煤矿与非煤矿山安全生产形势对比分析研究

张 勇

(应急管理部信息研究院，北京 100029)

0 引 言

根据中国煤炭工业协会统计数据[1]，2021年我国煤炭产量为41.3亿t，同比增长5.7%，创历史新高。截至2021年底，我国煤矿数量减少至4 500处以下，年产量在120万t以上的大型煤矿产量占全国的85%左右，大型现代化煤矿开始成为全国煤炭生产的主体。

2021年我国矿山安全生产形势稳定向好[2-3]，共发生事故356起，死亡503人，同比分别下降16.0%和12.7%。其中，煤矿事故91起，死亡178人，同比分别下降26.0%和21.9%，煤矿百万吨死亡率降至0.044，同比下降24.0%；非煤矿山共发生死亡事故265起，死亡325人，同比分别下降12.0%和6.6%。2021年第四季度首次杜绝了重大以上事故，创造了煤矿连续五年未发生特别重大事故和非煤矿山连续十三年未发生特别重大事故的历史最长纪录。

煤矿与非煤矿山同为高危行业，与世界其他主要资源国相比，我国矿山整体先天开采条件差，加之安全管理、技术、人员素质、灾害等因素影响，导致我国矿山发生事故起数和死亡人数与世界发达国家相比依然较高[4-6]。2020年10月国家矿山安全监察局成立后，在国家层面整合煤矿与非煤矿山的安全监察工作，统称为矿山安全监察工作。由此可知，在看到我国矿山安全生产工作取得成绩、发展机遇的同时，也应注意到当前矿山安全生产仍面临着采深加大灾害耦合叠加、淘汰落后不坚决、企业安全投入不足等安全风险，矿山安全生产现阶段仍处于爬坡过坎期[7-8]。同时，新冠肺炎疫情肆虐、宏观经济下行、中美贸易摩擦加剧等外部环境变化也给矿山安全生产工作带来一定风险。近年来，国内学者对煤矿事故进行归纳统计研究内容相对丰富，对事故类型归纳分析、事故致因灾害统计等内容也进行了深入研究[9-11]，但对矿山行业整体安全生产规律研究内容较少，特别是将煤矿与非煤矿山安全生产问题对比分析归纳的研究鲜有报道。基于此，本文通过开展煤矿与非煤矿山安全生产形势对比分析研究，对2017—2021年我国煤矿与非煤矿山事故情况进行梳理总结，在此基础上，对煤矿与非煤矿山安全生产中存在的主要问题进行对比研究，分析我国矿山安全生产面临的主要问题，提出下一步矿山安全生产工作的对策建议，最终为提高整体矿山安全生产水平提供理论支撑。本文研究对推动全国矿山安全生产形势持续稳定好转具有重要意义。

1 2017—2021年我国煤矿事故统计分析

1.1 事故总量整体呈下降趋势，下降曲线逐渐平缓

2017—2021年间，我国煤矿生产安全事故起数和死亡人数均呈现下降趋势，如图1所示。从统计情况来看，我国煤矿生产安全事故下降幅度逐渐减小，如2019年较2018年死亡人数减少20人，而这一数字在2015年则高达1 500人[12]，这反映了煤矿安全生产水平呈现逐年向好的态势。

图1 2017—2021年全国煤矿事故及死亡人数基本趋势Fig.1 Trend of national coal mines accidents and fatalities from 2017 to 2021

1.2 较大事故(不含重大事故、重特大事故)呈锯齿形波动

当前煤矿安全生产已是历史较好水平，但由于煤矿的部分深层次矛盾、产业结构性问题有待解决，且冲击地压等自然灾害日益显现，重特大事故仍会出现阶段性反复，稳定形势仍然脆弱，极易出现波动式反弹。如图2所示，2017—2021年全国煤矿较大事故曲线波动明显。

图2 2017—2021年全国煤矿较大事故基本趋势Fig.2 Trend of major accidents in national coal mines from 2017 to 2021

1.3 煤炭主产区和西南三省成为事故高发区

2017—2021年我国煤矿生产安全事故集中发生在晋陕蒙地区和云贵川地区，这些地区是我国煤炭资源集中区域，根据数据统计可知，目前山西省、陕西省、内蒙古自治区煤炭产量占全国煤炭总产量的70%，云南省、贵州省、四川省煤炭产量占全国煤炭总产量的5.6%，这六个省(区)五年事故总量占全国事故总量的26.2%。分析其原因主要包括：一是山西省、陕西省、内蒙古自治区是我国煤炭的主要生产地，煤炭资源丰富，煤炭生产矿井最多，承担国家煤炭生产任务也最重；二是云南省、贵州省、四川省是我国的“西南煤海”，矿井灾害十分严重且小煤矿占比很高，导致矿井安全生产情况不容乐观。

1.4 瓦斯事故仍为威胁煤矿安全“第一杀手”，一半以上较大瓦斯事故发生在低瓦斯矿

2017—2021年我国煤矿较大以上事故类型主要为瓦斯事故，五年来共发生瓦斯事故61起，占事故总量的52%，死亡人数460人，占死亡总人数的60%。较大以上瓦斯事故总量占近五年较大事故总量的44.9%，此外，54%的瓦斯较大事故发生在低瓦斯矿井。

1.5 冲击地压灾害日益突出，将成为未来重特大事故防范重点

2017—2021年，顶板(冲击地压)事故最多，共发生438起、死亡人数为623人，分别占36.4%和29.3%；顶板(冲击地压)重大事故4起，占比为14.8%，比“十二五”时期增加11.4个百分点，反映出随着开采深度增加，顶板管理难度越来越大，冲击地压愈发严重。在2021年发生的各类事故中，顶板事故最多，死亡人数最多的是水害事故、瓦斯事故和顶板事故，随着煤矿平均采深继续加大，冲击地压事故将成为未来重特大事故防范重点。

1.6 岁末年初为事故多发时期

按月份对2017—2021年期间我国煤矿生产安全事故进行统计可知，煤矿生产安全事故主要发生在3—5月份的占比为29%，主要发生在7—8月份的占比为20%，主要发生在10月份—次年1月份的占比为33%，其中，主要发生在7—8月份和10月份—次年1月份的事故死亡人数较多，分别占比19%和39%。分析原因主要包括：一是3—5月份“两会”结束，煤炭生产企业安全意识和工作要求放松，安全监察工作出现放缓的现象；二是7—8月份进入夏季，全国用电量增大，煤炭生产任务加重，南方多地进入雨季和汛期，自然灾害多发；三是10月份—次年1月份是岁末年初时段，许多煤炭企业存在赶任务、超生产的情况，导致生产工作出现大量安全问题。

1.7 乡镇煤矿成为安全事故重灾区，国有重点煤矿安全生产工作仍需加强

按所有制对2017—2021年期间我国煤矿生产安全事故进行统计可知，我国煤矿生产安全事故主要集中在乡镇煤矿和国有重点煤矿，两者合计约占总数的93%，其中，60%的事故和62%的人员死亡集中在乡镇煤矿(图3和图4)。此外，2017—2021年期间，国有重点煤矿发生的较大及以上事故总起数起伏较大且有抬头趋势，这反映出一些国有大型煤矿开采深部煤炭资源时面对新的灾害类型，缺乏有效的应对措施；乡镇煤矿发生较大及以上事故起数呈平稳下降趋势，这反映出通过淘汰落后产能，关闭大批小煤矿，危险源逐渐减少。

图3 2017—2021年全国不同所有制煤矿较大及以上事故起数Fig.3 Major and more serious accidents in coal mines of different ownership systems in China from 2017 to 2021

图4 2017—2021年全国不同所有制煤矿较大及以上事故死亡人数Fig.4 Fatalities in major and more serious accidents in coal mines of different ownership systems in China from 2017 to 2021

1.8 违法违规、瞒报谎报行为“屡禁不止、屡罚不改”

2017—2021年，较大事故中涉及到违法违规、瞒报谎报的比例一直较高，仅2019年全国煤矿25起较大以上事故中，有15起存在超层越界开采、巷道式采煤、超能力生产等严重违法违规行为，还有9起事故存在瞒报、迟报现象。部分地区采矿秩序混乱，非法盗采煤炭资源猖獗。如2021年山西省孝义市非法盗采煤炭窝点发生透水事故后，造成22人被困，后经全力救援，造成2人遇难。部分企业法治意识淡薄，拒不执行停产指令，违法生产。如2021年青海省柴达尔煤矿在停产整顿、安全生产许可证暂扣期间，擅自恢复采掘作业，顶板抽冒引发了溃砂溃泥，造成20人死亡。还有部分企业风险意识缺失，灾害治理弄虚作假、逃避监管，究其原因是失信联合惩戒力度不够，企业利欲熏心、知法犯法、铤而走险。

2 2017—2021年非煤矿山事故统计分析

2.1 较大事故多发，重大事故偶发，安全生产形势依然严峻

2017—2021年，全国非煤矿山共发生生产安全事故1 860起，死亡2 096人，较大事故47起，死亡213人；重大事故4起，死亡61人。2021年，全国非煤矿山共发生事故265起，死亡325人(表1)。

表1 近年来典型非煤矿山事故统计Table 1 Statistics of typical non-coal mine accidents in recent years

2.2 部分地区安全生产形势依然严峻

2021年，全国非煤矿山生产安全事故总量依然偏大(图5)， 辽宁省、云南省、内蒙古自治区、广西壮族自治区事故起数和死亡人数居前列(广西壮族自治区非煤矿山数量排13位)。

图5 2021年全国非煤矿山事故起数统计Fig.5 Statistics on the number of accidents in non-coal mines in China in 2021

2.3 地下矿山仍是事故发生的重点领域

我国地下矿山主要分布在河北省、辽宁省、云南省、湖南省、内蒙古自治区，露天矿山主要分布在云南省、湖南省、贵州省、辽宁省、四川省。2021年，8起非煤矿山较大以上事故中，6起发生在地下矿山，死亡43人，分别占全部较大以上事故起数的75%和死亡人数的78.2%，而目前全国非煤地下矿山有8 174座，仅占全国非煤矿山总数的25.6%。

2.4 尾矿库是遏制重特大事故发生和环境保护的重点工作对象

尾矿库通常是具有高势能的人造泥石流危险源，存在溃坝风险，一旦失事，容易造成重特大事故。另外，尾矿库占地面积大，存在大量有毒有害物质，且尾矿数量多，在防渗、防漏方面必须做到非常细致才能断绝污染。自2000年以来，尾矿库重特大事故共发生3起，死亡315人，影响非常恶劣。近年来尾矿库溃坝、泄漏和环保事件相互交织，社会影响较大，目前是国家和社会关注的重点。

2.5 违法违规开采建设行为未得到有效遏制

2009—2019年间，非法违法生产经营建设导致的重特大事故多发，共27起，死亡868人，占比分别达到65.9%和79.1%。非法违法行为主要表现为：一是违反安全设施“三同时”，无安全设施设计、基建期间擅自投入采矿生产、不按批准的安全设施设计开采，此类非法违法行为共导致发生生产安全事故26起，死亡854人；二是非法盗采、超层越界开采、以采代探，此类非法违法行为共导致发生生产安全事故14起，死亡365人。

2.6 冒顶片帮事故多发，透水、火灾易引发重大事故

2017—2021年，非煤矿山共发生生产安全事故1 860起，死亡2 096人，其中冒顶片帮事故493起，死亡560人，事故起数、死亡人数均居非煤矿山生产安全事故总数和死亡人数的第一位，占比分别达到26.5%和26.7%。此外，2009—2019年冒顶片帮领域发生重大事故17起，死亡254人。其中，火灾事故7起，死亡93人；透水事故3起，死亡43人，占比居前两位。2021年，6起非煤矿山较大事故中，冒顶片帮事故起数最多，共2起。

3 煤矿与非煤矿山事故规律对比研究

由上述煤矿与非煤矿山生产安全事故统计分析可知，煤矿与非煤矿山在事故规律上表现出一定的相似性，又呈现出各自明显不同的特点。

3.1 顶板事故占比都最大

从2017—2021年事故统计分析结果来看，无论是煤矿还是非煤矿山，顶板(冲击地压)事故占事故总量的比例最大[13]。其主要原因是，煤矿与非煤矿山具有相似生产系统和开拓布置，开采方式都有井工和露天两种方式，地下煤矿与非煤矿山都有提升、运输、排水、通风、人员安全出入、材料设备的上下升降、矸石排运、供气、供电、供排水等系统，也都有地面生产系统与井下生产系统两大部分。煤矿与非煤矿山开拓方式也基本一致，都包括立井开拓、斜井开拓、平硐开拓、综合开拓等。针对顶板事故，煤矿与非煤矿山在生产环节的安全生产管理内容基本一致，都需要进一步重点加强顶板管理。

3.2 地下矿山的事故发生率都较高

从前述分析可知，在事故类型方面，煤矿生产安全事故主要是由瓦斯、透水、冲击地压等灾害引发，而非煤矿山生产安全事故以冒顶坍塌、坠罐跑车、中毒窒息等十类事故为主。这些事故主要都发生在地下矿山，严重威胁井下人员安全，极易引发重特大事故。全国目前仍有单班入井30人以上的地下矿山500余座，有采深超800 m的地下矿山50余座，在提升、运输、通风、防灭火、防排水等任何环节出现问题，都容易造成伤亡事故。煤矿与非煤矿山同为高危行业，减少高危行业从业人员数量和作业时间是最有效减少人员伤亡的措施之一。因此，应进一步推行矿山“一优三减”工作，从本质安全角度减少矿山安全事故的发生。

3.3 均存在由违法违规行为引发的事故

煤矿与非煤矿山都存在较为突出的违法违规问题，由此引发的事故占比较大。除了部分管理人员知法犯法、铤而走险外，大部分原因是从业人员素质不高，对于各种安全规章制度不理解、不熟悉、不遵守。在我国煤矿从业人员中，大专及以上学历人员仅占15%，中型、小型非煤矿山从业人员50%以上是初中以下文化程度，而煤矿与非煤矿山行业对从业人员专业性要求都比较高，从业人员作业环境均较差，作业条件都比较艰苦，面临老龄化、招工难的问题。高素质人才引不进，一线技术人员留不住，行业“后继无人”“青黄不接”，推行矿山智能化改造建设可以从可持续发展角度有效解决这一问题。

3.4 尾矿库事故是非煤矿山独有的事故类型

非煤矿山特有的洗选工艺造成了大量尾矿库的存在，而尾矿库中的“头顶库”是具有高势能的人造泥石流危险源，一旦失事，容易造成重特大事故且波及范围很大，安全风险较高。当前，四等尾矿库、五等尾矿库等小型尾矿库占尾矿库总量的87.4%，这些中小矿山多数在早期建设时没有正规设计或没按设计建设，虽经多次补正，但先天设计缺陷和建设标准不高的问题没有得到彻底解决，安全风险依然存在。针对尾矿库安全问题，应进一步提高尾矿库安全监测监控建设力度，利用信息化、智能化技术防范化解尾矿库安全风险。

4 安全生产工作建议

煤矿与非煤矿山生产安全事故规律之所以表现出以上不同特点，也是由两个行业的自身特点决定的。结合煤矿与非煤矿山事故规律对比分析和行业特点，针对矿山安全管理提出以下建议。

1) 做好重大灾害的风险管控。瓦斯事故仍是威胁煤矿安全的“第一杀手”，下一步要继续做好矿山重大灾害防治和风险管控，强化灾害超前治理，警惕新材料、锂电池等自燃、静电引发事故的风险，煤矿与非煤矿山都应加强现场安全管理避免顶板事故“零敲碎打”。

2) 针对违法违规行为，加强重点精准执法力度。根据矿山事故高发时间、高发区域等分析结果，对重点地区、重点时段、重点企业加大安全管理力度，安全监管部门应组织开展跨区域的“靶向”精准异地执法和集中执法，指导提升安全生产水平。

3) 坚持科技强安，推进矿山智能化建设。当前，我国矿山生产安全事故已经得到有效控制，但较大事故仍时有发生，发生事故的中小型矿山占比较大，应继续依靠科技进步，推进煤矿与非煤矿山智能化建设。对于尾矿库安全风险，要重点加强尾矿库安全监测监控力度。

4) 规范劳动用工管理，打击违规承包转包行为。煤矿行业明确规定允许整体托管，但不得以任何理由和形式将井下工程承包给第三方，《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》(国家安全生产监督管理总局令〔2013〕第62号)规定允许非煤矿山开展外包工程。建议进一步规范非煤矿山劳务用工，坚决打击违法违规劳务外包等行为。

5) 进一步加强非煤矿山应急救援力量建设，从本质上提升矿山安全生产水平。与煤矿相比，非煤矿山的救援力量相对薄弱，在数量和专业性上有较大差距。目前，全国仅有个别大型矿山企业建立了专业化的救援队伍，绝大多数非煤矿山企业没有专业化的救援力量，一旦发生事故，往往需要调集周边煤矿救援力量，造成救援无法及时到位等问题。

5 结 论

通过统计2017—2021年间我国煤矿与非煤矿山生产安全事故情况，对比分析煤矿与非煤矿山事故特点，得到以下结论。

1) 2017—2021年间，我国煤矿生产安全事故总量整体呈下降趋势，较大事故呈锯齿形波动；山西省、陕西省、内蒙古自治区、云南省、贵州省、四川省事故总数占比较大；全国煤矿顶板(冲击地压)事故总数最多；较大以上事故中，瓦斯事故总量占比最大；岁末年初是煤矿事故多发时期；乡镇煤矿是煤矿生产安全事故的重灾区。

2) 2017—2021年间，我国部分地区非煤矿山安全生产形势严峻。非煤矿山事故高发地区为辽宁省、云南省、内蒙古自治区、广西壮族自治区等省(区)；地下矿山是非煤矿山发生事故的重点领域；非煤矿山各类事故中冒顶片帮事故最多；尾矿库是遏制重特大事故发生和环境保护的重点工作对象。

3) 通过对比煤矿与非煤矿山事故规律的四个方面特点，提出了下一步在重大灾害防治、加强重点精准执法力度、推进矿山智能化建设、规范非煤矿山劳务用工、加强应急救援力量建设等5方面的政策建议，包括做好重大灾害的风险管控；针对违法违规行为，加强重点精准执法力度；坚持科技强安，推进矿山智能化建设；规范劳动用工管理，打击违规承包转包行为；进一步加强非煤矿山应急救援力量建设，从本质上提升矿山安全生产水平。