非均衡治理视角下企业监督专业化：问题与推进途径

郭宝慧

（国家能源集团福建能源有限责任公司，福州 350009）

1 引言

当前，我国正在全面推进治理现代化进程，监督现代化是其中的重要内容。国有企业作为社会主义市场经济的重要支柱，也是国家治理的关键参与者，我国不断推进的治理现代化进程催生了新的监督环境，对企业监督提出了更高的要求，尤其是催生企业监督专业化这一需求。企业监督专业化是针对新时代的监督需求，有效革新监督理念、监督制度、监督机制及手段和方法等，并借助培训和教育等方式助推纪检监察人员实现专业化，从而有效提升监督专业化水平。作为纪检监察机构的主要职责，监督工作涉及面广、战线长、任务多。国内外诸多研究者以监督为主题展开了深入研究，产出大量研究成果，甚至形成一些监督理论[1]，但是现有研究成果并未运用契合的理论探究国有企业监督过程中的非均衡问题——世界各国的监督领域普遍存在非均衡问题，有效解决这一问题有助于提升监督效能。实施“全业务链监督”是解决企业监督专业化过程中非均衡问题、提升监督效能的重要内容：“全业务链监督”能够确保在广泛监督与突出最重要问题这两者之间实现相对均衡。鉴于此，有必要在阐述与企业监督过程中非均衡问题高度契合的非均衡治理理论的基础上，展现企业监督专业化现状、存在的问题及其成因，进而提出解决企业监督专业化非均衡问题的途径——实施全业务链监督。

2 非均衡治理视角下企业监督专业化：理论与现状

2.1 非均衡治理理论

从国家治理主体的角度看，我国的治理强调党对一切工作的全面领导，即党在不同的主体、层次和领域进行全面领导，在各个方面都强调党在国家现代化和促进改革发展中的中心作用。党领导下的非均衡治理模式具有制度发展的特征，将这种非均衡治理模式扩展到整个治理过程中，能够生成非均衡治理理论，这一理论的内涵是：根据实际情况，利用多主体、多客体的合力，利用先进的治理技术，在实体空间和虚拟空间中实施均衡治理或非均衡治理政策，有效提升整体治理水平。非均衡治理理论的内容分为宏观、中观和微观三个层次[2]。宏观层面主要指：非均衡治理是一种普遍存在的治理状态，必须有效革新治理理念和治理体系等，才能提高治理水平[3]。中观和微观层面的内容也十分丰富，如：必须因需制宜地展开治理，并在治理过程中关注数字治理[4]。这一理论具有明显的普适性，可以用于分析企业监督专业化过程中的非均衡问题。

2.2 非均衡治理视角下企业监督专业化：现状

2.2.1 企业监督更加强化党的领导

第一，加强党对监督工作的领导，把党组织纪律监督融入公司治理，建立更加科学有效的内部监督体系，推动纪律监督、监察监督、巡视监督等党内监督与审计监督、业务监督的统筹衔接、相互协调，提升监督治理效能。强化党的领导明显展现出非均衡治理的色彩，即开展监督工作的过程中不同主体的地位和作用明显非均衡。第二，树立责任意识，积极接受监督。通过落实全面从严治党主体责任和监督责任的制度要求，明确党员领导干部“一岗双责”，并建立相关责任追究机制，体现出监督对象责任履行的非均衡。通过党委理论中心组学习、党委会研究部署、定期检查考核等形式，引导企业党员干部不断增强自觉接受监督的意识，并落实到日常行为上。第三，依纪依规依法开展监督，提高企业员工满意度。企业各级纪检监察机构履行监督执纪问责的职责，纪检干部充分发挥模范作用，也呈现出明显的非均衡色彩。纪检监察机构在深入研究党内外纪律法规的基础上，建立本企业监督制度，严格按照党的原则、纪律、规矩和法定权限、规则、程序开展监督，以“不敢腐、不能腐、不想腐”一体推进的理念深化监督，提高企业的监督治理能力。通过开展调研和咨询活动，企业员工群众对纪律检查和监督工作的满意度正在提高。

2.2.2 完善监督程序，加强日常监督

按照中央纪律委员会关于“强化监督职责，突出工作重点，创新履职方式，有效运用‘四种形态’”的要求，紧盯全面从严治党短板弱项和薄弱环节，建立监督领域管理制度的问题指标，规范分类处理。改进和完善流程管理，进一步加强工作流程和质量标准要求。同时完善监督制约机制，加强审计、内控、法律、财务等业务监督部门，做好审计监督工作。保证案件的处理受到严格的限制和控制，严格避免办理案件的过程中出现某些主体谋取私利这一情况。

2.2.3 拓宽纪检监督渠道，加强立体监督

第一，有效展开组织企业监督，服从上级对下属的监督，定期向上级纪检组织报告，接受上级的监督，这一点明显展现出非均衡色彩。定期向本级党委、职代会等汇报通报工作，有效开展组织监督工作。第二，依托企业审计监督和业务监督，监督党员干部和员工的行为，定期召开党风廉政建设和反腐败工作协调小组会议，向纪检监察机构和相关管理部门发出监督信息。第三，充分重视舆论监督，开展党务公开和企务公开，将监督领域的业务流程在网站上公布，使员工能够监督企业管理人员正确行使权力，使监督工作在阳光下开展。

2.2.4 加强教育管理，提高综合素质，有效优化纪检队伍结构

国有企业为了更好地发挥纪律检查和监督的作用，进一步强化纪律检查和监督队伍建设，提高其监督执纪的能力和主动性，使其掌握纪检监察专业知识。此前，一些纪检监察部门对纪检监察专业知识的研究不够重视，当发现违纪行为后，不知道应该执行什么样的纪律检查程序，忙着寻找书籍、原则和规则。目前相关部门正在努力解决这一问题，及时培训检察机关的专业知识，明确监督工作中可能存在的问题及这些问题的应对程序，努力消除事后纠错现象。同时重视加强纪检和监督人员责任文化教育，使监督领域的部门和人员不再惧怕得罪领导同志，不再惧怕影响部门或自己的前途，不再惧怕遭到报复。

3 非均衡治理视角下企业监督专业化：突出问题

3.1 政治站位、思想认识与监督需求明显非均衡

①政治站位不高，思想认识不足。一些纪检监察部门对监督的重要性认识不足，并未将其作为首要责任加以处理和执行；一些人员缺乏监督意识和责任感，导致纪律监督与业务监督结合程度较低。②缺乏担当精神，监督能力不足。某些纪检监察人员明显存在“好人”思想，不愿意或者不敢严格展开监督。一些纪检部门和监督部门的工作人员工作能力与高质量的政治要求和扎实的专业技能之间存在着巨大的差距。

3.2 职责权限划分与监督需求明显非均衡

①监督的定位不准确。一些纪检监察机关把监察的“全覆盖”误解为“监察所有事务”，过度监督的现象没有完全消除。还有一些纪检监察机构尚未准确定位“监督的再监督”。②监督方向有偏差。一些纪检监察机构对日常监督和监察工作缺乏清晰的认识和方向，对单位的政治生态、重点问题和薄弱环节缺乏深入了解，监督缺乏针对性和主动性；监督重点不够突出，对政治监督无从下手。

3.3 机制运行效能与监督需求明显非均衡

①监督制度体系建设滞后。在企业监督制度建设中一些企业缺乏长远规划和统筹安排，在监督的制度化和程序化建设上相对滞后。有的制度在整体设计上，原则性规定比较多，制度执行起来弹性比较大，影响了监督效能的提升。②协调贯通机制不畅。一些企业的监督协调机制不畅削减了监督效能，主要表现在企业党内监督与业务监督之间的工作联系不够，总体协调不足。

3.4 监督手段、方法等与监督需求非均衡

一方面，目前企业违法违规行为越来越隐蔽、专业化、智能化，少数纪检人员在工作过程中缺乏创新动力，一定程度上导致监督手段、方法等与监督需求非均衡。另一方面，《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》述及常规的监督方法，但一些企业监督机构及其工作人员在开展监督工作过程中，普遍感到茫然，监督领域的新方法较少，导致监督效率较低。

4 非均衡治理视角下企业监督专业化：问题的成因

企业监督专业化过程中存在非均衡问题的宏观成因是：当前，监督理念的工业时代色彩已经不明显，但监督机制、监督方式等依然明显具有工业时代的色彩，与新时代国有企业内部监督在全局性、系统性、精准性和实效性等方面不相适应，宏观上主要表现为：作为“供给”一端的监督机制、监督方式、监督能力等相对僵化，难以有效满足监督需求，即与监督需求之间呈现出非均衡状态。具体表现为：

4.1 制度体系与全局性要求不适应

企业监督体系必须总体规划、整体推进，体现新时代企业监督的全局性要求。目前，国有企业监督工作正处于针对新的监督需求有效展开革新的阶段，尚未建立好与监督需求完美契合的制度体系，在企业制度总体规划中，还没有健全的制度机制来指导企业监督，监督工作缺乏调查、判断、规划和全面协调，导致不同类型的监督工作相互脱节，各类监督相互之间信息交流、沟通与合作机制亟需进一步完善。

4.2 职责权限与系统性要求不适应

一方面在职责分工时缺乏系统性思维，对各监督主体谁来统筹、如何协作等缺乏明确可行的规定，每个监督主体各自为政，没有形成监督合力，同时存在监督权限职能交叉，催生重复监督或留有监督死角等问题，实际监督中容易出现混淆角色的现象，越位、缺位的事情时有发生。另一方面，在监督对象和监督内容上边界模糊，监督范围和监督任务等责任不明确。

4.3 能力素质与精准性要求不适应

一方面监督工作涉及信息收集、纪律和法律分析、报告等。受到自身学习和培训、经验和知识积累等方面的影响，具备专业的业务能力的纪检监察人才相对匮乏。另一方面，纪检监察人员的政治素养、专业能力与监督需求明显非均衡。纪检监察人员的相关专业知识有限，与日常监督工作需求之间呈现出明显的非均衡状态。

4.4 考核评价与实效性要求不适应

一些企业纪检组织对下一级考核不当，导致基层单位及工作人员缺乏有效展开监督的积极性。在考核指标的确定上，具体量化指标设置不科学导致考核不公，常见的现象是把案件的数量作为重要考核指标，导致相关人员在监督过程中盲目关注办案数量，偏向于数量化或者形式化中的某一种，呈现出明显的非均衡状态，催生了监督过程中的诸多问题。

5 非均衡治理视角下企业监督专业化：推进途径

有效解决企业监督专业化过程中的非均衡问题，能够在一定程度上助力国有企业治理现代化进程。企业监督专业化应最大限度地体现监督工作全局性、系统性、精准性和实效性要求，形成全面覆盖、贯通融合、精准高效的监督体系。实现这一目标的途径较多，重要途径是实施明显具有非均衡色彩的全业务链监督，让企业监督一体推进、环环相扣，具体途径如下：

5.1 以政治监督为统领，强化责任落实

有效运用非均衡治理理念，全面聚焦政治建设，突出政治监督。整个企业监督业务链条必须以政治监督为统领，要坚守党的政治纪律和政治规矩，必须从多个方面进行监督检查：企业党组织和领导干部“四个意识”“四个自信”和“两个维护”践行情况；执行党章、党规和党纪的情况；党的政治生活情况；落实党中央重大决策部署情况；完成上级党组织的重要任务情况。检查方法包括集体检查和整改检查、内部检查、组织专项检查等。聚焦责任落实，履行监督责任。

5.2 以作风监督为灵魂，多维度齐抓共管

第一个维度是强化思想教育，提升思想境界，端正政绩观、提升责任感、提升干事创业、扎实工作的能力。第二个维度是坚持问题导向，进一步深入调研排查，及时准确地发现企业在形式主义和官僚主义方面存在的突出问题。第三个维度是集中整治，严肃查处突出问题，使责任人切实承担责任。第四个维度是组织监督检查，加强巡视巡察、秘密访问，及时展开监督检查，扩大证据来源，促进全方位、多层面、多层次的监督。第五个维度是建立和完善干部长期考核机制，修订重大决策制度，强化责任落实、鼓励真抓实干。

5.3 以预控风险为主线，推进业务监督全覆盖

①把监督的落脚点放在防控风险上，借鉴中医“治未病”的思想，沿着企业的业务链条查找风险、制订防控措施并加以实施，做到防患于未然。②强化监督检查力度，一方面，聚焦重点领域。监督过程中切实做到因需制宜，如涉及工程的领域，必须紧盯工程项目招投标、燃料物资采购、资金使用、选人用人等廉洁问题易发多发的重点领域进行有针对性的监督检查。另一方面，聚焦关键少数。以非均衡观提升监督效能，即对不同主体的关注度或监督力度非均衡。

5.4 以创新机制为突破口，发挥贯通协同的作用

①创新企业监督机制，着力构建大监督体系，沿着企业经营发展的业务链条，围绕权力运行全过程及各环节，融入非均衡治理理念，构建统一领导、各负其责、互联互动、监督有力的体系。②建立企业监督的协调机制，成立企业党风廉政建设和反腐败工作协调小组，在企业党组织统一领导下，发挥协调小组的作用，推动纪律监督、巡视监督、监察监督统筹衔接；党内监督与审计监督、财务监督、法律监督和业务监督有机贯通、相互协调。