新时期行政事业单位内部控制管理研究

章 娉

温州市招商中心 浙江 温州

近年来，行政事业单位的工作效率与服务质量受到社会各界广泛关注，各单位需要制定切实可行的精细化管控方案，实现行政事业单位持续稳定、高质量发展。同时，传统内部控制管理模式与新形势下的发展需求不能同频共振，所以行政事业单位需要根据社会发展与自身需要，不断加强内部控制建设，完善内部控制管理体系，从根本上推动单位高效率运行。

一、新时期行政事业单位加强内部控制管理的意义

内部控制对于行政事业单位健康运营而言，具有多种积极意义。若想内部控制运行科学严谨，必须依赖单位不断创新，在制度建设上不断查漏补缺，加强廉政监督，完善管理体系，才能实现内部控制的全面覆盖，及时发现和管控风险问题。同时，行政事业单位是履行公共服务职能的部门，担负重要的社会职责，所以加强内部控制管理也是促进单位提升服务效率，向社会提供优质公共服务的保障，最终实现国有资产的优化配置。此外，2019年全面推行的新政府会计制度，以双报告形式全面提升政府管理透明度，而加强内部控制也可以促进财务信息质量提升。

内部控制的全面落实，能有效规范单位各项工作的开展和职责的落实。但是在实际运行中，内部控制管理难免存有漏洞，如预算执行不到位、缺乏财政资金管控、内审缺乏独立性等。通过加强内部控制建设，可完善单位管理流程，最终为各项业务和管理工作的落实提供保障。各级行政事业单位应厘清状况，加大管控力度，筛查和预防风险隐患，切实改善战略发展目标与短期目标不协调等问题，从而有效促进行政事业单位的发展运行。

二、新时期行政事业单位内部控制管理问题

根据内部控制的含义，内部控制主要职能是确保单位组织资产的安全完整和业财资料的真实准确，预防、识别并纠正违法违规行为。结合现代内部控制理论，其理论框架主要包含控制环境、风险评估、控制活动、信息系统与沟通、内部监督等五项要素，但是从实践情况来看，行政事业单位内部控制管理还存在一些问题。

1.内部控制环境薄弱

目前，部分行政事业单位的内部控制管理仍处于探索阶段，内控管理的全面性明显不足。一些单位注重业务工作，虽然建立了内部控制制度，但在实际应用中片面地将内部控制等同于财务管控，认为经济活动的合法合规性由财政部门、审计部门、上级主管部门把控，所以不会出现大的问题。这种错误的认识造成行政事业单位内部控制管理较为片面，没有将它作为一项长期工作来抓，所以内部控制执行不到位。部分单位管理者、部门负责人认为查风险、定措施是财务部门、审计部门的职责，与业务处室无关，因此，很多部门参与风险查找与流程整合的积极性并不高。

另外，部分行政事业单位财务部门的职能相对单一，主要停留在核算层面，财务人员没有综合性的知识储备，也没有进行系统性的培训学习。财务部门、审计部门较少参与经营管理，很少参与业务环节，缺乏对业务开展的全过程把控，部门间沟通交流不足。部分行政事业单位的制度制定与实际工作的结合不够紧密，即使制度有所更新，细则上也常常照抄照搬其他单位，没有充分与本单位实际情况结合，所以内部控制环境相对薄弱。

2.风险评估不够全面

现阶段，政府职能积极转型升级，由管理型向服务型转变，要求各级单位注重高质量发展。行政事业单位需要加强内部控制管理，满足国家相关要求。但是各级行政事业单位在发展过程中，往往忽视对业务风险的全面考虑，极易造成财产损失。

同时，风险评估也是内部控制管理的重要组成部分，更是实施内部控制的重要目标。一个完整而全面的风险评估体系包含事前识别与预警，事中分析、衡量，以及应对举措制定等方方面面。但从实际情况来看，目前很多行政事业单位的风险评估体系不健全，尚未建立起完整的风险评估流程，风险评估大部分也停留在定性分析层面，导致行政事业单位的风险防控不到位。

3.内部控制落实不到位

当前，很多行政事业单位内部控制系统建设的投入力度普遍存在不足。一些单位对内部控制管理缺乏全面理解，如风险评估流程不清，业务约束机制不全，内部控制制度缺乏健全管理机制等。同时，一些单位的权责划分不够明确，不相容岗位没有实现互相分离，岗位职责交叉，监督机制缺位，直接影响了行政事业单位内部控制的落实。

以预算管控为例，很多行政事业单位在编制预算时，受到传统财政预算管理方式的影响，规划缺少科学性、准确性，导致在实际支出时，资金无法落实或超标、串项列支等。除此之外，很多行政事业单位没有综合运用零基预算、滚动预算等预算编制方法，过于依赖历史数据，缺乏对预算项目的充分了解，缺少与业务部门的沟通交流，欠缺对资金支出的精确估计，导致单位的预算管理工作质量不高。

4.信息沟通不够顺畅

行政事业单位的内部控制管理信息化建设相对落后，无法匹配业务需求。比如，财务核算方面仍侧重于单一的会计电算化，未能将固定资产、预算管控、财务核算、报表编制、绩效管理、业务前端等纳入信息管理系统，致使业财信息共享不足，更不用说内部控制管理、风险管理等环节精准嵌入。

特别是大数据时代，国家已全面推进信息化体系建设，而在各级行政事业单位层面，由于信息化建设思路尚未完全转变，信息化建设成本较高，信息化管理涉及的内容繁杂，使得相关工作迟滞不前，加之财政预算限额，使得原有的硬件设施存在不适配情形。尤其是行政事业单位的信息处理量越来越大，时效性要求越来越高，这些都对原有信息系统提出挑战，最终影响内部控制管理工作成效提升。

5.内审监督管理不力

从行政事业单位的内审机构建设来说，部分单位尚未建成内审机构；或者财务部门与审计部门的职能不分，由财务人员兼职内审工作；还有部分内审职能不清晰，很多人员将内审等同于纪检监察，这些都弱化了行政事业单位内审的独立性与监督力度。

对于尚未设立审计的行政事业单位，财务部门身兼数职，既当“运动员”，又当“裁判员”；既抓内部控制工作，又承担内部控制评价工作。这样的工作职责分配，不仅违背审计准则要求的独立性原则，也不能发挥内审的真正作用，无法实现有效审计的目标。尤其是内审部门岗位由财务人员兼任，会大大加重财务人员的工作负担。而由非财务人员担任的内审组织，存在财务专业水平不足，财政政策掌握不够，业务工作与内审工作冲突等现象，监督力度稍显薄弱。内部控制与内审工作乏力，不但导致该项职能的独立性与权威性受损，还无法及时发现单位经营运作中的违规行为，致使内部控制与内审形同虚设，无法有效落实。

三、新时期行政事业单位内部控制管理的优化措施

执行力是各级行政事业单位必须重视的工作内容，也是内部控制有效性的根本保障。增强内部控制执行力，不仅要求内部控制管理机制兼具创新性，还要解决现存问题，实现行政事业单位内部控制管理机制的优化升级。

1.增强意识，完善管控机制

行政事业单位的内部控制管理机制创新，要以战略发展规划为依据，积极发挥管理层的带头作用，增强内部控制意识，深入调研，结合现实需求，带动所有部门和全体员工积极参与内控工作。更为重要的是，行政事业单位一定要切实保障内部控制管理机制的有效落实，通过一系列举措落实各项内部控制措施。通过长期管理，创造良好的内部控制条件，落实内部控制管理。

除此之外，行政事业单位要加强宣传和培训工作，宣传和培训内容要全面涵盖内部控制含义、制度背景、成功经验等内容，让全体工作人员认识到内部控制管理的积极意义，同时深刻认识到内部控制体系建设不能单纯依靠财务部门，需要全体人员参与，内部控制管理要精细化，落实到到每个部门和岗位，增强大家的大局意识和使命感，推动行政事业单位内部控制管理的创新。

2.构建预警机制，强化风险评估

内部控制体系中的风险控制环节至关重要，各行政事业单位应该强化内部控制中的风险管控职能。具体而言，可以从以下方面入手。

首先，加强风险评估机制建设，满足业务规划和管理需求。各行政事业单位每年至少进行一次全面的风险评估，并在风险评估工作完成后对评估结果进行综合分析，最终形成风险评估报告，为制定风险管控措施提供依据。

其次，行政事业单位面临的内外部环境越来越复杂，风险评估工作要注意加强定量分析，从而精准管控风险问题。行政事业单位要加强对预算管控、资金使用、财务核算等关键节点的风险分析，将预算执行率等重要指标作为监控对象，严格实施项目全过程监控，全面提升行政事业单位风险防控的科学性与有效性。

3.加强全面预算管理，提升内部控制有效性

内部控制贯穿行政事业单位运营管理的全生命周期，而内部控制执行需要以预算管理为基础，从而加强对单位各项业务的管控。由于近年来行政事业单位不断转型升级，预算管理部门应积极调整预算编制方法，运用合理的预算编制方法，以提高部门预算的精确性、科学性、全面性，保证所有资金纳入年度预算管理。

除此之外，为了保证预算管理兼具合理性与可操作性，需要加强审查。首次审查应着重检查本次申报的可行性，避免项目无法落实的情况；第二次审查过程中，需要财务部门与其他部门对预算编制相互印证，保证项目收支与其他业务部门工作方案吻合；在两次审查基础上，适度调整并提交审批，待方案批复后，定期追踪全面预算管理的落实情况，保障整个预算管理流程顺畅，切实解决根本问题，为内部控制管理提供坚实基础。

4.搭建信息化平台，加强信息化管理

随着互联网等信息技术的快速发展和广泛应用，各级行政事业单位已逐步意识到内部控制信息化建设的重要性，信息化建设也是内部控制管理的必然需求。所以，行政事业单位要充分应用信息技术，加强信息化平台建设，为内部控制管理提供重要支持。

同时，各级行政事业单位还应积极组织各部门的骨干人员，会同信息系统开发人员，全面梳理各岗位的权责关系，并对业务环节、管理模块、审批权限、风险点等进行专项研讨，按风险程度、支出性质、人员岗位、权限标准等，设置管理权限、管控规则与业务提醒，同时将内部控制措施全面嵌入单位各项业务环节和管理流程，实现行政事业单位内部控制管理机制的创新升级。

5.加强内审监督，积极防控风险

行政事业单位需要结合单位职能、业务模式、发展规划等具体情况，完善内审机构建设，强化内审工作的独立性，切实做到内审、财务、纪检等职责划分清晰、人员适度分离、工作协调有力。加强对内审人员的培训，使相关工作人员及时掌握最新的政策规范，积极学习其他单位的优秀经验和成功案例，不断推动本单位的内审工作。而对于单位规模小、没有足够条件建立内审机构的，可以通过加强上级或同级审计机构检查，或者外聘审计等形式，强化单位的内审监督。

同时，在审计目标上，发现问题与协同治理并重；在审核评价上，查找缺陷与优化改进并行；在审计形式上，专项审计与财务审计并举；在具体方式上，过程关注和结果强化同步。只有这样，才能切实降低运营风险，发挥行政事业单位内部控制管理的积极作用。

四、结语

综上所述，提高内部控制成效与运行效率，可进一步完善行政事业单位的管理机制，促进各单位为公众提供更优质的公共服务。内部控制管理工作既是一项系统工程，又具有变化性和复杂性，因此，行政事业单位在内部控制管理过程中，需要加强协调、持续优化，增强全体工作人员的意识，提升积极性，密切关注内外部环境的变化，结合自身业务开展情况，不断完善内部控制管理，实现行政事业单位内部控制管理的高质量发展。