企业，尤其是在种子期、初创期，存在巨大的不确定因素和极高的风险，由于资本的先天逐利，容易导致创新创业投资资本配置的市场失灵，政府产业基金的参与，通过政府的注资增信、政策扶持和适度的让利向市场释放积极的政策信号，切实降低参与创投社会资本的风险，吸引和激励社会资本参与政府重大创新创业项目，最终实现政府基金和社会资本的有效融合、相互促进，形成合力，为区域培养一批具备创新能力、契合本地产业链、市场前景好的初创期高科技企业快速成长。在培育初见成效后，秉持政府错位投资、让利于民的原则，产业基金可提前退出，由社会资本进一步跟进投资，用“接力棒”方式做强做大创新创业，是对创新创业资本市场失灵一定程度的矫正。当整个市场培育起来后，因为拥有政府的资信作为保障，所以即便出现相应的风险，企业需要担负的各项责任也会一定程度上降低，这不论是政府推动区域发展，还是企业的创新创业发展来讲均是十分有利的[4]。

三、政府产业基金运行过程中需解决的问题

1.政府产业基金应尽量与区域外头部创投机构合作。椒江区原有的产业基本属于区域原生型，从家庭作坊式工厂起步逐渐扩大规模自主发展的结果，引进外部资本相对较少。因此，在引入新技术、新产业、开拓新市场、吸纳高端人才方面存在先天不足。目前，区域产业发展已遭遇瓶颈，政府产业基金承担引导和撬动社会资本的责任，在区域经济发展战略方向上必须有明确定位，尽量与区域外头部创投机构合作，引进外部力量，补足短板，以资本为纽带，发挥区域内产业集聚优势和区外资源导入的双轮驱动机制，把外部技术、管理、人才“引进来”，让区内产品、产能、资本“走出去”，激发区域创新创业活力。只有这样，才能够在充分发挥地区自身优势力量的基础上，通过与外部合作的方式，实现双方的共赢。

2.政府产业基金应尽量投资早期创新创业企业。创新创业企业在不同的发展阶段吸引资本的能力也是不同的，种子期、初创期，市场失灵严重，社会资本介入不足，需要政府产业基金作为社会资本的补充，积极投入并引导社会资本参与，对此，政府便可通过“雪中送炭”的方式来吸引相关企业，这样不仅不需要高额的资金，同时也能够与企业建立起长期的信任关系，不论是对于企业的创业创新发展，还是政府的吸引社会投资、促进区域发展来讲都是十分有好处的。但在实践中，政府产业基金往往因为过度关注资金的安全性和国有资产保值增值情况而背离了初衷，将很大一部分资金投向成长期、成熟期的项目，然而成熟期的项目，其整体的运作模式已经固定，政府在此时进行投资属于“锦上添花”，在与企业建立沟通信任关系方面，展现出的成效并无种子期的效果明显，反而是属于花费高额费用，产生较少成效的状态。对此，建议产业基金可以在与社会资本组建子基金时约定投资比例，并对投资初创型科创企业给予投资额一定比例的补贴，若子基金投资早期创新创业企业达到一定比例，产业基金在退出时也可约定将收益的一部分对基金管理机构进行让利，以保证对双创企业的扶持。

3.投资风险管控不够到位。根据《椒江区产业基金管理暂行办法》，产业基金按照“聚焦战略取向、突出政策引导、坚持市场动作、合理防范风险”的原则投资运作，产业基金公司不参与子基金的日常管理，由受托的基金管理公司对产业基金投资项目进行跟踪监管和后续服务。由此可见，地方政府由于对产业基金的运作还不够熟练，对投资项目的选择比较审慎，而在投后管理方面尚需完善。对此，建议完善投后管理机制，综合基金业绩、投资项目成长情况、产业引导效果、基金投资进度及合规性等内容建立全面的绩效考核制度，同时依托政府平台和政策资源，提供增值服务，跟进投后培育，监督和服务双管齐下，加强对政府产业基金投后事项的管理，提高资金使用效益。

四、结语

综上所述，在新时期财政资金支持创新创业发展方面，政府产业基金是一种新型方法，促进了社会资本向创新创业的集聚，对扶持创新创业有着巨大的驱动力。因此，相关部门应针对政府产业基金结存资金进行有效整合，确保财政资金使用的高效性，并针对政府基金对创业企业投资的影响因素进行深入分析，从而发挥出应有的作用，为创新创业企业的持续、稳定发展提供支持。