中小学法治课程开齐开足开好：问题与路径

文／徐光木 李 敏 魏晴晴

一、问题的提出

近年来，我国青少年违法犯罪率呈明显上升趋势，已成为严重社会问题，引起社会各界高度重视。青少年违法犯罪形势严峻，虽然是多方面原因共同作用导致的结果，但法治教育的弱势与缺失是造成这一局面的关键因素，也是不争的事实。如何遏制青少年违法犯罪势头，进一步降低青少年违法犯罪率，让青少年健康成长，已成为全社会尤其是职能部门的一项职责和重要任务。其中，教育部门责无旁贷，应加强法治教育，帮助广大青少年学生养成自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的思维习惯和行为方式，使其塑造思想品德、养成健康人格，进而提升整个社会的法治水平和公民的法治素养。

2013年6月13日，教育部等五部门印发《关于进一步加强青少年学生法制教育的若干意见》，指出：“从总体上看，青少年学生法制教育仍然存在定位不够明确、思想认识不够到位、教育内容不够系统、保障条件不够有力等问题，直接影响了青少年学生法制教育的效果。”2016年6月28日，教育部、司法部、全国普法办联合印发《青少年法治教育大纲》（以下简称《大纲》），对青少年法治教育的目标、内容、实施途径、保障措施等作出了明确规定，涵盖义务教育阶段、高中教育阶段和高等教育阶段。《大纲》实施后，中小学通过将法治教育融入思想政治课程教学、开设道德与法治相关课程，配备法治副校长、法治辅导员等，在法治教育工作方面取得了一定的成效，法治课程教学定位不明确、学校和教师的思想认识不到位等问题也得到了较好的解决。但随着形势的发展，新的问题又开始显现。

普法是全面依法治国的基础性工作，2020年11月16日至17日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“普法工作要在针对性和实效性上下功夫，特别是要加强青少年法治教育，不断提升全体公民法治意识和法治素养。”①《习近平在中央全面依法治国工作会议上强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《人民日报》2020年11月18日第一版。这句话包含两层含义：一是加强青少年法治教育的重点是加强法治教育的针对性和实效性，二是开展法治教育的目的是不断提升青少年的法治意识和法治素养。之后，教育部在2021年11月3日印发的《全国教育系统开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》（以下简称教育系统“八五”普法规划）中提出：“推进青少年法治教育规范化和常态化，提升法治课教师专业教学能力，推动大中小学法治课程开齐开足开好。”②教育部网站：《全国教育系统开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5913/s5914/202111/t20211111_579070.html，最后访问时间2022年9月30日。这为当前和今后一段时期内中小学开展法治教育指明了方向。

综上，《大纲》和教育系统“八五”普法规划中关于加强中小学法治教育、促进青少年法治素养提升的精神，其根本目的在于提升青少年法治素养，让广大青少年成为具有现代法治观念、现代法律意识的社会主义建设者和接班人。而要实现这一目标，就需要建立健全青少年法治核心素养培育和评价体系，通过在各级各类学校开设法治课程加强青少年对法治知识的学习，扩大职能部门对青少年法治宣传教育的影响，进一步增强中小学生法治意识，提高未成年人自我保护能力，有效预防青少年违法犯罪。

受篇幅所限，本文仅从开设中小学法治课程的角度，对青少年法治教育的现状、问题加以分析，并提出解决路径。

二、中小学法治课程面临的新问题及原因分析

（一）面临的新问题

目前，法治课程在我国中小学已经普及，主要为义务教育阶段的道德与法治课和高中阶段的思想政治课。虽然说道德与法治课不是纯粹的法治课程，但从教材来看，法治相关的内容在该课中的占比还是比较大的。如《道德与法治》六年级上册共有四个单元，分别是“我们的守护者”“我们是公民”“我们的国家机构”“法律保护我们健康成长”，其内容均与法治相关；《道德与法治》八年级下册同样所有单元均与法治相关，分别是“坚持宪法至上”“理解权利义务”“人民当家作主”“崇尚法治精神”，这一册在六年级上册的基础上增加了法治的核心价值等内容。其他年级的《道德与法治》教材中，虽然不像上述两册那样全部为法治内容，但也或多或少地涉及一些法治精神或法律知识。不过，虽然在教材中有着丰富的法治教育内容，但现实里，各学校在开展法治课程教学时却存在着各种问题，亟待解决。

1.法治课程开设“不够齐”

一是开设法治课程的学校“不够齐”。在我国，部分中小学的法治课存在“有教材无教学”的现象。笔者于2021年7月至8月针对H市4754名中小学生进行了一次问卷调查，结果显示，该市尚有37%的中小学校极少或根本没有开设法治课。二是开设的法治课程“不够齐”。除道德与法治课外，很多义务教育阶段学校没有在校本课程中设置专门的法治课作为道德与法治课的补充。三是法治课程的开设方式“不够齐”。尽管有63%的中小学校开设了法治课程，但通过调查发现，其教学方式单一且十分枯燥，极少有用情境模拟、案例教学以及邀请校外专家做报告等灵活有趣的教学方式开展法治教育教学的情况。四是法治课程的参与主体“不够齐”。教育系统“八五”普法规划在主要目标中明确提出：“到2025年……政府、司法机关、学校、社会、家庭共同参与的法治教育体系基本形成……”然而，目前上述主体中只有学校深度参与到法治教育工作之中，其他主体还需进一步深化和加强参与的力度。

2.法治课时安排“不够足”

在我国，法治课程课时“不够足”具有普遍性。一是“阴阳课表”。有些学校在开学之初的确会根据课表安排给学生上道德与法治课程，但在临近期中或期末考试的时候，课表上的道德与法治课程会被“主课”所取代。有些学校甚至干脆采用“阴阳课表”，即课表上虽然写的是道德与法治课，但实际上的却是语文、数学、英语等“主课”。二是“科任教师兼课”。不少学校没有给道德与法治课配备专职教师，而是由主科教师轮流兼课，这种情况在初中比在小学普遍得多。据笔者所知，一些主科教师在道德与法治课堂上会先讲一些与本课有关的知识，但仅限于课本知识，在“灌输”完课本知识之后，就会将课程切换到“主课”上来。这种现象呈现出随年级上升逐渐普遍的趋势，在小学一二年级阶段，任课教师还会按照教材要求花费较多时间讲授法治知识，但到了三年级以后，随着升学压力的逐级传导，道德与法治课就逐渐从中小学课堂“消失”了。

3.法治课程上得“不够好”

一是师资“不够好”。表现为法治课教师通常由其他科目教师兼任，且兼任教师鲜有法学专业背景或接受过系统的法学教育的经历，因此他们普遍存在法治知识掌握的深度和广度不够、法治素养水平尚待提高①高秀杰：《初中道德与法治学科教师法治素养调查——以南京市为例》，《思想政治课教学》2021年第8期。等问题。二是课堂效果“不够好”。由于任课教师通常不是法学专业出身且法学理论功底欠缺，加之自身法治意识比较淡薄，因此在课堂上照本宣科的现象极为普遍，这样不仅难以激起学生的学习兴趣，更难以从内心深处感染打动学生。由此导致的后果是，中小学生对法律的认知十分零散，上课的时候只是学到了比较枯燥的法律条文或在他们看来遥远且碎片化的法治案例，因此获得的法律知识极为有限，法治意识的培养更是无从谈起。三是课后实践“不够好”。开展贴近青少年生活的法治实践活动，既能加深学生们对所学知识的理解，又能让他们直观地体会所学法治知识在现实生活中的应用，激发他们对法治学习的热情。然而，现实的情况是，鲜有学校开展真正的法治教育实践活动。

（二）原因分析

当前，中小学法治课程开设“不够齐”、课时“不够足”、上得“不够好”等问题有以下三个层面的原因。

1.表层原因

首先，我国还没有专门用于中小学法治课程的教材，使法治课程教学陷入了“无米之炊”的境地；其次，我国法治课程专职教师常态化培养的机制尚未建立，其突出表现在法治教育专业没有进入普通高校师范类专业目录、思想政治教育专业没有安排法治教育专门课程、研究生教育阶段鲜有高校设置法治教育研究方向，这些在客观上造成了我国中小学法治课专职教师供给的严重不足，从而对法治课程的教学效果产生了直接影响。

2.中层原因

在“高考指挥棒”的作用下，“高考考什么，中小学就教什么，学生就学什么”成为学校和学生的趋利性选择。为了能够在高考中取得好成绩，不少学生在初中甚至小学阶段就将高考考试科目作为学习的重点。因为学校、教师、学生都将主要精力花费在提高主科考试成绩和升学上，所以没有纳入中高考科目范畴的法治学科不受重视。此外，在现有考核机制下，学生升学率、“主科”学业成绩是考核学校和教师的主要指标，而学生法治课程的成绩如何对学校、教师的考核结果并不产生什么重大影响。因此，在上述因素作用下，无论是学校还是学生都缺乏对法治课程的关注动力。

3.深层原因

相较于高考对学校和学生的影响，我国国民根深蒂固的“实用主义”观念对法治课程教育教学的影响更为深远。一些学生家长会认为：“上好法治课能够为我的孩子的中高考加几分？”“我的孩子肯定不会违法犯罪，所以没必要学法治知识。”“法治知识上大学再学也不迟。”“只有学好数理化，走遍天下才不怕。”所以，在现实生活中，持“法治课程无用论”观点的家长不在少数，甚至一部分教师也持有类似观点，进一步助长了让法治课程边缘化的风气。经过长期努力，我国已经形成了中国特色社会主义法律体系，人民群众的法治观念和法治意识也已经有了长足的进步，但仍然存在全社会法治观念、法治意识还不够浓厚，尊法学法守法用法意识没有成为社会普遍的价值追求等问题。这间接造成了中小学的法治课程出现开设“不够齐”、课时“不够足”、上得“不够好”的情况。

三、中小学法治课程开齐开足开好的路径

《大纲》所规定的目标、内容、实施途径、保障措施等都离不开中小学法治课程建设这个基础，中小学只有落实好法治课程开齐开足开好的有关要求，才能依据《大纲》，使法治理念真正走进青少年的内心，引导其自发学习、自觉参与，增强自身法治意识，提升法治素养，达到法治观念育人塑人的效果。

1.加快构建中小学法治课程体系

构建中小学法治课程体系是开齐开足开好法治课程的基本前提。中小学法治教育肩负的光荣使命不能仅靠道德与法治课或思想政治课单独承载，需要构建“一心二主三辅”的法治教育学科新格局。那么，什么是“一心二主三辅”呢？“一心”指的是把法治教育从思政课中分离出来，在中小学单设“法治”科目，作为与语文、数学、英语、音乐、美术、科学、道德等并列的正式科目；“二主”指的是维持义务教育阶段道德与法治和高中教育阶段思想政治科目格局不变，并将前者改名为“道德”（也可恢复为“思想品德”这一名称），使其作为中小学法治教育的重要组成部分；“三辅”指的是在中小学语文、英语、历史等科目中增加法治元素，作为法治教育教学的外围补充。

2.着力培养中小学法治课程师资

优良的中小学法治课程师资是开齐开足开好法治课程的重要保障。在培养师资方面，首先，可选择部分省市作为中小学法治课程改革试点地区，编写法治课专门教材，对有意向转任法治课专职教师的其他科任教师进行专门培训与考核，使其达到开设法治课后对该科科任教师的各项要求；其次，在本科专业目录教育学类中增加法治教育专业，专门培养法治科任教师，保障中小学开设法治课之后对科任教师的数量及质量需求；最后，在研究生专业目录教育学类中增加法治教育专业或在法学、法律专业增加法治教育专业方向。除专门培养法治科任教师以外，还应辅以设立法治教育学术期刊、在各级教育学会下设法治教育分会等措施，培养法治教育研究后备力量，由此满足高层次中小学法治教育者的需求。当然，也要防止将中小学法治教育等同于专业化的法律教育进行教学的倾向，前者是大众化的、普及性的公民法治素养教育，而非高等教育阶段的法学理论教育。①金钊：《义务教育阶段道德与法治学科核心素养的整体建构》，《中学政治教学参考》2021年第39期。

3.逐步增加法治知识在中高考中的分数占比

中高考改革应适应教学改革的需要，与教学改革主动对接。短期内，可以增加法治知识在中高考政治类科目考试中的分数占比，在中高考语文、英语、历史科目中也可以适当增加考查法治知识和法治意识的内容。如在语文、英语阅读考试中选择有法治元素的材料，在历史考试中增加对法制史相关知识的考查，等等。待法治课在中小学全线开设后，便可探索在初中和普通高中学业水平考试中增设单独的法治科目，比如在高考中将法治作为选考科目，考试成绩纳入高考录取总成绩，最终实现法治教育与高考改革的双向推进。

4.积极培育学生“育德先懂法”观念

我国历来推崇“成才先成人，成人先育德”的观念，但对于法治的认识相对欠缺，以致许多人在遇到纠纷或与他人发生冲突时，不是寻求法律途径解决问题，而是选择忍气吞声或者采用以牙还牙的极端手段去报复对方，不惜触犯法律的红线。这种现象在青少年涉法案件中十分普遍。有些青少年讲义气、容易冲动，这在一定程度上是因其心理发育不成熟导致的，但在另一方面也与其缺乏法治意识有关。因此，现阶段，中小学校不仅应向学生弘扬“成才先成人，成人先育德”的观念，还应将“育德先懂法”的道理讲给他们听，使其通过学习法律知识、理解法律本质，具备运用法治思维依法维护权利与履行义务的素质、修养和能力，做到知法、畏法、懂法，为今后的人生奠定良好基础。

5.创新法治课程教学模式

《大纲》要求：“法治教育要遵循青少年身心发展规律，贴近青少年生活实际，科学安排教学内容，合理确定教学重点和方法，注重知行统一，坚持落细落小落实；要更多采取实践式、体验式、参与式等教学方式，与法治事件、现实案例、常见法律问题紧密结合，注重内容的鲜活，注重学生的参与、互动、思辨，创新形式，切实提高法治教育的质量和实效。”①教育部网站：《教育部 司法部 全国普法办关于印发〈青少年法治教育大纲〉的通知》, http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5913/s5933/201607/t20160718_272115.html,最后访问时间2022年9月30日。然而，在实际的教学过程中，《大纲》所要求的教学模式并没有得到很好地落实，一些学校的法治课程仍然采取传统的单一讲授教学模式。因此，为了激发青少年学习法治课程的兴趣、培养青少年的法治意识和法治观念，在未来的教育教学中，教育主管部门、学校和教师都应当积极创新法治教育课程教学模式，主动承担青少年法治教育的服务者与参与者的重任，实现法治课程开齐开足开好的目标。

6.推动“互联网+”法治教育

随着“互联网+”时代的到来，人们的生活变得更加快捷便利。在此背景下，法治教育作为深入推进全面依法治国的重要内容，也应紧跟时代的发展。其中，教育系统“八五”普法规划在主要目标中明确提出“到2025年……法治课教师教学能力明显提升，法治实践教育成效显著，‘互联网+’法治教育深入推进……教育系统法治宣传教育的质量和水平迈上新台阶”。其中，加快构建“互联网+”法治教育体系尤为重要。在推进“互联网+”法治教育的进程中，可以分为“课前”“课中”和“课后”三个阶段，有序实施各项具体工作。首先，在课前的准备阶段，教师应利用互联网帮助学生做好课前的预习，激发他们对法治知识的兴趣，而相关的政府部门和学校需要对法治课堂提供网络设备等硬件、软件支持，使法治课程现代化、信息化；其次，在课堂教学阶段，教师要善于利用网络进行授课，例如，利用互联网展示资料、组织上课、向学生提问、及时了解学生的学习状态等；最后，在课后复习阶段，教师可以利用QQ、微信、钉钉等实时交流平台监督学生的学习情况。

7.更加重视家庭法治教育

2016年12月12日，习近平总书记在会见第一届全国文明家庭代表时强调，“家庭是人生的第一个课堂，父母是孩子的第一任老师。孩子们从牙牙学语起就开始接受家教，有什么样的家教，就有什么样的人。家庭教育涉及很多方面，但最重要的是品德教育，是如何做人的教育。”①中共中央文献研究室：《习近平关于青少年和共青团工作论述摘编》，人民出版社2017年版。2021年10月23日，第十三届全国人大常委会第三十一次会议通过了《中华人民共和国家庭教育促进法》，第一次以立法的形式强调了家庭教育的重要性。这些都充分说明，加强青少年法治教育，必须发挥学生家长的主观能动性。一方面，政府机关、社会组织可以举办学生和家长共同参与的法治共育亲子实践活动，营造良好的家庭和社会法治教育氛围；另一方面，社会、学校也应积极鼓励家长参与到学生的法治教育学习中来，在对学生进行法治教育的同时，加强对家长的法治教育。

8.积极推动法治教育课程实践化

中小学法治教育课程教学不能单纯采用传统的课堂讲授与知识点灌输的模式，应在教学过程中引入实践活动，构建法治教育实践活动体系，使“课程内容活动化”和“活动内容课程化”，丰富国家课程中的法治教育内容和法治教育实施方式。②顾润生：《法治教育实践活动助力中小学生法治素养提升》，《江苏教育研究》2021年第31期。首先，法治教育教材的编写者要有意识地将教材内容活动化、实践化，即更多地以“议题式”形式设计课程内容；其次，法治课教师在日常教学中应将自己的授课内容实践化、形象化、可视化，例如，针对课程内容组织小组辩论赛、模拟法庭等；最后，教师、学校和教育主管部门等应集中力量合作创办法律援助中心、法治研究中心等组织，定期举办一些法治活动，全方位、多角度、多渠道助推法治教育课程实践化，激发青少年学习法治知识的热情，增强他们的法治观念和法治意识。