院校合一体制下教育经费管理问题与对策

张双庆

中国医学科学院生物医学工程研究所 天津

一、教育经费管理存在的突出问题

近年来，在院校合一管理体制下，北京协和医学院以建设“双一流”大学为契机，以“小规模”为办学特色，国家对医学教育投入逐年加大，极大地提升了医学院整体硬件条件、科研实力和办学水平。但体制优势没有转化为财务管理优势，相反给财务管理工作带来诸多问题。长期以来，管理者更多关注医学院整体教育教学资源分布、学科建设、科研师资水平、教学质量和成果等方面，而忽视了经费使用对教育教学事业发展的支撑和保障作用。

1.教育经费管理长期缺乏相关制度保障

虽然财政部、教育部都曾对高校经费管理发布过明确规定，但医学院始终没有出台符合自身体制要求和办学特色的教育经费管理制度，特别是在预算管理、经费核算、科研项目绩效管理等方面，相关制度更是空白，制度的缺失给经费管理带来诸多问题。

2.预算管理责任划分不明确

在现行体制下，医学院整体部门预算由医学院本级（以下简称“本级”）自行编制，二级院所仅参与修缮购置项目的编制。而二级院所的部门预算中是不包含教育经费预算的，但绝大部分教育经费的执行却是以经费下拨的方式由二级院所完成。在这种自上而下的预算管理方式主导下，经费执行和管理问题突出。

（1）预算编制由本级完成，而预算执行却由二级院所完成。本级与二级院所在预算管理中的角色、职责和权限长期不明晰，导致形成“本级只负责拨款、二级院所只负责执行”的错误认识。同时，由于二级院所不掌握部门预算经济分类的细化支出，经费支出的随意性加大，更容易出现超预算支出、无预算支出、违规支出，甚至改变资金使用性质和用途等情况，从而使预算失去对经济运行的约束作用，导致预算编制与执行“两张皮”现象。

（2）在当前的预算编制方式下，二级院所对其教育教学事业发展所需的经费申请缺少话语权，只能被动地接受经费下拨。长此以往，二级院所合理表达经费需求的途径如果不畅通，也必然会对医学院整体教育教学事业发展带来极大影响。另外，被动接受经费下拨也给二级院所带来极大的执行压力，经费下拨往往缺乏前期规划和论证，更容易出现“为了执行而执行”的情况。久而久之，资金使用是盲目的，必然出现严重浪费，经费使用的效率和效益也无从谈起，绩效完成情况与预期目标也会相互脱节。

3.教育经费核算长期处于混乱

教育经费下拨后，一方面，本级以拨款数列支，但经费是否真实执行，本级已不得而知。经费下拨造成资金游离在财政监管范围之外，表面上已经执行完毕，但大量财政资金长期沉淀在二级院所基本账户中，导致大规模的存量资金无法盘活。另一方面，针对教育经费的核算问题，二级院所之间长期不能达成一致。由于教育经费预算没有纳入二级院所部门预算中，部分院所将其列入“其他应付款”，以往来款科目进行核算，而其他院所对教育经费则以收入支出的方式进行核算。在实施新政府会计制度后，这种核算矛盾也越发突出。

审计署在对医学院整体教育经费审计中，也曾多次针对“本级教育经费支出不实，二级院所核算方式有待改进”提出审计整改要求。但落实审计整改要求，改进本级和二级院所整体经费核算方式，却因管理体制原因而举步维艰。

4.科研项目绩效管理不到位

由于预算编制与执行的矛盾，医学院针对科研项目始终无法真正有效实施绩效管理，以致绩效管理主体责任长期得不到落实和强化。特别是在绩效设定、监控和评价的过程中，管理责任、实施流程等方面细节依旧没有得到明确。例如，在本级层面，科研项目绩效如何设定、设定的依据是什么，如何按照下拨经费对绩效目标进行合理拆分以便对二级院所的经费执行形成管理约束，本级如何使用二级院所的绩效评价结果以形成科研项目的整体绩效评价；在二级院所层面，如何围绕拆分后的绩效目标有序推动项目经费执行，开展绩效监控和评价的方式、效果，以及对评价结果的应用与反馈等。

因此，在缺乏有效的绩效管理制度的情况下，医学院对科研项目绩效管理往往流于形式，从而容易影响预算精细化、科学化和约束力，导致财政资金使用效益和资源配置的引导作用无法充分发挥。

5.教育经费管理缺少一体化财务信息管理手段

由于教育经费相关管理制度的缺失，二级院所只能依据各自的经费管理制度来规范教育经费的使用，进而会以现有管理制度为框架，设计开发管理流程和财务管理系统。一方面会引起本级无法通过与二级院所财务管理系统有效对接，从而对经费延伸管理；另一方面，各二级院所财务管理系统也存在设计和管理理念差异，导致无法实现经费一体化管理。由此可见，本级与二级院所和各二级院所之间不仅完全成为“信息孤岛”，财务管理系统还普遍存在不能相互兼容的问题，也给经费管理带来难题。

（1）无法及时掌握下拨经费的执行情况。教育经费下拨后，由于无法实现对经费的延伸管理，本级不能及时获取下拨经费的真实执行情况、资金使用的安全性与合规性、存量资金的形成和规模等关键信息，只能依赖于二级院所相关统计数据报表的报送。而这种手工数据填报方式的真实性、准确性和完整性更多会受到人为因素影响，同时也缺乏客观性。

（2）无法实现对科研项目的有效管理。在科研项目管理方面，由于缺少一体化管理手段，使得本级对科研项目管理仅停留在组织申报、开展评审和项目批复环节上，而无法真正实现从设立申报、评审论证、批复立项、经费执行、绩效考核、财务验收到成果展示的全过程管理。另外，在缺少标准、规范、统一的项目管理系统的情况下，科研项目管理难点主要表现在项目库建设与管理滞后，科研项目储备明显不足；预算编制较为随意，且缺少充分的测算依据和细化支出作为支撑；预算对经费执行的约束力有限，预算调整缺少必要的管控，经费执行监控滞后或存在管理空白；绩效目标设定不合理、可行性不强，绩效评价结果质量不高或流于形式。

二、教育经费管理的优化措施

在现行管理体制下，分散的经费管理方式的弊端已日益显现。与其他高校经费管理模式相比，医学院应当结合自身体制特点、办学特色及校区分布的实际状况，不断推动经费管理向集中型管理方式转变。要打破本级与二级院所的管理界限，在统一的经费管理制度框架下构建统一的财务管理平台，将本级与二级院所全部纳入教育经费一体化管理之中，用“制度+财务管理平台”的一体化管理方式解决教育经费管理难题。

1.建立统一的教育经费管理制度

建立统一的教育经费管理制度，实行“统一领导、集中管理”的经费管理模式，进一步明确本级与二级院所在经费管理中的责任，尤其是预算编制与执行、经费核算、会计档案保管、科研项目绩效管理等方面的责任。

（1）建立上下联动的预算编制与执行方式。预算编制以本级和二级院所联合编报方式实施，全部教育经费预算仍然不纳入二级院所的部门预算。而预算执行将取消经费下拨，以类似财政直接支付的方式，由本级和二级院所共同完成。

在预算编制过程中，二级院所根据当年教育经费实际支出情况和下年度支出总体规划，向本级提出经费需求申请，并对经费支出规模、支出内容、测算依据、专家论证结果、支出经济分类等内容进行详细说明。汇总资金需求后，本级将综合考虑医学院整体教育教学事业发展，结合专家对经费需求的二次论证结果，根据“一下”预算控制数对整体教育经费进行合理细化。最终，根据年度预算批复，本级给各二级院所下达年度预算支持总额。二级院所就可以按照年度总体支出规划，合理统筹安排下一年教育经费支出，从而有利于提高经费使用效益，减少支出的随意性，并能够积极有效推动经费执行。

在预算执行过程中，按照统一的经费报销制度，二级院所负责对经费支出预算、报销内容、票据合法性、报销资料完整性等内容进行审核。经审核后，二级院所利用财务管理平台向本级推送经费报销原始凭证电子数据，并要求本级予以付款，本级在完成二次审核后将经费直接支付给供应商或个人。预算执行实行本级与二级院所共管的方式，可以强化各自在经费支出和资金支付中的主体责任，有力确保资金使用的安全性与合规性。

（2）经费集中统一核算，会计档案协同保管。在理顺预算编制与执行方式以后，经费核算的问题自然迎刃而解。取消经费下拨后，二级院所不再对教育经费进行会计核算。本级根据收入实现情况、经费报销电子数据和其他经费支出，自行完成全部教育经费的会计核算工作。

与此同时，会计档案保管也采用本级与二级院所共管的方式。二级院所将财务管理平台生成的记账凭证和纸质原始凭证作为会计档案保管，而本级则将记账凭证和原始凭证电子数据作为会计档案保管，实行统一编号、分别保管、统一调阅、互为补充。

（3）健全和完善科研项目绩效管理。科研项目绩效管理由二级院所承担绩效设定、执行监控与绩效评价责任，由本级承担复核论证与汇总编报责任。

在项目绩效设定阶段，二级院所在项目论证过程中要对中长期绩效目标、年度绩效目标和具体绩效指标给予充分指导，确保绩效目标设置合理可行。上报本级后，本级对项目绩效目标完成二次复核论证后，汇总编报科研项目整体绩效。根据科研项目绩效批复和具体实施进度，二级院所应完成对项目绩效的执行监控，并对绩效指标实际完成和可能出现的执行偏差等情况进行充分预测。

根据年度绩效实际完成情况，二级院所主导实施科研项目年度绩效评价工作，必要时可以引入第三方机构开展绩效评价工作。本级则需要组织专家对二级院所上报的年度绩效评价结果进行再次论证，并最终汇总形成科研项目的整体绩效评价。

2.构建统一的教育经费财务管理平台

构建统一的教育经费财务管理平台，将相关经费管理制度、控制流程、经费核算规则、科研项目过程化管理等内容，通过信息化手段嵌入财务管理平台，实现制度建设与财务信息化建设同步。

（1）设置预算与执行管理模块。根据上下联动的预算编制与执行方式，在财务管理平台中相应地设置预算与执行管理模块，并下设预算申报、预算批复和预算执行子系统，以实现本级和二级院所一体化预算管理目标。

二级院所根据年度支出总体规划，在申报系统中完成基本支出和项目支出资金需求申报，并对应上报经费用途、资金测算、论证结果、支出明细、支出计划等内容，同时针对支出类别还应完善相关政府采购预算。本级收集二级院所预算后，按照“一下”预算控制数对教育经费完成细化分配，最终根据年度预算批复，在批复系统中向二级院所下达年度预算支持总额，还有年度预算经济分类细化支出。在执行系统中，根据年度支出计划和预算经济分类细化支出，二级院所发起经费执行流程并完成前置审核，然后将报销数据推送给本级，本级完成二次审核后予以付款。

（2）设置科研项目管理模块。设置科研项目管理模块，实现从项目申报、评审论证、批复立项、经费执行、绩效考核、财务验收到成果展示的全过程化管理。统一规范项目申报和预算编制内容，针对每个项目必须填报立项依据、研究意义、实施计划、项目预算、细化支出、绩效目标等内容，并经过专家严格审核与论证。按照项目批复给予立项，加强预算对执行的约束作用，并按照项目实施计划对经费执行进行定期考核，及时对科研项目开展执行监控，对执行中出现的偏差要仔细分析，并采取有效措施确保项目顺利完成。开展年度绩效目标评价考核，采取项目负责人自评与第三方评价相结合的方式，并将绩效评价考核结果作为下一年度资金安排的重要依据。

三、结语

综上所述，为有效解决医学院教育经费管理难题，一方面要建立统一的经费管理制度，在制度规范的框架下有效落实预算与执行、经费核算、科研项目绩效等方面的管理责任；另一方面，构建统一的财务管理平台，推进制度建设与财务信息化建设同步，将本级和二级院所完全纳入一体化管理。当然，以上解决思路只是初步的架构，还存在很大的局限和不足。建立科学、精细、有效的教育经费管理模式还需要借助信息化管理手段，促进财务管理与学生管理、人员薪酬管理、资产物资管理、合同管理、内控管理、协同办公等不断融合，从而形成既适应教育事业发展形势，又满足现代高校管理要求的经费管理模式。