国土空间规划城市交通体检评估指标体系研究

任俊达 缪江华

（广州市交通规划研究院有限公司，广东广州 510030）

根据自然资源部办公厅《国土空间规划城市体检评估规程（报批稿）》（以下简称体检评估规程）的要求，各城市需开展“一年一体检、五年一评估”的体检评估工作。体检评估规程按安全、创新、协调、绿色、开放、共享六个维度制定了122个评估指标[1]。城市体检评估一定程度能监测当年度交通规划实施情况及交通体征状态，但鉴于城市体检评估囊括的专项多、覆盖范围广，交通指标难以做到系统全面。马小毅等[2]在《大城市国土空间规划交通指标体系构建思考》提出，从“国土空间对交通的指导和约束”“以交通为纽带高质量组织国土空间”两个层面补充完善交通指标体系，但主要着眼于中远期评估，非针对城市体检评估。总体上，目前针对城市交通体检指标体系相关研究较少，本文以体检评估规程基本指标为基础，结合广州市上层次发展规划，紧扣交通与国土空间关系，增加体现交通与空间结构、土地利用协调匹配等方面的指标，以建立系统、全面的国土空间规划城市交通体检指标体系，有助于城市各类交通专项规划的编制、实施和动态维护。

1 现行体检评估框架与问题

1.1 现行城市体检交通指标

按照体检评估规程规定，评估指标体系按安全、创新、协调、绿色、开放、共享划分为6个一级类别，结合社会需求又进一步划分为底线管控、粮食安全、对外开放等18个二级类别，基于二级类别设置生态保护红线面积、森林覆盖率、绿色交通出行比例等122个三级指标[1]。其中涉及交通指标主要有13项，其中基本指标3项，推荐指标主要有10项。各城市需按照体检评估规程的规定进行交通体检评估，如表1所示。

表1 《国土空间规划城市体检评估规程（报批稿）》城市交通体检评估指标

1.2 现行城市体检交通指标的局限性

现行体检评估规程的交通指标可评估广州在打造全球重要交通枢纽总体目标下的建设国际航运枢纽、国际航运枢纽及国际铁路枢纽的实施情况，也能较好地反映广州建设轨道都市、打造健康道路的进展情况。但目前交通体检指标体系仍存在问题。

（1）反映交通与城市空间结构、用地及功能布局协调的指标不足。体检评估规程中轨道交通站点800 m服务覆盖率指标较大程度反映轨道交通与用地协同度。工作日平均通勤时间、45 min通勤时间内居民占比更多体现在交通对城市空间组织的时效性方面，但在交通与城市空间组织效率关系中出行成本、出行距离及职住匹配等评估指标不足，需要进一步补充。

（2）反映综合交通体系内部协调的指标较少。体检评估规程中绿色交通出行比例指标可一定程度反映综合交通体系内部协调关系，即绿色交通出行方式与个体机动化出行比例的关系，但对轨道、公共交通、步行和自行车交通出行的各自出行比例没有相关指标进行体检。由于不同规模城市、不同开发强度地区的交通发展主导模式存在较大差异，例如广州等超大型城市，公共交通、轨道交通出行比例在机动化出行方式中占主导地位，也有明确的发展目标。因此，此类交通评估指标不可或缺。

2 交通体检指标体系构建

2.1 交通体检指标选取

广州城市交通体检评估指标体系主要划分为政策指标以及地方特色指标两个层面。政策指标主要为体检评估规程中涉及的13项交通指标。地方特色指标主要根据《广州市国土空间总体规划（2018-2035年）草案》以及《广州市城市交通发展战略规划》等上层次规划，选取特色核心交通指标；另外，结合广州当地城市特点，进一步突出交通与国土空间的强互动、互反馈关系，重点增加交通与城市空间结构，交通与用地协调等体检指标。

2.1.1 地方相关规划指标

《广州市国土空间总体规划（2018—2035年）》（草案）为实现“美丽宜居花城、活力全球城市”的目标愿景，制定了一套包含30个核心指标的评估体系。交通指标主要包括道路网密度、轨道交通站点800 m半径服务覆盖率、绿色交通出行比例、工作日平均通勤时间等4项，契合完善城市交通网络布局以及绿色智慧赋能交通转型的总体发展目标，该4项指标也与体检评估规程的政策指标一致，故需纳入城市交通体检评估指标体系。

《广州市交通发展战略规划》提出包括更开放的国际门户、更直连的湾区中心、更高效的公共交通、更健康的道路系统、更智慧的交通大脑以及更前瞻的引领发展等六大交通发展战略。交通核心指标中，市域任意一点抵达对外交通枢纽时间、与湾区中心城市及邻穗城市轨道直达时间2项指标由于年度变化较低，暂不纳入城市体检交通指标体系中。市域90%居民公共交通通勤时间与基本指标的45 min通勤时间内居民占比指标相关性较大，因此也不纳入。为支撑广州国土空间规划提出建设轨道都市、培育广州都市圈及推动更高层次广佛同城化、更高质量的广清一体化等目标，故有必要选取公共交通占机动化出行比例、轨道占公共交通出行比例2项指标纳入城市交通体检评估指标体系。

2.1.2 交通与城市空间结构、土地协调发展指标

交通与城市空间结构、土地利用布局协同，一方面，通过用地布局优化引导职住空间的匹配，即从源头上控制出行距离在合理的范围[3]；另一方面，通过合理安排交通设施建设，寻求与城市用地同步发展，做到开发用地有较适宜的交通可达性。一直以来，交通与国土空间、用地之间协调评判比较模糊，目前没有合理的指标进行评价。

对于前者，广州主要选取职住平衡系数、对外道路通道不均衡系数2项指标进行体检评估。对外道路通道不均衡系数主要是中心城区各个方向对外通道单向客流量与双向平均客流量之比值。职住平衡率主要是评估特定区域下（例如“广州双核五城”）居住并工作的劳动者数量占该区域人口数量的比重。

对于后者，土地是城市的稀缺资源，在城市的发展过程中不可能无穷尽地提供土地资源应用于交通基础设施，应充分发挥国土空间规划对交通的指导和约束作用，统筹交通基础设施规划建设，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现交通等各类国土空间的按需分配、精准供给和动态平衡。在有限的城市建设用地量下，广州主要选取交通供给与三生空间发展的协同度、交通用地占建设用地比例2项指标进行评估。交通供给与三生空间发展的协调度主要评估城市各功能区交通可达性与生产、生活、生态空间发展是否协调，也可计算每年城市整体的交通供给与三生空间发展协调度，以反映交通设施年度建设与空间发展匹配状况。交通用地占建设用地比例，评估特定范围中交通用地资源设置的合理性，在标准值（15%～25%）范围内，结合城市确定的发展目标，评估每年该数值是否低于低限或者超过目标值，低于低限时说明城市建设用地配置没有优先保障交通用地供给，超过目标值时说明交通建设用地没有做到集约、节约，都应及时反馈至相关用地与交通建设规划。

2.2 交通体检指标体系

综上指标选取分析，在体检评估规程的“绿色”“开放”“共享”三大类交通指标基础上，结合交通与城市空间结构、土地协调发展关系，新增“协调”大类交通体检指标，并提出了土地协调、空间协调两个二级指标及对应交通供给与三生空间协调度、交通用地占建设用地比例、对外道路不均衡系数、职住平衡系数等4个三级指标。同时，根据广州上层次规划要求及地方实际，针对“绿色”大类交通体检指标，新增“集约出行”二级指标，对应公共交通占机动化出行比例、轨道交通占公共交通出行比例2个三级指标。最终确定包含19个指标的广州市国土空间规划城市交通体检评估指标体系，如表2所示。

表2 广州市国土空间规划城市交通体检评估指标体系

3 结语

城市交通体检评估是国土空间规划实施的反馈与修正。本文在广州研究与实践的基础上，总结现行体检评估规程中交通指标的局限性，并从交通与城市空间结构、用地协调的角度完善交通体检指标体系，以期对其他城市开展相关工作提供一定的借鉴。各地由于城市特点、发展愿景不同，需探索更适宜的交通指标及评估方法，以更好地支撑国土空间规划、近期实施计划的编制、调整与优化，并为完善城市空间及交通治理提供基础。