乡村振兴背景下农村宅基地退出补偿意愿的实证研究

□田静婷，白天晴，王东煜

（西北政法大学经济法学院，陕西 西安 710063）

1 研究背景

2018 年1 月《中共中央 国务院关于实施乡村战略的意见》指出，实施乡村战略必须把制度建设贯穿其中。在深化农村土地制度改革中，要系统总结宅基地制度改革试点经验，加快土地管理法的修改，完善农村土地利用管理政策体系，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”[1]。

十二届全国人大常委会审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33 个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，对试点地区进行授权。

2022 年3 月中共陕西省委、陕西省人民政府在《关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的实施意见》中强调持续深化农村改革，稳慎推进4 个县农村宅基地制度改革试点、12 个县闲置宅基地和农房盘活利用试点。

由此可见，无论是从中央还是到地方，农村土地制度改革都是全面推进依法治国、实施乡村振兴战略的重要内容。建立科学合理的农村宅基地自愿有偿退出机制，保障农户宅基地用益物权，盘活农村闲置宅基地，对深化农村土地制度改革和推动乡村振兴战略的实施具有重要意义[2-3]。

2 宅基地退出补偿意愿的实证调研

课题组选取了4 个村作为调查样本，共发放调查问卷1 000 份，收回问卷945 份，无效问卷55 份，有效率达到94.5%。经过对样本数据资料进行统计，在945 份问卷调查中，共涉及到828 位农民，其基本情况如下。

2.1 调研基本情况

2.1.1 性别

在调研的828 位农民中，男性543 人，占被访者的65%；女性285 人，占被访者的35%，见表1。通过访谈得知，女性在宅基地退出及补偿方面比男性更加理性，更加注重宅基地退出后家庭的生活成本问题、劳动便利问题、社会保障问题等。

表1 调研对象性别比例

2.1.2 年龄

在调研对象中，30 岁以下的农民104 人，占被访者的13%，30 岁以上、60 岁以下的农民542 人，占被访者的65%，60 岁以上的农民182 人，占被访者的22%，见表2。通过访谈得知，30 岁以上、60 岁以下的农民对于宅基地退出补偿的意愿比较强烈。60 岁以上的农民因为乡土情怀，对于宅基地退出补偿的意愿比较弱。

表2 调研对象年龄比例

2.1.3 受教育程度

在调研对象中，小学及以下文化程度者96 人，占被访者的12%；初中文化程度者198 人，占被访者的23%；高中及以上文化程度者534 人，占被访者的65%，见表3。通过访谈得知，文化程度越高的农民对政府相关政策的理解性越强，对宅基地退出的支持度越高。

表3 调研对象受教育程度

2.1.4 家庭收入

在调研对象中，年收入在1 万～3 万元的农民有224 人，占被访者的27%；年收入在3 万～5 万元的农民有348 人，占被访者的42%；年收入5 万以上的农民有256 人，占被访者的31%，见表4。通过访谈得知，家庭经济收入状况直接影响着农民对农村宅基地退出的意愿，家庭收入越低的农户对宅基地的依赖性越强，退出意愿越弱。

表4 调研对象家庭收入

2.1.5 参保情况

在调研对象中，参加社保的农民有614 人，占被访者的74%；没有参加社保的农民有214 人，占被访者的26%，见表5。通过访谈得知，农民担心宅基地退出后，在城市居住和生活会面临失业和社会保障等问题，影响宅基地顺利退出的重要因素是农民对土地社会保障功能的依赖。

表5 调研对象参保情况

2.1.6 从业情况

在调研对象中，在家务农的农民有149 人，占被访者的18%；外出打工的农民有561 人，占被访者的68%；兼业的农民有118 人，占被访者的14%，见表6。通过访谈得知，外出打工和兼业的多以青壮年为主，在家务农的基本以老人为主。在外务工的农民宅基地一般是由亲戚或同村的村民代为看管，大部分处于常年闲置状态，有些农民农忙时在家务农，农闲时进城打工，宅基地是季节性闲置。

表6 调研对象从业情况

2.2 农民宅基地退出意愿

经过对样本数据资料的统计，在828 人中闲置宅基地72 人，约占总人数的8.7%；偶尔居住的46 人，占总人数的5.6%，这两类农民中退出可能性最大的共78 人，有意愿退出的44 人。通过对愿意退出农村宅基地的农民样本进行分析，30 岁以下年轻人的退出意愿高于60 岁以上老年人；从农民文化程度看，受教育程度高的农民退出意愿高于文化程度低的农民；从居住位置看，退出意愿远郊村高于近郊村；从劳动力结构看，退出意愿以非农收入为主的农民高于以农业收入为主的农民；从土地资源禀赋看，退出意愿土地价值大的高于土地价值低的；从就业现状看，农民工退出意愿高于一般农民。

2.3 农民宅基地退出障碍因素

经过对样本数据资料的统计，在828 人中有意愿退出的有44 人，占总人数的5.3%，其余农民对宅基地退出仍有顾虑，其中农民收入和就业情况、土地资源禀赋、退出宅基地补偿方式、养老与社会保障4 种因素是制约其宅基地退出的主要因素。有128 人选择农户收入和就业情况，占总人数的15.46%；257 人选择土地资源禀赋，占总人数的18.96%；578 人选择退出宅基地补偿方式，占总人数的69.80%；625 人选择养老与社会保障，占总人数的75.48%。

2.4 农民对宅基地退出主体的认同

经过对样本数据资料的统计得出，有513 人认为宅基地退出主体为农民，占总人数的62%；有113 人认为宅基地退出主体为村委会，占总人数的14%；有104 人认为宅基地退出主体为村集体经济组织，占总人数的13%；有98 人认为宅基地退出主体为乡镇政府，占总人数的11%。

2.5 农民对宅基地退出补偿的选择

经过对样本数据资料的统计，有212 人选择宅基地退出补偿模式为货币补偿，占总人数的26%；有512 人选择宅基地退出补偿模式为安置补偿，占总人数的62%；有104 人选择两者结合的模式，占总人数的12%。其中，在选择货币补偿模式的农民中，有21%的农民认为“以保障性住房价格进行现金补偿”；有79%的农民认为“以商品性住房价格进行现金补偿”。选择安置补偿模式的农户中，有15%农民认为“安置补偿的比例为1∶1”；有35%的农民认为“安置补偿的比例为1∶1.2”；有50%的农民认为“安置补偿的比例为1∶1.5 及以上”。

2.6 农民对政府宅基地退出行为的评价

调研对象中，有373 人认为政府“农村宅基地退出考虑了农户利益”，占总人数的45.05%；有248 人认为政府“农村宅基地退出基本满足农户需要”，占总户数的29.95%；有124 人认为政府“农村宅基地退出损害了农民利益”，占总人数的14.98%。

3 结果分析

从调研的结果来看，农民对于退出宅基地的意愿明显动力不足，农民收入和就业情况、土地资源禀赋、退出宅基地补偿方式、养老与社会保障4 种因素是制约宅基地退出的主要因素。外出打工的青壮年、受教育程度较高和家庭年收入较高的农民退出意愿更为强烈。由此可见，经济基础是决定和影响农民宅基地是否退出的衡量因素[4-5]。

目前宅基地退出补偿模式主要为货币补偿和安置补偿。根据调研结果显示，追求高比例补偿是农民的主要诉求。

政府作为土地管理主体，为了政策的实施，通常要求农民集中居住，节省建设用地，实现土地集约。因此农民宅基地退出大多数是“被动式”，影响农民宅基地退出的关键是补偿是否合理公正[6]。农民对宅基地退出主体的认识不足。在宅基地退出过程中，政府及其相关部门在政策的引导、指导和管理方面没有向农民全面普及[7]。宅基地退出的管理主体职权不清是阻碍退出顺利进行的主要难题。农民对国家宅基地制度改革的认同度较高，对退出过程中政府行为的评价分歧较大。

政府在实施相应政策时，应当做到民主化和科学化。政府应把群众是否满意、群众是否拥护、政策是否惠及广大群众作为检验政绩的重要标志，而不能强制性要求农民退出宅基地，侵害农民的土地权益和生存权利，恶化农民与基层政府之间的关系，阻碍集约用地政策的实施进程，甚至危及农村经济社会的发展和稳定[8-10]。