“三维二体”下的城市应急管理实践研究

肖 龙

（福建商学院传媒与会展学院，福建福州 350012）

当前，虽然国内外学界已对城市应急管理展开了深入研究，但仍存在研究视角单一、研究着力点综合性不够、问题解决之策缺乏指导性与适应性等不足。本文研究目标主要在于：第一，为城市应急管理研究领域探索一个新切入点。探讨“点-线-面”全空间“三维”内的应急软硬件“二体”建设与管理问题，基于全空间思维为城市应急管理研究领域提供新的学术探讨视角和研究切入点。第二，为城市应急管理实践工作提供借鉴。综合管理学、社会学、经济学、信息科学、工程学等学科视角，以降低人员伤亡和财产损失为目标，基于各类城市重大突发事件的共性特征探讨事前、事中、事后全过程中的城市应急管理实践方向，为现实工作提供启示。

1 “三维二体”下的城市应急管理理论基础

通过梳理国内外文献，可发现现有研究主要分布在城市应急管理体系构建与完善、城市应急资源优化配置与调度、城市应急能力评估与分析三个领域[1]。

1.1 城市应急管理体系构建与完善

关于城市应急管理体系研究领域，学界主要针对预案、体制、法制、机制、系统等开展了研究。

第一，城市应急管理预案方面，主要探讨预案的基本构成要素、单项事件预案、应急预案体系、应急预案评价等内容，重点研究如何构建应急预案体系以提升城市应急管理能力。例如，龚鹏飞[2]分析了城市道路交通应急管理中的预案问题，提出城市应从完善道路交通应急管理预案入手；姜仁贵等[3]发现基于模块化和流程图的应急预案可为城市内涝提供高效的应急管理决策支持，继而提出城市内涝应急预案模型。

第二，城市应急管理体制方面，一方面要构建统一的城市应急管理体制，另一方面要创新城市应急管理体制。例如，周芳检等[4]提出应从城市公共安全应急统筹管理、城市公共安全政府辖区分级、城市公共安全应急管理行业协作、城市公共安全应急管理城际合作等体制层面进行创新。

第三，城市应急管理法制方面，主要研究如何构建应急法律制度，且深入探讨了应急法律制度的原则、应急法制体系等研究领域。应急管理法制领域的研究及成果迅速推动了我国各项应急法律法规、条例的制定与完善。

第四，城市应急管理机制方面，主要是从管理学视角，探讨应该如何通过明确应急管理工作机制来推动建设应急管理体系。并且，以信息或通信机制研究为主，具体涉及城市应急预警机制、信息联动机制与快速反应机制、危机管理信息咨询和预警机制、多Agent通信机制。

第五，城市应急管理系统方面，主要研究由基础信息系统、决策支持系统、预案管理系统、资源管理系统、指挥调度系统等构成的应急信息系统。

1.2 城市应急资源优化配置与调度

应急资源优化配置与调度是城市应急管理的重要构成内容，应急资源的配置数量与调度速度直接影响城市突发事件应急效率[1]。

第一，城市应急资源优化配置方面，主要借助模型来探讨配置选址与配置方式领域相关问题。应急资源配置选址研究始于Sylvester在1857年首次提出的P-center，此后国外学界先后提出线性整数规划模型、集覆盖选址模型、最大覆盖选址模型、最大期望覆盖模型（MEXCLP）、多层次覆盖选址模型等确定性选址模型与超立方排队模型、最大可利用选址模型（MALP）与随机集覆盖选址模型（PLSCP）等随机性选址模型。应急资源配置方式研究主要依托于运筹学理论（动态规划论、多目标模糊规划、两阶段随机规划、线性整数规划、动态博弈、决策论、存储论等）构建模型以帮助提出资源调度对策。此外，亦有学者以经济学、物理学等理论为基础构建调度模型。

第二，城市应急资源调度方面，主要研究单目标与多目标优化调度模型、静态单阶段与动态多阶段优化调度模型、单应急点与多应急点优化调度模型、确定条件下与非确定条件下应急资源调度模型、新型应急资源调度模型。

1.3 城市应急管理能力评估与分析

城市应急管理能力评估与分析领域的研究主要集中在评价指标体系与评价方法两个方面。

第一，城市应急管理能力评价指标体系研究领域，可分为单项应急管理能力评价指标体系研究和综合应急管理能力评价指标体系研究。谢立礼[5]建立城市防震减灾能力评估指标体系以及相应综合指数评估方法探讨我国的城市防灾能力水平；刘耀龙等[6]则从更微观的角度测评上海市公众综合防灾意识；王威等[7]建立城市综合防灾应急能力评价指标体系，并给出可拓评价模型求解算法；杨龙江等[8]通过借助我国五个典型城市的数据评价城市综合防灾能力，并对城市综合防灾能力评价的可变模糊集理论和方法的有效性进行验证。当前，学界多研究城市单项灾害应急管理能力的评价指标体系，而较少研究城市综合应急管理能力的评价指标体系。

第二，城市应急管理能力评价方法方面主要使用各种数学统计方法来对城市应急管理能力进行评估和分析。例如层次分析法、SP法、模糊层次分析法、GIS赋权法、德尔菲法、模糊综合评价法、人工神经网络法是使用最频繁的方法。

2 “三维二体”下的城市应急管理实践框架

从“三维二体”的视角研究城市应急管理的三个重要构成部分——城市应急管理体系（基础）、城市应急资源调配（核心）、城市应急能力评估（保障）的改善方法，并结合应急“点线面”三维全空间与应急软硬件两个内容，以及重大突发事件事前、事中、事后应急全过程探索城市应急管理的实践逻辑（见图1）与总体框架（见图2）。

图1 “三维二体”的城市应急管理实践逻辑

图2 “三维二体”的城市应急管理实践框架

3 “三维二体”下的城市应急管理重点方向

近年国内多数城市在国家大力施行应急管理建设的大背景下建立了成熟的城市应急管理体制、体系、机制、救援队伍与完善的应急管理基础设施、技术手段。文章围绕救人与减损两大根本目标，从“三维二体”的综合应急管理能力提升视角提出几个重点方向。

3.1 做好需要援助者应急“信息”管理，优先实施针对性救援

面对重大突发事件，若能提前掌握居民的相关信息，特别是其中需要援助的居民（老年人、残障者、幼龄孩童、病人以及不熟悉情况的人）的特定信息，则救人工作能事半功倍。应急管理、公安、社会保障多部门与社区协同，重点收集需要援助者的存在信息与援助信息。存在信息包括要援助者的姓名、住所、性别、出生日期、联系地址以及需要援助者所需出示的其他相关信息等。援助信息则涉及两个方面：一方面是需要援助者的避难场所、避难路径、避难后针对医疗和福利的考虑的必要性等；另一方面是需要援助者的姓名、住所和可能的援助时间等。

3.2 联动指挥中心、救援中心避难场所与救治据点，保障应急“点”功能发挥

当前，我国城市全面覆盖地建设了强大的应急避难场所网络，以福州为例，福州仅地震灾害应急避难场所在五城区覆盖48个据点，下一步应急避难场所的设置可以覆盖各生活社区为目标。另外，我国普遍存在的一个问题是很多城市居民并不清楚各区的应急避难场所或离自己最近的应急避难场所位置，应加强宣传，在普及应急知识时让居民熟悉了解应急避难场所具体位置。此外，应加强指挥中心、救援中心、避难场所与救治据点等多方应急“点”之间在灾时的联动，通过发挥协同功能将损失降到最低。

3.3 畅通紧急交通、通信、给排水与电气热等应急线路，护航救援动脉

发挥城市《应急救援队伍建设管理办法》中要求建设的救援队伍功能，尽量保障灾时城市各类功能正常运行，特别关系居民正常生活的交通、通讯、给排水、电气热等重要线路畅通无阻。另外，对于各类应急线路应建立分级标准，以在灾时根据需要进行管制管理。以应急通道为例，一级通道为连接承担应急对策中枢功能的市政府、应急管理局、救援中心，以及重要车站、港口、空港的线路；二级通道为连接一级通道、主要应急据点（公安、交警、消防、医疗等机构）的线路；三级通道为连接其他应急据点（承担大范围人员、物资输送功能的据点、储备仓库等）的线路。应急通道网络的设立目标主要在于保证人员与物资输送便捷与时效。

3.4 打造应急生活圈（应急社区），推动实施就地防灾御灾事业

应急生活圈又名应急社区，主要具有两个特点：第一，由一定宽度的阻断带围合，围合的阻断带可以是围墙、道路、绿化带、河川等；第二，在围合的区域内建设功能齐全的生活社区（至少配备紧急避难场所，可满足居民一定时间的应急生存需求）。城市可以基于当前形成的社区形态，通过强化改造来打造应急社区，强化改造工作可考虑以下方面：（1）城市结构转换——木结构住宅密集区域整治、城市不良地基整治、防火不燃化等；（2）安全街区整治——主要针对道路狭隘、土地过分细分化地区进行改造；（3）城市开放空间的确保——主要包括提升区域内每位居民的公园使用面积，开展公园改造，工业区收买，空地利用以及开放空间、绿地、农地保持等工作；（4）道路桥梁改造——主要目标是将道路提升为兼具交通、延烧阻断、避难线路、紧急物资输送多功能为一体的线状城市空间。

4 结语

应急管理软硬件融入城市“点线面”三级应急管理空间的实践研究，对于综合应急管理理论体系完善与城市应急事业意义重大。