基层政府负荷运转的外在表现、生成理路与减负路径探析

黄洪凯

（西南政法大学政治与公共管理学院，重庆401120）

治国安邦，重在基层；管党治党，重在基础。推进国家治理体系和治理能力现代化，将制度优势转化为治理效能的关键在夯实基层。基层治理是支撑中国特色社会主义现代国家治理体系的根基，而减轻基层政府负担，让基层干部轻装上阵是提升基层治理效能的关键核心。自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层政府的治理成效，强调进一步减轻基层政府公务人员的压力负担，消除形式主义、官僚主义的弊端。近年来，中共中央为推进基层治理体系和治理能力现代化，数次发文为基层减负指明方向，强调推进治理重心下移，向基层政府放权赋能，要“坚决杜绝形形色色的形式主义官僚主义，持续为基层松绑减负，让干部有更多时间和精力抓落实”［1］。作为基层政府，其核心职责是提升基层治理能力以实现良善治理和社会长治久安。基层政府不是“全能政府”，基层公务人员不是“超人”。因此，政府必须明晰职责边界，按照权责一致要求，制定责任清单，规范“属地管理”，厘清上级和下级政府之间、不同职能部门之间、部门和属地之间的关系，避免压力层层加码、责任层层转嫁，最大限度地为基层政府减负松绑。

一、小马难以拉大车：基层政府负荷运转的外在表现

（一）基层政府负担积累莫返之害

针对基层政府负担重、行政效率低下等问题，中央数次发文要求加以整顿，但其结果是基层负担不减反增，即上级政府不断为基层减负减压，基层政府却又在不断增负增压。在基层治理实践中，上级政府在层层传递任务的同时，压力也在层层加码，处于行政体系最末端的基层治理主体压力负担最大，故而最末端的基层政府所掌握权力、资源的最低化与其肩负上级众多任务间形成巨大的冲突。

虽然各级政府为全力解决困扰基层的形式主义、官僚主义问题，最大程度地为基层赋权减负，确保基层干部轻装上阵，在赋权减负工作方面取得明显的成效，但是部分地区仍然存在领导干部政绩观的错位、上级考核评估体系无差异的“一刀切”、简单的终身问责、形式主义的调研蹲点、“本位政策”、“空中政策”等现象，致使基层政府因不堪重负难以及时应对，进而产生和助长行政执行中的形式主义、官僚主义，成为推进基层治理体系和治理能力现代化建设及提升基层治理效能的拦路虎和绊脚石。究其根本原因，就在于政府权力运行中基本机制结构的不健全。

（二）材料论英雄下的痕迹主义

基层政府行政活动中的各种文字材料、音频材料等是上级政府巡视检查、了解基层政府日常工作和考核评估的重要依据，也是基层政府为后期治理提供经验教训的宝贵财富。基层治理中留痕留绩的初衷是通过有效的行政治理材料，推动基层政府治理效能提升，以便为促进基层工作产生事半功倍之效。然而，一些基层政府着眼自身利益，成为“歪嘴和尚”，将上级的精神形式化、工作材料套路化、简单问题复杂化，将几段话能说清楚的问题写成长篇大论，造成材料“长、空、旧、虚”等严重问题。

基层政府为了取得上级政府认可，获得考核高分，在上级政府面前想尽办法展示自身的工作政绩，部分基层干部将大量时间用在材料撰写上，汇报材料为求面面俱到而绞尽脑汁地遣词造句、不惜笔墨地添油加醋。基层治理中“重痕不重绩，留绩不留心”［2］的现象比较普遍。基层干部“5+2”“白+黑”地写材料，很难抽出时间再去基层实地认真调研，因而上报的材料很难提出以本地区实际为导向的、具有针对性的措施。材料论英雄下的痕迹主义之风普遍存在于基层政府中，不仅消耗了基层干部大量的时间精力，而且也未能取得工作实效，有可能进一步恶化干群关系。

（三）形式主义风气下的文山会海

贯彻落实上级指示，集中力量解决人民诉求，召开会议、分发文件是基层政府为部署和推动工作而采取的常规必要手段，然而会议频繁、文件泛滥必然会造成基层政府行政效率低下，形式主义、官僚主义之风盛行。

毛泽东就曾多次强调，开会要事先通知，让大家知道要讨论什么问题，解决什么问题，并且早作准备，必须反对形式主义的会议，“每次会议要有充分准备，要有中心内容，要切切实实讨论工作中存在的为人民所关心的问题”［3］。现阶段各级政府为表示对上级政府任务的重视，或为了“甩锅”避责，通常会采用以会议落实会议、以文件贯彻文件的方式，造成基层干部奔波于大小会议之中，每日抓会议、抓文件而不抓落实和成效，常被文山会海所累，既浪费时间精力，又没有落实工作，难以取得实际政绩让人民群众满意。

二、小马因何拉大车：基层政府负荷运转的生成理路

（一）双重秩序下基层政府负荷运转的内在逻辑

1.压力体制秩序下的基层政府

在压力体制秩序下，基层政府总是处于被安排、被考核的地位，在纵向职责同构的单一路线设计下，上级政府多根据自身需要将任务发包，层层传递给基层政府。上级政府在任务发包的同时，将考核指标公式化并一同经由文件传递给基层政府，要求在规定时间内完成任务。基层政府为了完成上级交办的任务以避免问责惩戒，其职责被不断非制度性“扩大化”，管了许多不该管也难以管好的公共事务，这样任务负担从中央到基层地方呈现渐进上升态势，“上面千根线，下面一根针”的困境仍然存在，从而导致政策嵌入的无效性与政策执行的低效率。掌握公权力的政府部门基于“理性人”逐利动机的驱使，为实现自身政治晋升以获得权力和地位的最大化，在实际运行中呈现出市场化的唯利主义特征。

上级政府无视基层的实际需求而强制性地将责任、任务通过行政体制层层下放到基层，处于行政体制末端的基层政府，凭借自身的资源和权力难以有效地承接来自上级层层加码下放的各种任务，因而在与现实相遇碰撞时必然诱发矛盾，即上级政府层层加码传递的任务与基层政府有限资源和有限承接力之间的矛盾。

2.功绩晋升秩序下的基层政府

在功绩晋升秩序中，基层政府工作人员尤其是一线公务人员晋升渠道单一，多是以任务完成为政绩导向，从而诱使基层政府压力愈加繁重，对各种任务惯于大包大揽，既当“吹哨人”“裁判员”又当“掌舵人”“运动员”，以应对压力型行政体制下的层层监管［4］。监督领域纵横交叉且权责不明，存在设计缺陷，致使针对特定公共事务的监督职责难以明晰划分，为执行与监督部门之间的推诿扯皮埋下了隐患［5］。

基层一线工作人员身兼数职，疲于应付各种考核评估而难以分清主次事务，无法集中精力和时间认真完成某一具体事务，事无巨细、面面俱到的结果是政策执行中的走马观花、蜻蜓点水，不仅使原归属本部门的日常事务未能高效地完成，同时，为了完成所承接的超于自身能力资源的“重点任务”致使职责越位、错位，最终陷入没有计划、不分轻重缓急的事务主义的陷阱，忙而无果，事倍功半。

3.合作对抗秩序下的基层政府

中国的制度优势决定国家治理体系的现代化路径，而官员问责制的规范化和制度化在推进责任政府建设的同时也产生了基层政府应对性策略行为。当将“责任政府”简单等同于政府日常性履责而无视其过程价值时，制度化权力的官僚政治性色彩凸显从而吞噬责任和服务的内生导向，基层政府行政“事上”性导向明显，压力随即增多。

在基层政府应对突发性和复杂性较高的事务时，频率过高、指标过细的考核体系使得上级部门很容易从中挑出问题，基层干部深知难以通过“甩锅”实现推责、卸责，只能“各显神通”，最大程度地完成上级交办的各项任务。基层政府在尽力完成上级交办的任务时，为规避潜在的政治问责风险以影响自身政绩，通常会采取合作策略实现职责越位，最大限度地降低被问责的可能性。处于压力和功绩晋升双重秩序下的基层政府，为了最大化地利用有限资源，获得政治福利，通常会选择“合作”之策以期发挥力量合力。同时，基层政府必须面对自上而下层层事无巨细的严格监督审查及上级职能部门各种考核评比，大多是被动地应付，进而选择非制度化“合作”的方式运作，通过隐形非正式手段实现资源、职权的扩张。在单一性合作秩序下，如果社会诉求难以得到回应，基层政府就将面临上级政府更加严厉的问责。

（二）趋利避责理念下基层政府的行政逻辑

1.基层干部政绩观的错误失衡

以政绩考核为依据的政治晋升途径，在客观上倒逼基层干部为民做事，各地基层干部“八仙过海，各显神通”以期获得最大政治绩效。“事上不顾下”的错误理念在基层政府行政中扩散，趋利避责思想愈加严重。

行政官僚科层制末端的基层政府干部，拘囿于资源有限，晋升渠道窄小，难以仅凭职责权力及地位优势实现政治晋升，因而在面对上级众多任务下放时，会出现为迎合上级需要而弱化本部门常规主业的职责错位、越位等现象。基层政府作为责任主体在承接压力负担的同时，其作为治理主体也获得为处理该事务所需的资源、权力及政治激励等。因此，对于基层政府领导者而言，包揽该事务是其政治晋升的难得机遇。

上级政府关注的重大事件、交办基层政府的任务因其具有内在的激励机制而逐渐演化为实现基层政府和相关职能部门实现自身利益诉求的重要资源。基层政府会忽视自身实际能力和现实情况，与同级政府一味地争夺和包揽能为其带来最大政治、经济利益的任务职责，被动消极甚至放弃执行常规性事务及难以为自身带来政绩效益的职责任务［6］。

2.基层政府“事上”心态下的避责策略

基层政府作为行政科层体系的末端，其日常工作科目繁杂且数量庞大。基层政府干部常被各种会议、文件等淹没，不仅在上班时间内要完成各项任务，而且在下班时间仍然需要花费大量精力去做各种上级政府发包传递下来的各项工作，难以集中精神履行本职工作。他们看似很忙，但囿于精力和资源的有限性，通常选择性地对任务按照重要性或实际收益性排序，总是将上级政府关注的重要任务率先完成以避免被问责惩戒。因此，基层政府在各种任务包裹下虽然搭上了大量休息时间，逐渐变成“连轴转”的工作状态，然而在忙碌工作的背后多是“向上看”以最大限度地规避被问责风险，致使工作形式化色彩浓厚，行政效率低下。

在责任政府体制下，上级政府随时随地都在监督考评，各种评比层出不穷，基层干部要想实现晋升，就必须将工作做到明面上，让名次排在前面。同时，基层政府在实际工作中处于不出事与做成事的博弈困境之中。有的任务只要基层政府认真对待，按时完成即可通过考核，但也存在大量“敏感性”事件，如维稳、信访工作等，一旦发生小概率疏忽，基层政府所有工作就将面对被一票否决的可能，基层干部也会因此前途尽毁。在做成事的同时又不出事，逐渐成为基层政府所关心的重点。因担心被问责，基层干部总是处于高度紧张的状态。经常性的检查成为工作常态，避责也成为必要选择。

3.责任“甩锅”下基层政府压力的层层加码

基层政府的职责是提升基层治理能力以实现良善治理和社会长治久安，然而基层政府不是“全能政府”，基层干部不是“超人”，基层政府必须明晰自身的职责边界，客观分析自身实际情况，明确能做什么、不能做什么，厘清不同层级部门之间的职责边界，按照权责一致要求，制定责任清单，科学规范“属地管理”，避免压力层层加码、责任层层转嫁，厘清上级和下级政府之间、不同职能部门之间、部门和属地之间的关系。

在基层治理实践中，上级政府将任务层层传递给基层政府的同时，对下层的压力也在层层加码，处于行政体系最末端的治理主体压力负担最大，故而最末端的基层地方所掌握权力、资源的最低化与其肩负上级众多任务间便形成矛盾冲突。基层政府迫于上级部门不切实际的压力传递，以及基于功利性思维和趋利避责逻辑而导致负担的变相加重，在面对层层加码的多维度任务目标时，囿于时间精力和权力职责的有限性，通常采取“拼凑应对”的消极被动态度，而非进行深入调研和主动执行。

（三）属地包干治理下基层政府的协作策略

1.基层政府任务承接下的理性选择

利用属地任务化解的技术性手段化解基层社会矛盾冲突的核心目的，是为了改善传统基层治理中混乱无序的状态，应对基层模糊性治理及存在的推诿扯皮、“打太极”和“踢皮球”等问题。属地责任包干下的压力型行政结构决定了在行政过程中，不论是横向基层政府还是纵向职能部门，通常会采取任务选择行为以实现政治利益最大化。

基层政府关注自身利益。在承接上级部门发布的政策任务时，即使上级政府优化职能，基于基层政府地方性知识的优势和属地性管理的实际运作多采用人性化手段让基层政府根据实际情况自主选择，以避免“一刀切”的粗放形式，基层政府更多考虑的仍然是自身利益，多倾向选择政绩最大化的任务而忽视实际情况。同时，考虑到作为块块的基层政府和作为条条的职能部门都能实现利益最大化，为了顺利承接自己倾向的任务，“块块”往往与同级地方政府展开竞争，“条条”则尽可能地协调以提高承接成功率。由此可见，任务承接环节的条块协作在实践中多表现为对任务的共同选择。

2.基层政府任务执行中的共同化解

基层政府在承接上级任务后，拘囿于信息不完全、不对称的上下级委托—代理格局，通常需要制造“行政信号”向上级表明自己的政绩，以争取得到上级政府行政部门的认可或嘉奖，在规避政治惩戒问责风险的同时实现政治晋升。

基层政府在趋利避责理念诱导下承接上级行政部门的各种任务。在实际执行中，基层政府认识到资源和职权的有限性，处于行政体制最底端深感心有余而力不足，它们一方面担心通过一己之力难以满足上级的要求而导致被问责的风险，另一方面又担心一味迎合上级部门各种临时性要求而忽视属地常规事务的高效完成会引起公众的不满情绪，甚至引发公众的群体性事件。因而，处于两难境地的基层政府需要权衡利弊，通常采取与横向级政府间和纵向职能部门协作的方式以共同应付和摆平所承接的各种任务。在属地包干的基层治理结构下，基层政府在执行中凭借属地知识及地方亲缘性优势往往具有更大话语权，时常透过各种价值认同化解基层社会冲突，以期最大程度地降低任务完成的成本。在压力型体制和功绩晋升的双重体制结构下，基层政府部门之间只有通过协作，化解完成上级交办的事务中的困境，规避问责。

3.基层政府任务考核中的合作应对

考核评估阶段是基层政府完成上级交办任务的最后环节。作为末端环节，上级政府对交办任务完成情况的考核评估不仅关系到自身下达任务命令能否被基层政府重视，更关系到基层政府的政治福利，及基于此能获得上级政府信任度的高低，从而成为日后能否能成功获得任务顺利承接的关建因素。因此，任务考核评估的结果自然便成为基层政府被问责惩戒或嘉奖晋升的重要依据。晋升锦标赛体制下的考核评估多是以结果为导向的。因此，为了向上级部门呈现任务的最优完成情景，以及表明任务在执行过程中基层政府手段工具的合法性、合理性、科学性，基层政府在条块之间通常彼此“通气”，在上级部门考核评估前夕协商，彼此“各司其职”按照考核的量化标准，对标公式化答案相互配合，提前做好充分准备以共同应对和对抗来自上级行政部门的考核评估。

在实际考核评估阶段，基层政府既扮演上级“代理人”，又充当与公众交流的“沟通者”及受上级考核评估的“被监督检查者”。基层政府基于条块关系在面对共同任务时，与职能部门共同应付来自上级交办任务的考核评估。由此可见，趋利避责的秩序逻辑诱发了基层政府条块事前协作互通和政府行政实践的形式化应对，基层政府负担愈加严重。

三、好马方能拉快车：基层政府减压赋能的治理路径

（一）数字赋权下基层政府的技术智治

技术智治是伴随现代科技的不断创新发展而逐渐兴起、发展和成熟的。网络信息技术的飞速进步深刻冲击了公众长期形成的传统生活方式，逐渐改变了公众的思维模式，使得人们生活愈加方便，网络信息因轻松便捷、技术智治的属性特质而被广泛运用于各领域。通过现代科学的技术赋能，拥有制度化权力的基层政府可以借助新科技、新技术、新产品实现灵活的技术治理、智能治理。

为了摆脱基层政府趋利避责的困境，减轻基层政府一线人员的工作负担，改变治理理念，创新治理工具与手段，以技术智能为引领，充分发挥网络信息治理的便捷优势，利用人工智能和大数据的信息平台实现基层治理数据的共享整合便成为重要选择。技术智治不仅是一种形式，更是提升基层治理效能的重要机制，是避免基层行政效率低下、减轻基层政府负担压力的保障机制。不同于治理技术的工具逻辑，以现代科学技术为手段的硬技术治理，以技术为治理机制的技术智治，更贴近一种软性治理，它侧重于组织式行为性层面的技术创新，从而提升基层政府的行政专业化水平和治理效能。治理机制技术化代替了传统行政的价值场域，而机制维度下的技术智治注重治理机制和理念方式的创新变革。基层政府在完成上级交办的各类任务和本部门常规任务时，其行政技术、治理工具手段愈加技术化、智能化。应努力通过治理机制创新同技术融合实现社会治理的目标，将外在技术同内在机制的适应性耦合，提升治理效能，减轻基层政府负担，实现有序、便利和高效的治理。

（二）条块互嵌下基层政府的策略之治

基层政府治理实践中的条块互嵌是相对于传统条块间的简单关系，即条块对抗、分割而言的。传统基层治理模型属于简单粗放型的硬性管控。“条条”是针对特定公共事务的主要调控主体，凭借权力和资源自下而上的集中，通过相对优势对基层事务实施全面严格的管控。条强块弱的关系凭借权力和资源的集中以化解基层事务矛盾，虽然在短期内达到了治理目标，然而长此以往形成的简单粗放式自上而下的刚性管控，难以化解高度复杂和不确定的复杂事务。

根治基层治理中条块矛盾的难题不能仅仅片面地纠治条和块本身，因为这种治标不治本的治理方法仅仅能化解显性突出的问题，却难以解决基层社会深层次矛盾，而且容易滋生新的治理难题，产生新的矛盾。因而，简单依靠“问题冲击—回应”的机械方式对基层公共事务进行单向度管控，已难以适应新时代基层社会治理的实际需要，亟需寻求新的治理思路，即化解基层条块矛盾的互嵌治理路径。

条块互嵌的治理模型是以基层属地政府同各级行政职能部门等作为治理主体，彼此相互沟通，相互交流，各自持平等自主的基本理念，采取合作协同理性交流的双向度多维、非强制性方式，以共同回应基层社会所需，真正向上级反映现实情况，认真履职尽责。与条块趋利避责秩序相比，条块互嵌旨在构建部门职责明晰、基层政府协同合作的非冲突治理形态。在该形态下，条块单一向度的两极化色彩逐渐淡化，彼此合作的身份日益显现，彰显新时代实现乡村振兴基层治理的行动逻辑，契合时代的内在需求。

（三）基层治理空间重构及治理机制创新

虽然中国现行行政体制为国家治理提供了充足的行动空间，但是理论同实践间的张力一味地试图突破治理的有效性限度［7］。为实现基层政府实质性的减压赋能，基层政府行政活动所构建的嵌入式自主性的政府与社会关系协同互动的治理共同体模式，若仅以行政强制手段进行工具化治理，只能使政府凌驾于社会之上，造成政府与社会的隔离，这就需要积极吸纳社会力量参与到治理活动中，打破传统政府单一主导下的基础治理空间格局。

基层政府在吸纳社会力量以便更好地同社会一起化解矛盾冲突时，必须保持自身的独立自主性，具有实现政府自身的目标意志，追求善治良政而独立于社会的政府主体性。此时，基层政府是独立于社会的掌握和行使公权力的国家代理人，具有作为公权力主体所特有的偏好和目标利益。同时，在基层治理的政府场域中，基层政府拥有实现其意志和目标的自主性空间和行动能力，并能在与社会的互动协作中，汲取行动资源、整合制度、执行政策，从而产生聚合效力与制度化的合作能力。

不同于传统基层政府单一主导下的治理空间，嵌入式自主性的基层治理共同体模式下的社会嵌入是针对基层政府治理场域中政府负荷运转压力沉重、治理资源匮乏的治理机制的创新路径，它不仅使基层治理活动不再是仅仅依靠政府行政权力的强制手段和行政技巧进行对象化治理和矛盾化解的过程，而且有助于提高基层治理效能，降低治理的社会成本，从而减轻基层干部的负担压力。

四、余论

“九层之台，起于垒土”。基层治理关系国家治理目标的实现。习近平总书记始终心系基层，关心基层干部，多次表示“要倾听基层干部心声，让敢担当有作为的干部有干劲、有奔头”。在党中央明确将2019年确定为“基层减负年”后，各级部门和地方政府纷纷出台相应措施，持之以恒抓减负，狠刹形式主义、官僚主义之风，最大限度地为基层政府减负松绑并取得了显著成效。然而与党中央要求的“向基层放权赋能，减轻基层负担”的原则相比，具体实践仍有一定差距，“四风”顽疾仍存抬头隐患。在地方政府权力实际运行中，基本机制结构的不完善使得中央宏观政策难以有效落地，基层政府长期负荷运转的根本原因并未根除。基层政府多做事不一定能及时获得认可，然而一旦出现错误则会被立刻问责，尤其当涉及社会稳定、突发事件时，一件事处理不当就可能会被全盘否定。因此，为了规避问责风险，基层干部都会事事留痕、处处留意，加班加点逐渐成为基层工作常态。基层干部从积极邀功转向消极避责，在“不出事”与“做成事”选择间不断徘徊。当基层干部“想做事”理念同上级政府任务层层加码发生碰撞时，为了取得政绩考核的好成绩，实现政治晋升，他们通常会采取协作策略以共同应对。基层强则国家强，一味地向基层施压而不顾及实际情况是违背客观规律的。一方面，上级政府要捋清职责关系，打破条块分割的碎片化样态，通过技术手段推动社会治理重心向基层下移，同时要及时配套相应的物质资源、权力资源和政治资源；另一方面，基层干部自身要不断学习，增强政治能力、调查能力、决策能力、应急能力等，提升专业知识，确保对上级的赋权接得住、用得好。推进基层治理体系和治理能力现代化，提升治理效能以减轻基层政府负担，将基层干部从无效忙碌中解放出来，是全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴的必要之举。