新型研发机构政策效应研究或评估

■ 文 / 韩 迪

创新作为政府面对地区和国家激烈的科技竞争形势而形成的核心竞争力，在近几年受到研发机构的广泛关注。尤其是随着创新驱动发展战略的实施，传统的科研以及产学研联盟机构已无法满足新形势要求，很多体制机制都对创新产生了不同程度的限制。也正因如此，新型研发机构应运而生，很好地解决了传统研发机构在科技体制机制上的问题，为科学技术的研发以及科技成果的转移转化提供了很好的支撑。受发展时间不长等因素影响，新型研发机构在发展过程中也出现了瓶颈。在这种情况下，对新型研发机构的政策效应展开深入研究具有重要价值。

1 我国相关政策举措

早在2015年，党中央、国务院就在充分考虑国家现实情况的基础上颁布了《深化科技体制改革实施方案》，其中提到要进一步推动新型研发机构的发展，构建一种跨地区、跨行业的研发网络，研发机构不仅是政府的，更要积极探索社会化的运营模式；2016年，国家又出台了《“十三五”国家科技创新规划》等一系列创新发展文件，提出要构建一种市场化、社会化的研发机构，实现非营利性运营，助推国家创新发展。

结合各地实践经验，2019年，科技部又颁布了《关于促进新型研发机构发展的指导意见》，对新型研发机构的基本状况和具体条件进行了明确。具体来说，新型研发机构是紧紧围绕国家创新发展战略而发展的，以科研、技术创新以及研发服务为主要工作内容，是一种致力于投资主体多元化、管理制度现代化以及运行机制市场化的机构，可以是社会服务型机构，也可以是企事业单位。《关于促进新型研发机构发展的指导意见》还对新型研发机构的管理模式进行了进一步的明确，提出要推进章程化的管理，形成一种开放的、市场化的科研运作体系；鼓励各地区在充分考虑地区实践的基础上，按照相关政策有针对性地开展工作，为新型研发机构的稳定和可持续发展提供有力支撑。

在国家政策的引领下，各地区先后开始进行实践探索，建立相关的社会服务机构。据国家科技部2020年的调查，全国多个省（自治区）、市颁布了各种新型研发机构建立的扶持政策，如：北京2018年出台《北京市支持建设世界一流新型研发机构实施办法》、山西2020年出台《关于组织开展山西省工业和信息化领域产学研新型研发机构申报及培育工作的通知》等，为新型研发机构的发展提供政策支撑。

2 新型研发机构发展过程中面临的问题

2.1 “身份”认定和分类管理困难，法律规范欠缺

虽然我国十分重视新型研发机构的建设和发展，并加大了建设规模，但相关的配套机制存在很大欠缺，能够对新型研发机构产生限制作用的法律法规还不完善，现有文件只是一些规范性的认定办法。这种法律规范上的缺位使得新型研发机构的稳定运行和发展受到了很大的阻碍，具体问题如下：

法律法规上的空缺使得新型研发机构很难得到统一认定，在理论和实践上对其的界定非常模糊。一方面，现有的规范性文件法律效力不高，适用范围相对较小，利用这种不能被广泛承认的文件对新型研发机构进行认定很难得到社会认可，机构的合法性也存在一定的争议；另一方面，机构“身份”无法得到准确认定使其很难明确自身定位，组织性质不清晰，新型研发机构很难依靠自身性质享受国家相应的优惠政策，给新型研发机构的发展带来较大难度。

相关法律法规的欠缺也使得新型研发机构和政府之间的关系不够明确，新型研发机构作为性质、投入主体等呈现多样化发展的机构，政府应该在法律范围内对其进行统筹和协调，对新型研发机构进行合理分类，从而制定有针对性的政策进行指导。而实际上，当前在此方面的法律规范存在很大空缺，政府在进行新型研发机构的管理工作时缺乏科学依据，最终效果也就无法保障。

2.2 原有体制加固，难以摆脱传统体制束缚

现阶段，新型研发机构仍然采取传统科技体制，而传统科技体制很难满足新时期研发机构的各项工作要求，对机构发展造成很大影响。首先，传统体制下新型研发机构的研发积极性不高。一些国有独资企业的新型研发机构就面临着这种问题，不仅面临较多限制，而且缺乏有效的激励措施，积极性难以发挥。而其他性质的机构，虽然传统体制下的科研机构具有较强的公益性，能够为行业提供服务，但从根本上来看，这与新时期研发机构的企业化、市场化发展是相违背的，缺乏激励，自然机构研发的积极性也就会受到很大阻碍，研发效率和质量都很难保障，在传统科技体制下难以实现持续性发展。

此外，部分新型研发机制在根本上成为对原有体制的加固。新型研发机构的建立和发展与政府之间存在着密不可分的联系，而受传统科技体制的影响，很多新研发机构的设立必须以事业单位的性质展开，在这种情况下自然也就受到传统行政管理、人事管理以及政府管理制度的约束。无法摆脱传统制度约束的新型研发机构，即便定位于市场化发展，在缺乏满足市场化发展的企业化治理制度和多元协同机制的支撑下，也很难从根本上实现机制创新，对新型研发机构的发展非常不利。

2.3 政策支持存在欠缺，扶持力度不够

在新型研发机构初期发展阶段，政策的支持对其发展有决定性作用。但就现实情况来看，我国颁布的促进新型研发机构发展的政策还存在一定空缺，扶持力度不够，支持方式错位，在一定程度上阻碍了新型研发机构的发展。

在政策扶持上，我国一直十分关注国家体制内的科研机构，并采取了一系列政策予以扶持，而对于体制外的市场化研发机构却很少关注，政策扶持也存在很大空缺。近几年，随着研发机构的市场化、社会化发展，虽然政府开始鼓励民营企业建立新型研发机构，但并未形成完整的新型研发机构政策扶持体系，缺乏具有较强普适性的研发机构扶持政策，尤其是在供给服务设施和人才的引进与保留上缺乏配套机制，而新型研发机构在此方面存在很大矛盾，配套机制的不完善必然会阻碍新型研发机构的进一步发展。

从政策支持方式错位的角度来看，现阶段政府支持新型研发机构建设发展的方式更加多样，给予财政专项资金补助、税收优惠等政策支持方式更加多样。但实际上，政府对新型研发机构所采取的支持政策与新型研发机构本身的运作和发展需求存在一定偏差，政府不能敏锐感知新型研发机构的发展需求，很容易出现新型研发机构运行发展受政府资金管理限制的情况，影响机构运行的自主性和灵活性。

3 发挥政策效应解决新型研发机构发展问题的对策

3.1 完善法律法规，明确新型研发机构的独立地位

就目前发展现状来讲，影响新型研发机构大规模投入建设和发展的主要原因之一是相关的法律条例不完善，相关法律条例的缺失严重阻碍了新型研发机构的发展，尤其是该机构的“身份”并没有从政府其他机构中独立出来，其投建和发展需要依附在其他部门的管理中，在一定程度上降低了该机构的权威性。基于此，为了明确新型研发机构的独立地位，需要进一步完善关于该机构发展的法律内容，为该机构的研发提供法律基础。

完善相关法律内容，首先需要对新型研发机构的基本性质、职能和相关组织架构等内容进行全面了解，然后在此基础上制定推动新型研发机构发展并明确该机构独立地位的法律条例。其中，保障新型研发机构的独立地位需要从两方面进行分析：其一，确定该机构在现有科技机构中的基础地位，并享受与其他科技机构同样的扶持政策；其二，保证该机构在运行过程中拥有自己的独立支配权，并独立承担相应的法律责任。

其次，要正确处理新型研发机构与政府之间的关系。因为新型研发机构目前发展并不成熟，部分机构仍处于初级发展阶段，所以该机构在发展过程中需要依靠政府的相关政策才能运行，不利于该机构实现独立运行。为此，相关部门需要针对此种情况制定相关的法规条例，将新型研发机构与政府机构进行分离，使新型研发机构独立于政府而存在，从而推动其可持续发展。

3.2 加强科技体制改革，摆脱传统体制束缚

新型研发机构要想在新时代背景下实现可持续发展，需要改变传统的管理体制，勇于创新，建立促进研发机构发展的管理体制。加强新型研发机构体制改革的主要目的是为该机构的发展提供新的动力，使其符合时代发展的新趋势，实现管理体制的与时俱进。

首先，实现多元化管理。上文提到，原有的管理体制内容过于陈旧，管理方法也相对落后，其以政府为管理主体，从而出现管理单一化的现象。虽然随着时代的变迁、科学技术的进步，新型研发机构在管理方面逐渐降低了政府的主导作用，逐渐向多元化管理方向迈进，但该机构在具体运行过程中仍无法完全摆脱其他政府主体的操控，从而阻碍了新科技多元化管理体制的建设。基于此，相关科技部门需要提高对新型研发机构的重视程度，并将该机构作为创新主体融入我国科学技术管理体制，正确处理新型研发机构与政府及其他社会机构之间的关系，创新科技管理体制，明确该机构的职能，实现多元化管理，促进社会各机构的共同发展。

其次，优化资源配置。新型研发机构的出现及发展顺应了时代的发展趋势，但是在建设初期遇到的各种困难阻碍了该机构前进的脚步。为了解决阻碍新型研发机构发展的因素，需要相关部门针对该机构发展的具体现状制定相应措施，而加强该机构的管理体制改革是解决障碍的主要措施之一。该机构在进行管理体制创新时，需要始终坚持市场经济的发展规律，在此背景下充分发挥市场在资源配置中的重要作用，实现新型研发机构的资源优化配置，将各种有利资源整合在一起，但是因为科技创新存在一定的不确定因素，所以在体制改革过程中需要坚持政府的相关建议。其一，政府是科技创新风险的主要承担者，因为科技发展的前期需要投入大量的人力、物力和财力，并且可能会在发展中期遇到一些不可控因素影响发展的成效，而新型研发机构并不能独立承担此种风险的发生，因此需要政府针对此种情况进行科学评估，制定承担风险的主体和方案；其二，新型研发机构的发展需要政府相关制度的支持，政府根据该机构发展现状进一步完善相关政策，推动科技领域的发展。

3.3 建立完善的激励政策，激发机构创新活力

我国扶持新型研发机构发展的政策相对来讲并不完善，且扶持的力度较小，在一定程度上影响了科学机构的进一步创新。为此，各地政府需要根据新型研发机构的发展情况制定相应的激励政策，不断激发新型研发机构的创新能力。

首先，完善直接性奖励。直接性的奖励政策让新型研发机构在发展过程中看到了希望和动力。随着科学技术的快速发展，我国政府需要抓住时代发展的主题，逐渐加大对科技研发机构研发成果的奖励力度，采取直接奖励的方法，让新型研发机构中的人员感受到政府对科技成果的重要性。政府在扶持政策中实现直接性奖励的同时还要扩大扶持的覆盖面，使其能够与新型研究机构发展的实际情况相符合。

其次，新型研发机构还要重视间接性激励政策的制定。新型研发机构在开展激励工作时，一定要充分发挥激励的效能，实施放权式激励制度，积极鼓励新型研发机构以科技成果为主进行自主创业，充分发挥科技人员的自主权，使其在工作过程中更加积极奋进。而实现科技人才的自主权还需要做到以下两方面：

第一，要保证机构人才引进自主权的可能性。具体来说，我国相关部门必须突破以往人才流动的体制性障碍，构建一个开放的人才市场体系，形成柔性的人才流动机制，促使科技人才在高校、企事业单位以及科研院所之间的合理化流动，在不影响工作质量的情况下，科技人才可以在多个单位兼职，实现创新主体的项目合作。

第二，确保机构人才引进自主权的可实现性，即在合理合法的范围内，允许新型研发机构自主设立激励制度，构建具有较强灵活性的人才分配政策，实现生产要素和收益的共同参与，形成一套科学、多元的分配机制；研究成果处置自主权和人才激励自主权要实现根本上的融合，科技人才的个人利益要和机构整体利益捆绑在一起，只有这样才能充分激发科技人才的研发积极性，为新型研究机构的持续性发展提供有力支撑。

4 结语

综上所述，在当前创新型国家建设的大背景下，科技创新也受到了高度重视。在此过程中，要想充分发挥我国的科创资源和优势，就必须在科研体制上进行不断创新，构建新型研发机构，突破以往瓶颈，将国家在新型研发机构上的政策效应充分发挥出来，基于政策新型研发机构发展过程中遇到的各种问题，完善相关法律规范，深化科技管理体制改革，积极探索科学、完善的激励政策，在政策的支撑下，充分激发研发机构的创新活力，实现新型研发机构市场化、社会化的发展，提升科研技术水平，为国家的科技创新奠定坚实的基础。