单元性质、权力结构与村级建制调整——兼论“合村并组”与“自治下沉”改革的适应性

刘 思

(华中农业大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430079)

近年来，以行政村为代表的“基本单元”面临一系列治理问题，因此，农村“基本单元”迎来了一次“大调整”与“大变革”浪潮。如山东、湖南等地出现了以“合村并组”为代表的扩大“基本单元”改革；在广东、四川等地则出现了以“重心下沉”为代表的缩小“基本单元”改革。两种截然不同的改革引发了社会的广泛争论。既然“基本单元”维持原有形态存在问题，扩大或缩小的调整也存在争议，那么，农村“基本单元”的调整应该选择何种路径呢？要回答这一问题，就需要深入探究是什么因素决定“基本单元”，从而为“基本单元”的调适寻找依据。

一、文献梳理与问题提出

“基本单元”是影响国家治理的重要因素之一，柏拉图、亚里士多德、卢梭、托克维尔等对此均有相关论述[1]。总体来看，当前学界已有的相关研究主要体现在四个方面：

(一)“基本单元”的内涵

“基本单元”是近年来学界一个新的研究对象。但是，学界对“基本单元”还缺乏一个明确的概念界定，导致对“基本单元”的分析容易陷入“片面化”困境。邓大才将“基本单元”界定为满足人们生产生活需要而将一定的人群按一定的区域划分为一定的行政空间，其处于纵向行政链条中的最底端[2]。胡平江认为“基本单元”的形成是国家权力和社会认同共同作用的区域[3]。熊万胜认为“基本单元”形成的重要条件在于上层专业化职责和功能下沉到基层，并在基层组织中形成一个能够对本级事务说了算的一把手[4]。这些尝试将自治与行政要素融合为一体，将“基本单元”视为唯一的、单一性质的区域。然而在现实社会中，自治、行政等要素存在内在矛盾。尽管如此，学者们对“基本单元”的认识也形成了基本共识，如“基本单元”是特定社会权力或权威所作用的以及具有不可再分性的地域空间范围。

(二)单元规模与治理成效

2014年，徐勇、邓大才等组织发表了一系列论文，开启了以“基本单元”为核心的“第三波”村民研究[5]，其核心观点认为，因具有地域相近、利益相关、文化相连等条件，较小的规模单元有利于村民自治的开展[6]。但是，这一系列研究主要以南方地区的“自治重心”下沉改革为研究对象，因此这些观点对于北方地区广泛存在的“合村并组”改革缺乏有效解释力。由此，学界也有研究认为，更小的单元不一定能够促进村民自治。如唐鸣教授认为，以村民小组或自然村为“基本单元”的村民自治模式在全国普遍推广的条件还不具备、时机还不成熟[7]。卢宪英指出，自治单元下沉无法从根本上解决自治组织的“悬浮”，仍然存在被行政化的风险[8]。对此，胡平江认为“基本单元”应该从治理主体是否独立、治理规则是否具有公共性、治理秩序是否能够有效供给来考察其治理成效[3]。但是，这一研究尽管引入了中间变量，却对具体如何产生影响缺乏深入研究。

(三)单元结构与治理成效

胡平江认为，单元类型与治理逻辑之间具有“一对一”的属性[9]。郝亚光、徐勇从农村“基本单元”历史变迁的视角进行分析，认为生产小队、行政村、自然村等分别具有生产与行政相结合、自治与行政相结合、自治等不同的功能[10]。然而，这一研究并未分析这些单元功能是如何获取的。罗伯特·达尔从公民效能与体系能力角度考察了治理单元规模对民主的影响，同时，由于民主目标的相互冲突导致治理单元规模对民主成效的影响并不明显[11]。英国学者凯瑟琳·布恩通过对非洲国家的研究认为，社区土地产权的结构差异是影响治理主体的重要因素[12]。美国学者蔡晓莉(Lily L.Tsai)对中国农村社区治理进行了考察，发现存在宗族等团结性团体的村庄，其对居民的回应能力更强，蔡晓莉将这种回应能力归因于村庄社会关系对乡村干部的强制问责[13]。

(四)单元性质与治理成效

“基本单元”的性质决定了由它所组成的上层体系的性质，只有从“基本单元”的性质出发，才能阐明整个的社会体系[14]270。人类学家摩尔根是较早对治理单元性质进行区分的学者，其认为存在两种形式的治理单元：一种是以人身关系为基础的社会组织单元，如“氏族”，这是古代社会所普遍流行的形式；另一种是以地域和财产为基础的国家组织单元，其单元层次首先是乡区或市区[14]6-7。埃斯平·安德森考察了“基本单元”变迁对国家功能的影响，其认为人们脱离氏族等原有单元可能导致社会不稳定，如果缺乏新单元的保护则可能阻碍发展。社会福利功能是公民个体因“商品化”而脱离原有单元保护后，由资本主义国家承担的新功能[15]56-57。可见，在不同性质单元中，个体对“基本单元”的依存度不同，“基本单元”给个体提供的服务和功能也并不相同。

“基本单元”的性质对治理成效有着重要影响。要对“基本单元”进行确切定位，则需要从两个维度着手：一是明确“基本单元”性质的决定要素，不同性质单元有不同的“基本单元”，已有研究还缺乏对单元性质进行合理区分。二是明确“基本单元”规模的决定要素，已有研究中所界定的“地域相近”“文化相连”“利益相关”等往往只是单元规模的表现形式。换而言之，对“基本单元”的定位，需要从“质”和“量”两个方面进行界定，前者决定单元的类，后者决定单元的界。

二、单元性质及其权力结构

人是最名副其实的政治动物，不仅是一种合群的动物，而且是只有在社会中才能独立的动物[16]684。但是，在社会发展的不同阶段，人们组成“群”的形式并不相同。因此，作为人们群聚组织之一的“基本单元”，不同性质的群体组织有不同的“基本单元”。从人类社会的组织形态来看，主要有三种类型的“基本单元”：

其一是共同体单元。共同体是基于人们与生俱有的无意识的生命的相互关系，依靠特定的习惯和习俗支持运行[17]48-55。一般而言，共同体可分为血缘共同体、地缘共同体、精神共同体等类型，但精神共同体往往缺乏明确的地理空间载体，因此，共同体单元主要包含血缘共同体单元、地缘共同体单元，且地缘往往只是血缘的空间投影[18]67。在氏族、宗族等血缘共同体中，社会关系以家庭为中心，沿着亲属差序向外扩大，以父子、婆媳等亲属伦常去组合社群[18]38-39。因此，越疏远的血缘、地缘关系会导致共同体单元的凝聚力越松弛。

其二是社会组织单元。与共同体不同，社会是基于个人与组织有计划与协调,以实现共同目的而形成的联合体[17]2。在中国社会，一家一户是农业生产生活的主要组织形态。当宗族、国家无法有效提供公共服务以及维持公共治理时，个体与家庭往往通过横向的交往互动，在不同领域形成跨地域、跨宗族的社会组织，如因桥梁维护形成的桥会、因丧葬事务而形成龙杆会等。在社会组织中，个体基于自身利益考量而自发、自愿形成合作，而支配人们行为的是一种交换权力，人们的动力是由于他们期望从别人那里得到的，并且也确实从别人那里得到的回报[19]108。社会组织单元同样是以个体为中心，其维系基于成员的有效互动，但社会组织单元的规模亦不是越大越好，组织单元规模过大可能会弱化成员互动的有效性。

其三是国家建构单元。现代国家就是一个“权力集装器”，其将散落的权力集聚为国家所支配[20]，因此，国家权力建构单元与共同体单元、社会组织单元存在竞争甚至替代关系。在存在冲突的环境中，国家和血缘群体及其他群体相互争夺，各自都力求在其领导人认定的势力范围内建立普遍的社会控制[21]。在单元划分形式上，国家和旧的氏族组织不同的地方，第一点就是它按地区来划分它的国民[22]。因此，理论上而言，国家可以依据意愿与需要自主设定治理单元，其有效性取决于国家权力的强制能力。

不同类型的“基本单元”具有不同性质的支配权力。在共同体单元中，支配权力先于共同体成员而形成。血缘关系所决定的社会地位不容个人选择，这是安稳既存秩序的最基本的办法[18]66。同时，这种支配权力是一种以小群体的“共同私利”为基础的封闭性权力，对本共同体单元利益的保护可能意味着对其他共同体利益的侵害，因此其具有排他性。与此相对，国家作为独立于社会之上的权力体系，是实现公共治理的保障。农业社会的政治体系中只存在共同利益而不存在公共利益，公共利益是在王朝治理模式向国家治理模式转型的过程中随着身份共同体的瓦解而生成的[23]。

治理单元具有多层次性。在共同体单元中，以个人为中心的身份关系具有亲疏远近之分，并因此形成不同的单元层次，如宗族中存在房、族等不同层次单元；在国家建构单元中，同样存在省、县、乡、村等不同层次单元。但是，“基本单元”具有不可再分性，也因此具有“唯一性”，如在我国的国家治理体系中，行政村往往被视为“基本单元”。因为行政村区别于县、乡等单元，是国家权力作用的最底层，其无法被进一步地划分。而在美国，小镇往往被视为国家治理的“基本单元”，如托克维尔曾指出：“乡镇是自然界中只要有人集聚就能自行组织起来的唯一联合体，其居民人数也足以使居民确实能从乡亲中选出良好的行政管理人员。”[24]

基于以上的分析，笔者将单元类型与权力的关系做了一个整理(见表1)。从共同体单元来说，其主要是自然形成的，其权力性质具有先天性，而其权力基础是人的身份关系，因此，其权力是以个人为中心，并向外弥散。从社会组织单元来说，其主要是自愿组成的，其权力性质具有交换性，而其权力基础是个体的互动关系，因此，其权力亦是以个人为中心，并向外弥散。从国家建构单元来说，其形成方式则是自主性行政划分，其权力性质则是外部性权力，而其权力基础则是国家能力，因此，其权力是以国家为中心的，并向下渗透。

表1 单元类型与治理权力的关系

三、中国社会的单元建构与权力结构

在人类社会的不同时期，人类社会组织形态亦不同，“基本单元”也呈现出不同形态。我们越往前追溯历史，个人就越表现为不独立，其从属于一个较大的整体，最初还是十分自然地在家庭和扩大成为氏族的家庭中[16]684。因此，早期社会中的氏族、宗族等共同体单元往往也构成治理的“基本单元”。无论在中级野蛮社会或高级野蛮社会，每当部落开始集中居住时，所有的氏族总是按氏族、按胞族分地区聚居[14]356。即使在同一历史时期，由于不同区域的社会条件与发展阶段不同，也可能呈现出不同的组织形态和单元性质。如在中国传统社会，华南地区属于“聚族而居”的宗族社会，长江中上游流域属于村落社会，黄河中下游区域属于村庄社会[25]。

在华南地区，传统时期社会治理以宗族为“基本单元”。在社会和法律都承认家长或族长权力的时代，家族实被认为政治、法律之基本单位[26]。由此，在华南地区，形成了“房支-宗族-村庄的治理单元层级。但是，在这些单元层级中，只有“族”具有独立的对外交往以及对内惩罚权力，而房支则缺乏相应的权力，因此房支并不能构成一个“基本单元”。同时，一个相邻的区域可能存在多个宗族，但一个宗族并不能对另一个宗族的内部治理施加强制权力，即使在保甲制度下，也往往依据宗族关系而设置“保甲”。人口规模较大的宗族构成一个保或多个保，人口较少的宗族构成一个或多个甲。可见，华南地区社会治理的本原单元以宗族这一共同体单元所主导，宗族所聚居的点也被习惯称为“自然村”。

在长江中上游流域，受山地、水系分割等因素影响，居民往往寻找特定的冲、湾、坝、垸等地居住，因此，居民聚居规模相对较小。在传统保甲制度下，一个冲、湾、坝、垸往往仅构成一个甲。与华南地区的宗族聚居不同，长江中上游流域的家户往往脱离了宗族的紧密关系网络，一个居民聚居区往往由多个不同姓氏家户构成。这些基于地缘关系而形成的小聚落，本文统一称之为“村落”，以此区别于自然村、村庄。在村落、院坝内，既缺乏独立和稳定的治理权威，也缺乏共同的财产、产权占有，因此无法构成一个共同体。在此情况下，大量公共事务依赖于地方具有威望的绅士等权威主体来组织，大量公共服务依赖于跨村落形成的社会组织来合作供给，形成了广泛的“横向联结”[27]143。因此，从治理单元来看，村落是长江中上游流域的“基本单元”，但同时衍生了大量的社会组织单元，从而构建起“村落-社会组织”的复合单元网络。

在华北地区，由于地势平坦，不同家族聚居在同一小块土地上，构成了村、庄、屯等聚落，且聚落与聚落之间通过农田界限分开。这些聚落，我们统一称之为“村庄”。村庄具有集聚性、集体性特征，即数量相对较多的人口共同聚集在同一空间，村庄的集体意识和行动能力较强。[25]在村庄中，存在着独立的治理主体，如“村长”。在此基础上，一个村庄往往被划分为不同片区，因此家族在对外事务上和村庄整体事务上缺乏决定权力。尽管家族的公共事务一般由族内长辈说了算，但是村庄事务皆由村长负责[28]，同时，村长还作为国家治理的基层主体，承担着税款催收、治安维持等职能。特别是在保甲制度实施后，传统的村长职位被保长所取代。对此，萧公权先生指出，村庄是中国乡村社区生活的基本单位，因为乡与村组织最终成为保甲体系的运作单位[29]。因此，在华北地区，村庄既是一个自然形成的地缘共同体单元，又是国家治理的“基本单元”。

中国社会自组织的凝聚力是建立在以血缘、地缘、业缘等关系基础上的初级社团之上，其单位是家族而非个人，因此缺乏为其自身而自主治理的条件[30]。中华人民共和国建立后，随着国家权力向基层强力渗透以及社会环境的变化，农村“基本单元”也呈现出新的变化趋势，其主要包括两个方面：

一是“国家建构单元”对“原生单元”的替代。在中国近代以来的民主革命和建设过程中，革命家对于“共同体单元”等原生单元存在一定的顾虑。如孙中山曾批评：“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义，所以中国只有家族主义和宗族主义，没有国族主义。”[31]毛泽东也曾指出，由宗祠、支祠以至家长的宗族系统，是封建宗法思想和制度的一个方面，是束缚中国人的特别是农民的四条极大的绳索之一[32]。因此，在华南地区，无论是村级组织，还是合作社组织，抑或是生产大队，都是以地域相近原则进行划分与设立，以此打破宗族、房支血缘关系[27]。换而言之，农村基层治理单元由传统的“共同体单元”“社会组织单元”等转变为独立创设的“国家建构单元”。

二是从“单一功能单元”向“复合功能单元”转变。在传统时期，社会自发形成的宗族自然村、村落、村庄等单元尽管类型不一，但功能相对单一，核心在于实现居民的自我公共服务，而较少承担来自国家的治理责任。中华人民共和国成立以来，“基本单元”所承担的功能逐渐增多，如合作化时期的“生产大队”需要承担农民生产组织和政府公共行政两大功能，村民自治制度实施后行政村需要承担起自治与行政两大功能[10]。近年来，随着国家乡村振兴等战略的实施，行政村既需要确保各种资源项目有效落地，又需要组织资源以提升村内公共服务水平。因此，行政村在既有的自治与行政功能之外，还需承担公共治理、公共服务等多重功能。在此意义上，“基本单元”成了以“单一单元”为载体但功能多元化的组织。

自治来自于个人或群体能够自主支配自己的行为[5]，因此，自治活动的达成离不开社会权力的有效凝聚与运转。当前，农村社会治理“基本单元”变成了相对统一的“国家建构单元”，即由国家权力所主导的行政村。但是，这一统一建构的“基本单元”在不同区域具有不同适应性。在华北地区，行政村本身就是国家权力和社会权力的有效融合点。在此基础上，华北地区的行政村能激发社会权力统一和居民认同，从而有效开展村民自治，又能有效以及承担国家治理任务国家权力收纳。而在华南地区和长江中上游流域，行政村与传统时期的宗族、村落等单元并不一致，往往一个行政村包含多个宗族或村落，因此，国家权力和社会权力在行政村内相互分割，社会权力难以有效凝聚和发挥作用。

四、“基本单元”的调适与路径选择

近年来，随着基层治理改革创新的深入，大量地方政府在农村“基本单元”重构上下功夫，形成了多种改革模式。如以山东省、湖南省为代表的“村庄合并”模式，以及在广东、四川、湖北等地的“自治下沉”模式。那么，这些改革模式选择的依据是什么？其成效又会如何呢？

2015年，中共山东省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于深入推进农村社区建设的实施意见》，其核心内容是推进社区内行政村合并，提升农村公共服务水平。在实践中，这一改革有两种模式：一是“多村一社”模式，即多个村庄合并为一个社区，通过整体搬迁，建设新型农村社区。二是“中心村”模式，如在山东省邹城市，该市共规划建设农村社区服务中心99处，辐射全市858个行政村。该市在推进“农村社区服务中心建设”的工作要求中曾指出，要选择基础设施好、班子基础好、聚集效应强、发展潜力大和交通便利的村进行建设，打造社区居民“2公里/半小时”社区生活服务圈。该市岐山镇“社区服务中心”之一的峄山社区就是以留驾庄村作为中心村，辐射峄山街村、上山村、下山村、稻洼村等11个行政村。

2016年，中共湖南省委、省人民政府发布了《关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》，要求全省合并“建制村”16000个以上，1000人以下的村原则上要合并，从而实现平均每个“建制村”人口约达到2500人。在合并方式上，湖南省主要采取“成建制合并”和“拆分合并”两种形式，并鼓励尽量“成建制合并”。可见，湖南省农村“基本单元”调整的出发点在于破解“基本单元”规模过小问题，以此增强公共服务供给能力。从实践效果来看，湖南省村庄合并以政府行政力量为主导，并在短时间内推进和完成。据相关媒体报道，湖南省共合并“建制村”17442个，超额完成1373个，“建制村”实际减幅为42%[33]。从村庄规模来看，合并后大量村庄规模也高于预期规模，如该省南县“建制村”由316个调整合并为133个，较任务要求多合并5个，未合并村仅8个，合并后村庄平均人口4060人[34]。

2014年、2015年和2016年的中央一号文件均提出，“在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为‘基本单元’的村民自治试点”。在实践中，主要有两种模式：一是以湖北省秭归县、广西河池市、四川省都江堰市等为代表的“社会自治”模式，即在“建制村”下的村落、院落等单元建立“村民理事会”等组织，开展村落自治、院落自治。二是以广东省清远市为代表的“村委会下沉”模式，即改变村民委员会的设置单元，从“建制村”下调至自然村。同时，原行政村设立“党政公共服务站”，承担行政管理和公共服务职能，自然村村民委员会主要承担村民自治、经济发展功能。这些改革的共同特点是：在“建制村”以下利用自然村或者地域相近的村落建立起相应的自治组织，尽管这些自治组织不具有行政功能，但其能发挥重要的自治功能。

可见，当前农村基层对“基本单元” 调适的路径主要有两种：一是“分离模式”，即将行政单元、自治单元进行分离，构建不同层次的“基本单元”。二是“整合模式”，即通过构建新的“基本单元”实现对行政单元、自治单元、服务单元的整合。然而，在不同区域，“分离”与“整合”的效果并不相同。

“分离模式”本质上是通过多层的单元设置，解决单一空间无法统一行政单元、自治单元、服务单元的问题。在长江中上游流域和华南地区，村落、自然村是传统时期社会自治的“基本单元”，是社会权力凝聚的主要场域，具有承接村民自治“基本单元”的基础。其中，华南地区的自然村主要是基于血缘关系而形成的宗族共同体单元。长江中上游流域的村落因为较少受宗族等血缘共同体影响，所以基于长期的交往与合作关系形成了社会组织单元。“建制村”的设置往往包含若干个自然村或村落，这样尽管打破了自然村的宗族关系网络或破解了村落规模过小的问题，但接踵而来的问题是无法继承其原有单元属性和优势。

长江中上游流域、华南地区的“建制村”主要是国家建构的结果，是适应政府管理形成的“基本单元”。而在华北地区，村庄是国家权力和社会权力的融合区，是社会自治、政府管理的“基本单元”。因此，华北地区的行政单元、自治单元、服务单元统一在村庄，而华南地区、长江中上游流域的不同单元则分散在“建制村”和自然村。在华北地区，不同单元在村庄这一空间内并无分离的基础，而在华南地区、长江中上游流域，不同单元分离到“建制村”或自然村，则是对社会基础的一种回归与适应。也正因如此，“分离模式”的适用主要在长江中上游流域、华南地区，而较少发生在华北地区等。

“整合模式”本质上是通过建构新的“基本单元”，在新的单元上实现行政单元、自治单元、服务单元的统一。从“整合模式”来看，特别是以“中心村”为基础的公共服务模式，在华北地区有一定的社会基础，其主要原因有两个：一则在部分华北地区，“建制村”虽然在空间上具有同质性，但是规模相对较小。如2020年，山东省的行政村数量仍然高达6.9万个，数量居全国第一，但行政村的平均人口只有530人，居全国倒数第二。二则在“建制村”中，村民之间的宗族等血缘纽带相对较弱，其影响作用相对较小，更容易适应新的单元。

然而，将村庄简单合并为国家权力建构的“社区”也面临一定的挑战,即在新的社区，能否有效建立起居民之间的有机联系，将社区塑造为一个社会组织单元，进而实现与国家建构单元的真正统一。尤其是在原有“建制村”的集体利益业已形成的情况下，重新以社区空间来整合居民的社会联系将面临巨大困难。同样，在长江中上游流域，村落是社会权力作用的“基本单元”。因此，“建制村”层级的合并虽然对政府管理的影响相对较小，甚至有利于政府管理，但并没有利用好村落单元的社会组织优势，亦并不能促进村民自我组织、自我服务以及自我管理的发展。

五、结论与进一步讨论

农村基层建制单元的调整与合并是世界各国的重大改革内容之一。我国农村在经历40余年的改革开放之后，发展目标发生了巨大变化。尤其是在推进乡村振兴过程中，农村既需要国家的有效引导，也需要激发社会内生活力。由此，农村“基本单元”所承担的功能由简单的行政主导转变为自治、行政与服务并重。与此相对，农村“基本单元”的权力构成也由国家权力主导变为国家、社会等权力共同主导。

“基本单元”的设置、调整需要一定的依据。例如，在法国等国家，其“基本单元”调整曾以公共服务机构或教区作为依据[35]。那么，当前中国农村在进行“基本单元”大调整之时，其依据是什么？从理论上来看，“基本单元”设置的有效性受到社区权力构成的重要影响，这体现在以下三方面：

其一，“基本单元”的功能发挥取决于“基本单元”的形态。在传统中国社会，以血缘共同体为基础的宗族单元、以地缘社会组织为基础的村落单元、以国家权力和地缘社会权力共同建构的村庄单元构成了“基本单元”的主要形态。以血缘与地缘关系为基础的单元以社会权力为主导，“基本单元”承载功能相对单一，即以社会自我治理、自我服务为核心功能。中华人民共和国成立以来，随着国家权力向乡村社会渗透，传统乡村社会权力受到国家权力的抑制，由国家权力所建构的“建制村”成为乡村社会的“基本单元”，其功能以政府行政为主导。

其二，单元的权力性质决定了“基本单元”的形态。长期以来，“基本单元”被视为一个统一的、单一的单元。但事实上，不同权力作用方式不同，其“基本单元”也具有不同的形式。如在华南宗族社会，血缘权力具有强烈的凝聚力和身份边界，因此，宗族是一个边界清晰的“基本单元”。即使在同一村落，不同宗族之间往往难以融合为一个“基本单元”。而在长江中上游流域，主导权力以个人为中心，以平等互利为基础，权力随着“基本单元”规模扩大而松弛，因此，“基本单元”以村落为基础，辅之以社会组织的横向延伸联结。

其三，“基本单元”的权力结构决定了“基本单元”的适应性。当前，承担着自治与行政双重功能的“建制村”，其在不同地区具有不同的适应性。在华北地区，“建制村”与村庄一致。由于国家权力和社会权力均在村庄融合，因此，“建制村”能够相对有效运行。而在华南地区和长江中上游流域，社会权力主要在“建制村”之下的宗族、村落等单元凝聚，因此“建制村”难以有效发挥自治功能。在此情况下，以“自治重心下沉”为代表的“基本单元”分离改革成为重要选择之一。

“基本单元”的“大合并”是世界各国改革趋势。但是，在西方国家，“基本单元”的调整也存在功能性或者机构性重组等超越简单兼并和合并的路径选择[37]。当前，国家建构的“建制村”单元在华南地区、长江中上游流域缺乏适应性。为了推进农村公共服务供给，特别是破解农村“建制村”等单元规模不足等问题，大量地方政府尝试通过单元合并的方式来破解。然而，简单的单元合并只会进一步弱化“基本单元”的社会权力凝聚度，不利于农民的治理参与。在传统时期，为破解“基本单元”规模较小而导致公共服务供给不足的问题，以社会组织为核心的组织单元发挥了重要的补充作用。可见，通过创建社会组织来弥补“基本单元”规模不足问题，是地方政府可以尝试的改革路径。