铁路土地房屋征收补偿权益保障机制的探讨

边头保

（中国铁路上海局集团有限公司土地房产部 高级工程师，上海 200071）

土地房屋征收制度所希望达到的目标是在公共利益和企业（或集体、个人）资产利益之间达到平衡。 被征收人权益的保障主要包括三个方面：一是征收决定的作出是基于公共利益的需要。 该环节直接决定征收行为的合法性与正当性。 二是应按照法律规定给予被征收人及时且足额的补偿。 三是应保障土地房屋征收程序的利害关系人参与权益。 土地房屋征收既是重要的社会决策，也会对利害关系人的生产生活及今后发展产生重大影响。 因此，企业（或集体、个人）参与土地征收的诉求应得到充分尊重和保障[1]。 随着地方经济发展，城市改造、基建等项目涉及征收铁路土地房屋的情形越来越多。 铁路企业作为资产权利人，如何确保土地房屋这一重要核心资产在被征收过程中得到合理补偿，保障企业资产合法权益，是当前需要关注并研究的一项重要课题。

1 铁路土地房屋征收补偿的现状分析

土地房屋征收一般是地方政府主导的行政行为。 由于涉及重大核心利益，被征收人权益保障的诉求日益凸显，关注度也越来越高。

1.1 土地房屋征收补偿的法律依据

土地征收补偿的法律依据主要有两部，见表1。一是《民法典》（第二编 物权），第358 条明确：建设用地使用权期限届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当对该土地上的房屋以及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。 二是《土地管理法》，其第58 条明确：为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要， 确需使用土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。

房屋征收补偿的法律依据主要是《国有土地上房屋征收与补偿条例》（见表1）。 第2 条明确：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。 第17 条明确：作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

表1 土地房屋征收有关的主要法律法规

1.2 上海局集团公司有关做法

近年来，依据国家有关法律法规、属地政府相关政策和国铁集团有关规定，上海局集团公司依法合规推进铁路土地房屋征收补偿工作，按照“土地置换、生产房屋还建、住宅妥善安置、经营损失补偿和土地综合开发”的原则，积极与地方政府部门协商土地房屋征收补偿方案， 稳妥做好现状调查、资产评估、 置换资产比选和上会研究等阶段工作，最大限度确保铁路土地房屋资产保值增值。 一是坚持集零归整，助力提升规模经济和经营价值。 将市政改造、基础设施建设等涉及征收的铁路零碎、分散资产打包，整体置换一定规模的经营性资产。 上海市静安区安康苑等市政项目，涉及征收7 处分散的铁路土地和房屋，通过合并洽谈，置换取得了同行政区域2 栋高档商业写字楼。 二是显化高价值因素，拓展铁路土地资产价值空间。 以授权经营土地评估价为底价，综合参照现状用途、经营业态、规划用途、评估时点等因素，提升土地评估价格。 杭州市俞家桥路、海宁老站征收项目以及义乌站交通枢纽大楼项目， 争取到铁路土地按照出让工业用地、住宅用地和商业用地用途进行评估，远超划拨土地评估价。 三是探索新的处置模式，实现集团公司利益最大化。 尽可能将原来出租、转让、抵押、出资等权能受限的铁路划拨土地资产，转化为产权资本特征明显的出让性质资产，或者房产、货币、土地置换等多种补偿方式组合使用。 2020 年4 月，在上海南浦货场铁路土地处置方案中，创新提出了“土地+不动产”模式，按规划用途评估置换取得一宗出让用地和一栋商办楼。 目前，采取置换经营性不动产的方式已被广泛应用[2]。

针对地方涉铁征收项目多、审批周期长和方案洽谈难等实际，坚持专业把关、部门联审、集体决策制度，总结提炼出“处置申请、前期调查、方案制订、部门初审、审批上报、协议签订、组织移交、备案归档”八步工作法（见图1），明确工作流程，强化过程控制，提高了工作质量和效率[3]。 2021 年，为维护企业资产合法权益，加强土地房屋资产管理，提高资产利用效率效益，上海局集团公司修订了铁路用地资产处置管理办法， 对资产征收时的处置权限、处置工作程序等事项进行了明确，为进一步规范土地房屋资产处置行为提供了有力支撑。

图1 铁路用地处置工作流程图

2 铁路土地房屋征收补偿存在的主要问题

虽然上海局集团公司近几年在地方涉铁征收项目中取得了一定的成效，但是仍然有一些还可以挖潜提效的地方，目前主要存在以下几个需要改进的问题。

2.1 国有土地征收补偿还缺乏具体细则

国家层面出台的《民法典》《土地管理法》《城市房地产管理法》均提出征收国有土地需要合理补偿的指导性意见，但是有关土地征收程序、征收补偿费用组成、 价值评估认定等方面内容均没有明确，也就是说关于国有土地的征收补偿还没有具体的实施细则。 2011 年国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》所适用的对象也仅仅是国有土地上的房屋。 值得一提的是，《土地管理法》对集体土地征收则有着比较明确的规定，不仅有详细的征收程序， 还明确了征收集体土地所需要支付的费用，包括土地补偿费、 安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。

2.2 征收补偿方案短期难以形成一致意见

上海局集团公司地处长三角经济发达地区，上海、杭州、南京等超大或特大城市都存在土地资源紧缺的情况，涉铁项目征收铁路土地一般都优先提出货币化补偿方案， 普遍难以接受土地置换方式。另外，地理位置相对偏僻、经济相对落后的市县，划拨铁路用地评估价格一般不超过15 万元/亩， 按照等价置换的原则以及考虑土地综合开发因素，路地双方在土地置换的数量以及铁路房屋还建的方式等方面存在较大分歧。 当前，集团公司正在由传统运输生产型向现代运输经营型转型发展，考虑到企业可持续发展和土地综合开发经营创效需要，一般优先选择土地置换方式，其次是置换经营性方式资产，对于小体量资产才会选择货币补偿。 这种资产补偿方式的选择与地方政府的想法存在较大差异，往往导致征收补偿谈判的拉锯战。

2.3 建设项目进度与处置审批周期存在矛盾

土地房屋征收项目， 属于企业资产处置范畴，是集团公司“三重一大”决策内容。 按照规定，属于集团公司层面审批权限的 （土地面积小于75 亩），需要经过铁路用地资产处置领导小组讨论，由集团公司党委会前置研究、 总经理办公会研究决策；超出集团公司层面审批权限的 （土地面积大于75亩），还需要经过集团公司董事会研究决策，再上报国铁集团审批，履行国铁集团经营开发领导小组前置研究、 国铁集团总经理办公会研究决策的程序，审批周期短则半年， 长则需要一两年甚至更长时间。 从实践来看，土地房屋征收项目大多为地方政府市政建设和城市改造等公共利益需要项目，建设项目“快”进度与处置决策“长”周期之间的矛盾，容易造成土地房屋现场管理工作的被动。

此外， 铁路土地房屋征收补偿还面临工作量大、专业力量不足、闭环管理欠缺等问题。

3 铁路土地房屋征收补偿保障措施

为加强铁路土地房屋征收补偿工作，确保及时足额取得合理补偿， 维护铁路企业资产合法权益，建议从以下几方面进行保障推进。

3.1 合理争取铁路土地资产的增值收益

前面提到， 房屋征收补偿包括房屋价值补偿、搬迁安置补偿、停产停业损失补偿以及适当补助奖励。 一般来说，通过征收，房屋权利人可以获得30%至50%左右的资产增值收益，这也是老百姓渴望自家房屋纳入政府征收范围的原因。 在目前还没有出台国有土地征收补偿条例的情况下，为确保铁路土地保值增值，建议参照房屋征收补偿的做法，对于土地征收补偿应充分考虑类似搬迁损失、 奖励补助、配合费等方面的因素，而不能仅仅是等价置换或补偿， 这样才能适当提高被征收土地的增值收益。 集团公司可以制定土地征收补偿的试行指导意见， 按照增值10%至20%左右的收益去争取补偿（由于土地总价值较高， 这个比例换算的资产绝对值已十分可观）。 同时，尽可能要求地方政府置换提供划拨性质土地，而不要追求单价更高的出让土地或其他性质土地， 这样可以取得尽可能多的土地。2021 年江苏省丹阳市人民政府征收上海局集团公司一宗仓储用途的出让土地，通过谈判争取，集团公司置换取得一宗近两倍面积的划拨性质土地，有效储备了土地资源。

3.2 准确认定铁路房屋的性质用途和权利人

由于铁路行业的特殊性，长期以来，铁路房屋的规划、立项、建设、验收等工作都在铁路企业内部开展，并未报经地方职能部门审批，造成很多铁路生产经营性房屋无法办理房产证。 当这一类房屋被征收时，铁路企业必须力争视作有证房屋，而作为酒店、超市等进行出租的经营性房屋，还要争取参照相应经营用途的房屋进行评估补偿，避免造成国有资产权益无形缩水。 此外，生产性房屋征收应按照重建成本取得补偿或安置，而不能简单按照房屋现状进行评估补偿，否则企业不仅不会取得增值收益， 还会为了恢复生产功能而付出更多重建成本。与此同时，要注意到铁路非运输企业、集经企业长期无偿使用主业土地房屋资产的特殊情况，在工作实践中要准确核实资产权利人，确认合法的补偿主体，避免属于集团公司的资产却错误补偿给非运输企业、集体企业、合资公司或其他单位。

3.3 充分依托评估、咨询、测绘等机构的专业力量

铁路土地房屋资产处置的权限在集团公司、国铁集团两级，其他任何单位和部门均无权审批。 目前，上海局集团公司土地管理人员主要是土地管理科4 人以及各地区土房所土地专业1~2 人，基层站段仅承担日常巡查、调查统计等辅助性工作，专业力量明显不足。 因此，探索引入第三方机构的专业力量势在必行， 充分发挥机构在资产价值认定、房地产市场、 土地房屋测绘等方面的专业技术特长。目前，上海局集团公司正在组织开展土地（不动产）评估、咨询、测绘等第三方机构库报名推荐工作，下一步将按照尽职调查、评选公布、动态管理的思路进行推进，切实提高铁路土地房屋征收补偿工作的科学性、专业性和合理性。

3.4 实行土地房屋征收补偿项目的信息化管理

土地房屋征收项目，主要分为前期准备、研究审议、后续管理3 个阶段。 其中，前期准备阶段包括现场调查、资料收集、方案洽谈、资产评估等工作，研究审议阶段包括方案制定、法律论证、部门会签、上会研究等工作， 后续管理阶段包括协议签订、资产交接、固资处理、土地划拨、不动产登记、专业化经营等工作。 可以看出，土地房屋征收补偿工作环节多、跨越周期长，亟需建立相关信息系统，实行项目管理，通过信息化、可视化的方式实施全过程管理，动态掌握进展情况，确保征收补偿项目及时落地实施、相关费用及时支付到位。

4 结语

铁路土地房屋征收补偿工作必须认真贯彻落实国铁集团、集团公司“统一管理、高效利用、合理补偿”的总体要求，注重发挥整体合力，坚持路地合作共赢，积极争取地方政府的理解与支持，切实将法律意识、资产意识、经营意识贯穿于征收补偿工作的全过程，持续改善企业生产生活条件，奋力推动铁路高质量发展。