婴幼儿照护服务机构质量评估与改进：纽约州的探索与改革动向

罗 丽 ，李 程

（1.首都师范大学学前教育学院，北京100084；2.北京市海淀区教师进修学校，北京 100195）

人类生命的最初1000天是个体大脑发育的最关键时期，同时也是人的一生中投资回报率最高的阶段［1］。0-3岁是婴幼儿发展的关键期，早期的照护质量直接关乎到其未来多方面的发展和生活的幸福感。由于社会经济的发展和人口老龄化的影响，近年来0-3岁婴幼儿照护备受社会关注。十九大明确将实现“幼有所育”纳入民生目标。2019年5月，国务院办公厅印发了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，明确提出“到2025年，多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成”。2021年5月31日，中共中央政治局召开会议并指出，进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施；其中，发展普惠托育服务体系是六大配套支持措施之一。研究表明，0-3岁婴幼儿托育服务的可及性和质量成为影响家庭多孩生育意愿和行为的关键［2］。一项最新的对全国十三个城市的大规模调查发现，我国城市约68.4%的婴幼儿家庭有入托需求，然而当前婴幼儿的入托率仅为5.5%；择托难问题突出，质量低是首要难题［3］。

20世纪70年代以来，托幼机构的质量成为国际学前教育领域持续的热点，世界各国对其进行了深入的研究与实践［4］1。然而国内外已有的关于托幼机构质量的研究和实践主要聚焦在3-6岁儿童，较少针对3岁以下婴幼儿。美国国家儿童健康和人类发展研究所一系列开拓性长期追踪研究表明，托幼机构的照护质量直接影响0-3岁婴幼儿当前及随后的身心健康发展［5-6］。照护质量也是0-3岁婴幼儿父母在择托时考虑的一个重要因素，提升照护质量是美国政府发展3岁以下婴幼儿社会化照料的重要举措［7］。在大力普及为3岁和4岁儿童提供免费（或低收费）且有质量的学前教育后，纽约州日益关注3岁以下婴幼儿照护服务机构的可负担性、可及性和高质量［8］。纽约州开启了学前教育质量评级与促进系统“QUALITYstarsNY”项目（简称QSNY），旨在提高纽约州学前儿童的照护质量，并确保他们有机会获得高质量的早期学习经验。其中，对为3岁以下婴幼儿及其家庭提供照护服务的机构进行质量评估与质量提升是QSNY的一个重要组成部分［9］。

一、QSNY的实施程序与要素

QSNY为纽约州提供了一个评估、公布和改进托幼机构质量的方式和平台。QSNY的探索始于2005年，纽约州儿童照护协调委员会召集了50个不同的利益相关方进行筹备和规划。2007年州儿童与家庭服务办公室承诺建立QSNY。2010年纽约州通过《美国复苏和再投资法案》的资助开展了一个涉及十三个区的小规模试验，自2012年起QSNY在全州范围内正式实施。目前，QSNY由纽约儿童早期专业发展研究所负责实施，并得到了纽约州儿童早期咨询委员会、教育局、儿童与家庭服务办公室等多部门的协助。以第一批参与QSNY的196所托幼机构为调查对象，《纽约州向卓越学前教育迈进的重大举措报告》指出QSNY使84%的机构的质量评估分数提高了，且有65%的机构的质量等级被提升到4颗星及以上（最高等级为5颗星）［10］。

纽约州受政府监管的、为学前儿童提供照护服务的各类机构/项目均可自愿参加QSNY。2019-2020年纽约州约有800多所托幼机构参加QSNY。即使是在美国经济遭受新冠肺炎疫情带来的重创下，2020和2021年纽约州政府并未缩减对QSNY的投入，依旧每年资助500万美元，以确保托幼机构能在后疫情时代持续生存和发展［11］。此外，基于高质量学前教育在当地经济复苏中的重要性，2021年纽约州更是把来自联邦政府的、共计3500万美元的学前教育财政支出用来额外支持 QSNY，对 QSNY的经费投入创历史新高［12］。纽约州州政府认为，如果不能为家庭提供可负担得起的优质照护服务，纽约州将无法实现全面的经济复苏。在未来3年内，纽约州将大力扩展QSNY的服务对象，新增1000所托幼机构加入QSNY［13］。

（一）通往质量的“路线”： QSNY的实施程序

QSNY以持续性质量改进为宗旨，其实施主要包括三个阶段：机构遴选与参与、标准与评级、以及质量改进方案（见图1）。在第一阶段“机构遴选与参与”中，有意向参加QSNY的0-3岁婴幼儿照护服务机构在Aspire注册处①创建账号，填报有关机构、班级和教师等基本数据，并提交申请书。机构被选中后，会有一名指派的质量改进专员（Quality Improvement Specialist）与其 “结对子”，指引机构参与QSNY以及质量改进工作。在质量改进专员的陪同下，机构参加QSNY的介绍说明会，并签署参与同意书。在第二阶段“标准与评级”中，机构首先需要对照质量评估标准进行自评，这些质量评估标准提供了高质量学前教育项目的要素框架，是质量评级过程的基础。质量改进专员与婴幼儿照护服务机构一起对照标准判断目前机构达到哪些指标、处于何种水平，收集并在Aspire注册处上传佐证材料，完成网上自评。这一阶段至少为期6周。然后，QSNY评估团队对婴幼儿照护服务机构的自评情况进行审核，公布其临时质量等级。如果机构的临时质量等级达到3颗星及以上，则另一个独立的观察评估团队将会采用环境评量表对机构进行评估；如果机构的临时质量等级低于3颗星，则临时质量等级就是其最终的质量等级。最后，对于临时质量等级达到3颗星及以上的机构，综合临时质量等级与环境评量表的得分，确定机构的最终质量等级。最终质量等级的有效期为三年，但如果机构认为其在质量提升方面取得了重大进展，则可以在初次评级的18个月后申请再次评级。在第三阶段“质量改进方案”中，婴幼儿照护服务机构与质量改进专员合作，制定个别化的“质量改进方案”（Quality Improvement Plan），在方案中明确机构质量改进的目标和策略。质量改进专员会定期到婴幼儿照护服务机构中分析和监测其质量改进的进展，给予一对一的指导，并帮助机构获得提升质量的相关资源、专业发展和职业发展机会、班级材料与设施等［14］。如图1所示，质量改进专员在QSNY的三个实施阶段都发挥着重要作用，全程为机构提供个性化支持与指引。

图1 QSNY的实施程序

（二）提升质量的“食谱”：QSNY的核心元素

QSNY由五大核心元素（见图2）组成，分别是：质量评估标准，专业发展和技术援助，数据、监测和问责，财政支持和激励，交流和扩大影响。QSNY认为，一个有效的质量改进系统应是建立在本州监管体系的基础之上，因而它与纽约州教育监管系统建立密切合作，提供诸如技术援助和专业发展等质量改进支持［15］。

图2 QSNY的五大核心元素

1.质量评估标准

QSNY为各类婴幼儿照护服务机构制定了基于研究且具有文化回应性的质量评估标准。对应着纽约州儿童早期学习和发展指南，这些标准描述了各类婴幼儿照护服务机构中的最佳实践，能帮助管理者和教师确保婴幼儿日常经验的质量并促进婴幼儿的发展。其中适用于0-3岁婴幼儿照护服务机构的质量评估标准主要有《中心式早期学习和发展项目质量评估标准》和《家庭式早期学习和发展项目质量评估标准》。

2.专业发展和技术援助

QSNY在全州范围内聘请质量改进专员，给照护服务机构提供一系列的服务和支持，从基本的技术援助和培训到深入的、一对一的指导。依据0-3岁婴幼儿照护服务机构质量评估标准和其他评估信息，质量改进专员和照护服务机构一起制定个别化的“质量改进方案”，为其提供相应的专业发展机会的信息和其他质量改进资源。照护服务机构还能在这些方面获得相应的支持，包括咨询服务、无学分的培训、大学课程学费、以及与特定认证或资格证有关的培训和考试费用等。

3.数据、监测和问责

QSNY运用数据系统来记录每一项资金、时间和人力的投入，促进问责制和提高透明度。参加QSNY的机构根据评级报告来制定质量改进的目标。通过质量改进方案，QSNY能及时了解机构在质量改进方面取得的进展。借助每三年一次的质量评级，QSNY能定量地分析和对比机构的质量水平。此外，QSNY与纽约州Aspire注册处合作，通过这个网络数据库审查教师资格，包括教育背景、就业经历、培训和其他专业发展活动。

4.财政支持和激励

质量评估和改进需要有资金支持。QSNY提供各类资金来满足质量改进的目标，包括基金、教具采购费、奖励、奖学金等，以支持教师获得诸如培训、课程学习和会议等专业发展机会。例如，QSNY聘请“婴儿和学步儿照护项目”（The Program for Infant/Toddler Care）的认证培训师给0-3岁婴幼儿照护服务机构提供现场培训和支持；照护服务机构中的教师还可以申请QSNY的奖学金以资助其申请和考取3岁以下婴幼儿教师资格证。

5.交流和扩大影响

自成立以来，QSNY就致力于向全州更多的婴幼儿照护服务机构提供支持。介绍和宣传QSNY的讲座和工作坊遍布全州。感兴趣的0-3岁婴幼儿照护服务机构也可利用网上公布的评估标准资源指南来了解更多关于评估标准的信息以及如何获取资源。随着QSNY的不断发展，宣传工作的重心转移到向家长介绍高质量照护的重要性以及家长应如何使用评估标准与婴幼儿照护服务机构开展关于质量的对话。

二、QSNY提升0-3岁婴幼儿照护服务机构质量的改革动向

历经十几年的试验与探索，QSNY项目不断成熟和完善，并形成了其独特的模式。州政府给予大量财政投入，以照护质量提升为最终目标，为不同类型的婴幼儿照护服务机构制定了符合其特点和发展需求的评估指标体系，聘请了经验丰富的专业人员组建质量评估和提升队伍，多渠道、多方面大力支持婴幼儿照护服务机构持续地提升质量水平。

（一）机构自评与第三方评估有机结合，开展进阶评级

在QSNY项目中，对0-3岁婴幼儿照护服务机构质量评估的方式包括自评和第三方评估。自评是指照护服务机构对照质量评估标准进行自评并在Aspire注册处上传评级的支撑材料。这些支撑材料必须是在过去12个月内付诸于实施的。照护服务机构还必须在Aspire注册处中上传其管理者和教师的专业资格和证书等文件。Aspire注册处的数据和信息会传递给QSNY的评估员，并用来决定照护服务机构在“资质和经验”等领域上的分数。QSNY评估小组随后会审查Aspire注册处中的所有文件，评定照护服务机构最初的质量等级。第三方评估是指独立的评分员使用环境评量表对婴幼儿照护服务机构进行观察评价，如《婴儿/学步儿学习环境评量表》、《婴儿和学步儿照护项目质量评量表》、《家庭托儿所学习环境评量表》。在这个过程中，评分员深入到班级中开展观察，依据环境评量表中的指标进行评分。每个机构至少抽取一半以上的班级参与评估。参评班级的平均分就是该照护服务机构的得分，这个得分用来确定其最终的质量等级。

在QSNY评估中，有两个质量等级，即临时质量等级和最终质量等级。临时质量等级是通过审查照护服务机构的自评材料而确定的。根据照护服务机构的临时质量等级，QSNY的评估员判断哪些照护服务机构需要进入到使用环境评量表的评估程序中，即照护服务机构的临时质量等级需要达到3颗星及以上。婴幼儿照护服务机构的最终质量等级兼顾了其临时的质量等级和其在环境评量表中的得分。换言之，如果照护服务机构的临时质量等级是1颗星或2颗星，则它们的临时质量等级就是其最终质量等级。对于那些临时质量等级为3颗星及以上的照护服务机构，则由独立的评估小组使用环境评量表进行施测，且只有当它们在环境评量表评估中的平均分高于4.25时（总分为7分），它们的最终质量等级才可能达到3颗星及以上。

（二）质量评估标准以实证研究为基础，兼顾结构性要素和过程性要素

婴幼儿照护服务机构质量通常可以分为结构和过程两方面。其中，结构性质量主要是指易于被操控和规范的环境变量，如材料/玩具、师幼比、教师师资、教育培训和教师薪酬等；而过程性质量侧重于环境中的动态特征，是与儿童的发展和学习有更直接联系的变量，如材料使用、师幼互动、课程实施和家长参与等［16］123。QSNY中0-3岁婴幼儿照护服务机构的质量评估兼顾结构性要素和过程性要素，其质量评估标准是由纽约州学前儿童发展与教育领域顶尖专家们集体研制的，梳理和总结了被实证研究支持的、能促进婴幼儿学习和发展的有效变量，且评估标准的研制还参考了纽约州儿童照护管理条例、提前开端计划执行标准、全美幼教协会的认证标准、以及诸如托幼机构管理量表和环境评量表等权威评估工具。QSNY质量评估标准包括75个指标，涉及四个领域：学习环境、家庭参与、资质和经验、以及管理和领导力。根据不同领域对照护服务机构质量的影响程度，在评估标准中这四个领域被赋予了不同的分数和权重［17-18］。表1呈现了中心式和家庭式0-3岁婴幼儿照护服务机构质量评估的指标维度和相应的分值。

表1 QSNY中0-3岁婴幼儿照护服务机构质量评估指标

1.学习环境

班级环境以及一日经验是0-3婴幼儿照护服务机构质量的核心，尤其是教师与婴幼儿的互动。专注且具有回应性的教师能更好地促进婴幼儿各领域的早期学习和发展。实施发展适宜性课程也对婴幼儿的成长至关重要。教师通过对婴幼儿的持续观察和评价来了解每一位婴幼儿的强势领域和发展水平，并运用婴幼儿评价信息来规划课程、进而实现婴幼儿的发展和学习目标。

2.家庭参与

重视家庭是QSNY的一个显著特征。研究表明，家庭参与和家园沟通能够促进婴幼儿的发展和学习。高质量的0-3岁婴幼儿照护服务机构通过不同方式来提高家庭的参与，比如定期与父母交流婴幼儿的日常活动、支持家庭母语的使用、尊重家庭的文化、满足和回应家庭的需求、帮助家长联系社区中的相关服务、协助家长做好婴幼儿进入或离开照护服务机构的过渡工作、以及在家庭发生重大事件时给婴幼儿和家庭提供支持等。

3.资质和经验

研究显示，教师的受教育程度和培训，以及机构管理者的专业水平，都与婴幼儿照护服务机构的照护质量有关。QSNY建议，0-3岁婴幼儿照护服务机构的管理者需要有相关专业背景以及至少三年的管理经验；教师的流失会对婴幼儿的发展产生不良影响，高质量的照护服务机构要努力保证教职工的保留率不低于80%。相比中心式照护服务机构，家庭式照护服务机构中教师资质及其流失问题更为严峻。因而在质量评估标准中，对其赋予了更高的分值。

4.管理和领导力

0-3岁婴幼儿照护服务机构的管理者负责构建机构的理念和组织文化。高质量的照护服务机构应运用科学的工具来评估其当前的领导和管理实践，并不断地使用数据来显现质量改进的进度。婴幼儿照护服务机构的管理者要适时监督财务，深思熟虑地制定机构运营政策和程序并及时更新。此外还需保证教师获得公正的薪酬和福利，并保障教师的规划时间以及能够获得相关资源。

（三）高素质的专业团队，持续且个性化地提供质量改进支持

质量改进是QSNY的核心焦点和目标。QSNY在纽约州各区聘请了当地的质量改进专员，以便在QSNY的各阶段对婴幼儿照护服务机构提供及时、个别化的指导与引领。质量改进专员需拥有丰富的教学和管理经验，至少获得学前教育、学前教育机构管理、或儿童发展专业的本科学历（青睐硕士学历），拥有不低于8年的相关工作经历，熟悉纽约州儿童早期学习政策和掌握环境评量表的施测等［19］。截止2021年12月，QSNY的官网上列出了27位专职质量改进专员的简介［20］，这些专员分布在纽约州的不同学区，负责为该学区参与QSNY项目的照护服务机构提供质量评估和质量改进的相关指导和支持。尽管这些质量改进专员的学历和专业背景不尽相同，但她们都在学前教育和儿童发展领域有着丰富的一线教学、管理和培训经验。从官网中对这些质量改进专员的介绍中可以发现，在进入QSNY项目工作之前，这些质量改进专员约有14至37年的学前教育一线实践经验（M = 24.5年）。其中，有17名质量改进专员（63%）获得了硕士学历，还有2位质量改进专员已获得博士学历或正在攻读博士学位。质量改进专员与照护服务机构管理者合作，根据评估结果为每一所婴幼儿照护服务机构制定个性化的“质量改进方案”，计划包括提高照护服务机构质量的具体目标、行动步骤和所需资源。专业发展和技术援助也是个性化的，以最大限度地发挥作用。质量改进专员既给婴幼儿照护服务机构里的教职工提供支持，又负责过程性监督，以确保每一笔公共资金都是明智的投资且产生成果效益。

除了获得来自质量改进专员的支持，参与QSNY项目的照护服务机构还能获得两类资助，以帮助其实现“质量改进方案”中所列的目标：一是“质量”学者项目（Quality Scholars），是纽约州儿童与家庭服务办公室资助的一个奖学金项目，支持照护服务机构的教师去纽约州立大学修学分课程、接受培训和获得其他专业发展机会；二是婴幼儿照护服务机构还能获得“质量改进基金”（Quality Improvement Funds），用于购买班级材料、教具和学习用品等。

（四）对低质量的机构进行“孵化式”帮扶，无偿提供相关改进服务

自2017年起，对于那些刚成立或者难以满足机构许可要求的0-3岁婴幼儿照护服务机构，QSNY为其提供了“从星级开始”（Start with Stars）选项，帮助这些照护服务机构迅速解决基本问题并且迈上质量提升之路。QSNY为这些照护服务机构指派专门的质量改进专员，全程让质量改进专员与机构管理团队密切合作，明确质量改进的目标，并且确立实现其目标所需的策略和资源。具体来说，QSNY为低质量机构提供以下服务，且这些支持都是无偿的，婴幼儿照护服务机构无需付费：1）一名指派的质量改进专员定期提供帮助、指导、以及合作式目标设定；2）质量改进基金用于购买改进学习环境质量的材料、用品和设备；3）“从星级开始”基金用于支持教师的专业发展；4）提供能启发当前及将来改进策略的报告和数据；5）应对监管问题的技术援助；6）有关班级材料和专业发展的适宜资源链接等［21］。 QSNY项目通过这些“孵化式”的帮扶策略，对刚成立或尚未取得许可证的婴幼儿照护服务机构进行规范和引导，帮助这些机构快速地合法化、合规化；在取得了可测量的重大进展后，这些机构会被邀请进入正式的QSNY体系中，以持续性地提升质量。

三、主要启示

在当前的“三孩政策”下，我国0-3岁婴幼儿托育服务的供需关系更为紧张，托育机构的质量亟需关注。解决好婴幼儿照护服务是保障和改善民生的重要内容，事关婴幼儿健康成长，事关千家万户。纽约州把对0-3岁婴幼儿照护服务机构纳入到其学前教育质量评级与促进系统中，采取了一系列质量评估和改进措施，可为促进我国3岁以下婴幼儿照护服务发展提供一些新的思路和方向。

（一）加强顶层设计，完善托育机构质量评估体系

我国托育服务发展起步较晚，尽管在托育机构质量评估方面有了一些地方性探索，然而在全国范围内尚未建立起系统的质量评估体系。在当前大力推动托育服务事业发展的大背景下，需要加强对托育机构质量的全方位、即时把控和质量监管。一方面要尽快颁布托育机构质量评估标准，国家层面制定评估标准，各省市根据本地区托育机构发展现状和需求进一步细化评估标准和评估程序，加快研制和开发本土化、信效度较好的质量评估工具，定期对托育机构进行质量评估并向社会公布评估结果，推动托育机构的规范化和高质量发展。质量评估的标准和程序应适宜不同举办者/规模/类型/水平的托育机构，且能与《托育机构设置标准（试行）》、《托育机构管理规范（试行）》以及《托育机构保育指导大纲（试行）》等有机对接，同时也要注重与幼儿园质量评估的衔接。另一方面，为了推动托育机构质量评估标准的真正落地，需要构建政府牵头统筹、多方共同参与的质量评估管理体制和协商机制，例如政府建立婴幼儿照护服务领导小组或联席会议制度，健全多部门协调联动的工作机制，打破部门管理壁垒，协作落实各项监管与评估政策，打造专业的评估队伍，提供必要的经费支持和专业保障等，为评估标准体系的建构和落实提供制度保障，确保托育机构质量评估能够持续有效地推动和开展。同时，加强培训工作，提高各级部门相关管理人员、托育机构管理者和广大从业者对质量评估及其评估标准的理解，增强各界对托育机构高质量发展重要性的认识，并把质量评估过程视为向托育机构和婴幼儿家长宣传普及科学质量观的重要契机。

（二）强化科学导向，注重质量评估与质量提升相融合

托育机构质量评估是其质量提升的途径和手段，保障和促进托育机构质量的整体提升应成为质量评估工作的最终目标。因此，应将质量提升与改进贯穿于托育机构质量评估的全程，并把质量评估的首要目的定位于帮助托育机构诊断问题并提升质量，而非简单地评定质量等级。在评估人员上，加强对评估人员的专业培训，建设一支高素质的评估队伍，打造专业的质量评价与监测机构，确保评估过程的科学性和评估结果的准确性。在评估主体上，既要尊重托育机构的自评，激励托育机构完善自我评估机制，又要融入相对客观公正的第三方评估，加快推进管办评分离，同时重视将婴幼儿家庭纳入评估主体中。在评估内容上，应对办托行为的各个方面进行全面且细致的评估，在此基础上把与婴幼儿发展关系最密切的过程性质量作为评估的重点内容，将婴幼儿每日在托育机构中的经验作为质量评估的核心，尤其是教师在班级中与婴幼儿的互动、游戏活动的组织与实施等。在评估方法上，注重直接证据，开展真实性评价，应以深入班级的连续性自然观察为主，且综合使用访谈、问卷调查、文件审查等多种收集资料的途径。在评估结果的运用上，关注其对一日生活常规、游戏活动、环境创设、师幼互动和日常管理等方面的指导作用，发挥“以评促建”功能。在对托育机构的动态管理的过程中，应利用好评估结果，善用激励和扶持机制，对托育机构进行持续的跟进指导，促进托育服务的高质量发展，充分发挥评估工作对托育机构质量监管与质量提升的双重效用。

（三）政府加大帮扶，培育和建设普惠优质的托育机构

已有研究表明，当前我国托育机构良莠不齐且整体上质量水平不高［22-24］，有待进一步规范和引领。普惠优质的托育服务是落实“三孩政策”的重要配套战略。为了贯彻普惠优先的原则，政府要加强对普惠性机构的扶持力度，按托位或收托婴幼儿数量给予托育机构财政补助、税收优惠和费用减免政策等，同时委托专业评估机构或组织为托育机构提供“一站式”指导，重视在质量评估的过程中对托育机构进行指导。通过系统性评估为托育机构把脉和诊断目前的质量水平，准确识别其优势领域和有待改进的方面。基于评估结果为托育机构制定个性化的质量改进方案，从机构照护理念与管理、师资队伍建设与专业发展、早期学习环境、游戏活动方案与互动、安全与卫生保健等方面进行系统提升。在此过程中尤其要关注当前质量较为薄弱的托育机构，对其进行一对一帮扶，给予密集式的专业支持，助力其迈过底线门槛并在此基础上持续提升。遴选具备良好基础的托育机构，开展示范性机构的培育建设，发挥辐射带动作用。示范性托育机构不仅应为婴幼儿及其家庭提供高质量的照护服务，还需能对本地区其他托育机构发挥示范作用，树立优质托育服务典范，引领托育机构向优质方向发展。帮助示范性机构梳理经验、聚拢智慧，通过宣传提升其社会声誉和影响力，调动其主观能动性，充分发挥示范性机构在贯彻政策法规、传播科学照护理念、提供优质托育服务等方面的示范、辐射作用。同时要督促示范性机构切实承担起应尽的社会责任，通过经验分享、专业咨询、人员培训和资源共建等多种方式影响和带动当地其他托育机构提升质量水平，推动托育机构的可持续发展。

［注释］

① Aspire注册处是纽约州学前教育从业人员的专业发展网络系统，该系统能跟踪记录从业人员职业生涯的重要信息，包括学历、证书、培训和专业发展等。