矿业遗产保护与开发项目PPP 模式研究★

尚利强

（山西工程技术学院， 山西 阳泉 045000）

引言

矿业遗产是工业遗产的重要组成部分，通过矿场、建筑、文字、影像、工具等物质实体记载着不同历史阶段对矿产资源的查勘、开采及选冶工作，传承着矿业生产活动过程中的工艺技术、精神信仰等人文情怀，具有无与伦比的文化价值。可以说，矿业遗产具有其独特的历史价值、人文价值、社会价值、经济价值和科学研究价值，充分挖掘、整理、利用其综合价值，有利于发挥当地矿产资源优势，创新经济发展模式。从欧洲ERIH 和美国NCHA[1]对矿业遗产保护与开发项目的成功经验中发现，此类项目起初都是由最高的政府行政机关或区域机构发起，接着构建“自上而下”的区域遗产保护政策及法律体系，实现政府在矿业遗产保护与开发过程中的主导作用。同时也应当注意到，在项目的实施过程中社会资本力量不容忽视，它们承担着非常重要的作用。为了充分发挥政府与社会资本在矿业遗产保护与开发项目中的优势，一些地方政府运用PPP 模式探索公私合作新思路，实现利益共享、风险分担。

1 矿业遗产保护与开发的现状

我国长期存在重矿山开采、经济收益，轻环境保护、生态维护现象，导致矿业遗产破坏严重，不仅影响矿业文化的传承和矿业遗迹的保护，而且对当地居民的生活和生产造成严重影响。因此，2004 年，我国国土资源部发布了《关于申报国家矿山公园的通知》，自此开始了对我国矿业遗产的保护与开发工作，极大地推动了矿业企业的转型发展，促进了当地经济的可持续发展。

目前，我国矿业遗产保护与开发工作取得重大进展，国土资源部分别于2005 年（28 家）、2010 年（33家）、2013 年（11 家）、2017 年（16 家）、2019 年（1 家）公布了5 批共89 处国家矿山公园，并且于2008 年对矿业遗迹进行深入调研，开展对矿业遗产保护与开发的具体工作。其中，有代表性的如：作为全国首批国家级矿山公园，湖北黄石国家矿山公园将矿业遗迹进行了科学的保护与开发，形成集地质遗迹展示区、采矿工业博览区、环境恢复改造区为核心的旅游景区，成为全国工业旅游示范点；山西大同煤矿集团将晋华宫矿建设成为国家矿山公园，以“煤都井下探秘游”项目为主，通过深入挖掘悠久的采煤历史文化和侏罗纪煤层地质奇观，使之成为一座集工业忆旧、煤炭科普、旅游观光、环境保护于一体的现代工业文化景观旅游公园。

另外，我国对矿业遗产的保护与开发制度也在不断健全和完善，从文物保护角度来看，《中华人民共和国文物保护法》的颁布，使矿业遗产形成了以法律为主，行政法规为辅的保护体系。1987 年，原地质矿产部发布了《关于建立地质保护区规定的通知（试行）》，提出建立地质遗迹保护区。《文物保护工程管理办法》《中国文物古迹保护准则》等条文也对遗产保护进行了详细阐述，使我国的矿业遗产保护与开发工作逐渐步入正轨，在国家政策层面上得到支持与保护。

2 矿业遗产保护与开发项目PPP 模式

矿业遗产保护与开发项目离不开资金的投入，如果仅仅依靠政府资金，如国家财政、地方政府财政以及银行贷款，融资渠道狭窄且造成资金链断裂的风险加大，PPP 融资风险共担、利益共享的双赢模式能够有效解决这一问题[2]。矿业遗产保护与开发项目PPP模式（Public-Private-Partnerships）作为一种公私合作的全新模式，重点强调政府和社会资本之间的合作与共赢，要求矿业遗产所在地政府部门负责政策支持和方向引导，通过财政补贴、税收减免等优惠政策，吸引广大的社会资本积极参与到矿业遗产保护与开发中来，实现优势互补，互惠互利[3]。矿业遗产保护与开发项目PPP 模式具有以下几方面特征：

2.1 政策性

近年来，国家和地方政府对矿业遗产保护与开发高度重视，不断加快矿业遗产保护与开发项目审批与实施进度，通过制定相关政策将矿业遗产的特质挖掘出来，形成特色鲜明的矿业文化和景观，另外，还能够改善当地生态环境，带动周边相关产业发展，实现高质量转型发展的目标。矿业遗产保护与开发项目PPP模式具有鲜明的政策性，以增加公共产品和公共服务供给作为政策目标和导向，不断出台矿业遗产保护与开发的激励政策，包括财政补贴、税费减免等，最大限度吸引社会资本参与其中[4]。因此，矿业遗产保护与开发项目在运行PPP 模式时，各种政策既能够保证政府担负的发展主体责任，又能够兼具社会资本的收益性。

2.2 合作性

矿业遗产保护与开发项目要求具有一定的规模，并且需要运用专业化的市场运营管理模式。这种类型的项目往往会超出当地政府所能提供的财政支持能力，需要大量进行专业管理和运营的优秀人才。项目PPP 模式的核心特征是合作，强调政府部门与社会资本之间通过合作实现互利共赢，达到“1+1＞2”的效果，这也是双方能够顺利完成项目的关键环节。政府与社会资本保持稳定且良好的合作关系，有助于双方沟通渠道的良性循环，避免出现反复审改的繁琐流程，加快项目实施进度，降低由于流程冗长而造成的成本超支、项目搁置等风险的发生概率。

2.3 收益性

矿业遗产保护与开发项目PPP 模式属于公私合营，政府与社会资本共同参与，但根本目的有所不同，政府以提供公共产品和服务、满足人民需要、推动地区经济发展为主要目标，但是由于矿业遗产保护与开发项目往往需要大量资金和市场化管理，在项目运行过程中政府的财政支出只作为辅助支撑，以此来降低政府的债务负担；而运用PPP 模式吸引社会资本的参与，可以为矿业遗产保护与开发项目提供大量资金，尤其是在资金较为紧张的二三线城市，通过引入PPP模式，大量引入社会资本从而解决融资问题。因此，利用项目PPP 模式对矿业遗产进行保护与开发不仅解决了融资问题，还能够有效激活各种社会资本，并且使社会资本获得项目收益。

2.4 风险分担性

矿业遗产保护与开发项目PPP 模式具有风险分担性，政府部门和社会资本在合作过程中不仅要求利益共享，更为重要的是风险分担，每一种风险都由最善于处理解决的一方来承担，以此来保证该项目的利益最大化、风险最小化。在矿业遗产保护与开发项目PPP 模式运行过程中，政府与社会资本都充分发挥着各自的优势，政府通过政策激励规避资金风险，社会资本通过市场化管理与运营提高项目收益，降低投资风险，当社会资本无法达到预期收益时，政府也会通过一定的补贴或税收优惠政策分担其风险，遵循“风险由最合适的一方来承担”的原则，有效提高矿业遗产保护与开发项目的效率[5]。

3 矿业遗产保护与开发项目PPP 模式运行中存在的问题

矿业遗产保护与开发项目采取PPP 模式能够充分调动政府和社会资本的参与积极性，但在实施过程中仍然存在一些问题需要解决，主要包括以下四方面：

3.1 政府政策激励有待拓展

矿业遗产保护与开发项目PPP 模式的推行与实施需要政府制定完善的激励政策，但目前我国在法律法规上，尤其激励制度上还存在不足。首先，我国在2014 年已经出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，但具体措施仍在探索与尝试中，如政府与社会资本之间的利益分配、风险分担等机制尚须完善[6]。其次，社会资本参与矿业遗产保护与开发项目的财政补贴和税收优惠政策仍须细化，且财政激励力度明显不足。再次，政府与社会资本在项目实施过程中的权、责、利分配尚不明确，导致双方存在明显的分配不明、利益失衡等现象。最后，在政府与社会资本合作过程中，政府给予社会资本的政策扶持相对较少，但约束较多，无法有效调动社会资本参与矿业遗产保护与开发项目的积极性和主动性；相反，如果政府对社会资本不加约束，则会导致项目过度市场化，推动矿业遗产保护与开发项目的公益性和服务性特征。

3.2 投资风险较大

矿业遗产保护与开发项目需要大量资金投入，PPP 模式下政府更加关注公益性、服务性和社会性，而社会资本则以投资回报为目标。矿业遗产保护与开发作为公益性项目，以旅游景区、博物馆、公园等形式进行收费时与市场中的商品有所不同，定价太高容易引起公众的不满和抵触情绪。当社会资本参与矿业遗产保护与开发项目时，如果投资回报率偏低，政府需要通过财政补贴、税收优惠政策来弥补缺口，若政府支持力度不高，会大大降低社会资本参与的主动性和积极性；若支持力度太高，又会加重政府部门的财政负担，背离了推行PPP 模式的初衷，最终迫使矿业遗产保护与开发工作陷入僵局，项目停滞，甚至社会资本撤离，最终被迫搁置。

3.3 监管机制有待完善

矿业遗产保护与开发项目PPP 模式的主要目的是实现政府部门与社会资本在合作过程中的利益共享与风险分担，但在实际操作过程中，“多部门设置，分散管理”现象较为严重，缺乏统一管理直接导致各监管部门之间职能的交叉与重复，项目权责界限不清，出现问题时为避免担责而相互推诿，最终将压力全部转移到社会资本参与方。另外，部门监管需要科学有效、不断创新，否则，否则容易出现“一管就死，一管就乱，一管就散”，监管方法、监管力度难以把握。

3.4 对PPP 模式认知不足

经过资料整理和实地走访发现，矿业遗产保护与开发工作一直由政府主导并且负责项目实施，社会资本和广大公众对项目PPP 模式的认知较为模糊，即使部分社会资本已经与政府合作，也只是按照政府的指导方针进行项目推进，并没有真正参与到项目的论证和决策上来，更不会对项目的建设和长远发展出谋划策，参与的积极性和主动性并没有激发出来。广大公众则站在受益方的立场上，没有起到参与设计、决策规划、广泛监督的功能，这些都是对项目PPP 模式理解不深、认识不清造成的。在部分PPP 项目中，尽管社会资本和广大公众参与了项目决策，也多采用自上而下的被动方式，导致矿业遗产保护与开发项目的创新性明显滞后。

4 矿业遗产保护与开发项目PPP 模式的实施对策

针对矿业遗产保护与开发项目在推行PPP 模式中存在的问题，可以通过以下四方面加以改进：

4.1 完善矿业遗产保护与开发的政策供给

矿业遗产保护与开发项目PPP 模式在我国正处于探索阶段，当地政府应当起到积极地引导作用，明确矿业遗产保护与开发的整体思路，鼓励社会资本参与到矿业遗产保护与开发项目中。因此，政府是否采取财政补贴、税收减免等激励政策对矿业遗产保护与开发项目PPP 模式的正常运行起到至关重要的影响。矿业遗产保护与开发受到分级保护机制、矿业遗产评估与认定、效益评估机制、环境治理机制等相关政策的影响，政府必须创新多元化财政补贴、税收优惠等激励政策，构建政府引导、市场化运作相结合的项目PPP 模式运行机制。第一，强化制度机制建设，制定矿业遗产保护与开发的法律法规、行业制度等保障矿业遗产保护与开发PPP 模式的运行机制，完善该模式下政府与企业的利益协调与争端解决机制。第二，合理分配矿业遗产保护与开发带来的收益，推行绿色考核制度，形成政府、企业与公众积极参与的PPP 模式，培育新型矿业遗产保护与开发模式，为PPP 项目的正常运行提供健康、稳定的制度环境，运用PPP 新模式探索老工业城市的转型发展新路径。第三，引入第三方，健全完善项目监管机制。矿业遗产保护与开发具有半公益性，而社会资本参与的根本目的就是盈利，因此，必须建立健全项目监督机制，设计科学合理、易于操作的绩效评价指标体系，由监督审查部门或第三方中介机构对项目PPP 模式的实施进行全过程监督，对项目资金流向、成本支出进行严格控制，严抓项目质量，保证矿业遗产保护与开发的社会性、公益性。

4.2 加强PPP 模式的风险防范

矿业遗产保护与开发PPP 模式在实施过程中，存在融资风险、运营风险、市场风险、建设风险等，因此必须制定完善的风险防范制度来维护双方利益。第一，加强融资风险的防范，企业参与矿业遗产保护与开发PPP 项目应当享有更多社会融资上的优惠政策，依法使用社会金融资本，拓宽融资渠道，降低由于融资难造成的项目中断或企业倒闭。第二，进一步明确项目的风险责任主体，由政府部门来承担政策、法律层面上的风险，社会资本承担市场竞争、设计规划、成本控制、运营管理等层面的风险，使各相关主体都能维护自身利益。

4.3 合理确定收益分配比例

政府与企业在确定矿业遗产保护与开发项目的收益分配比例时，坚持动态原则，不同行业在不同的经济发展阶段应当制定不同的收益分配比例，只有如此才能吸引企业参与到PPP 项目中，得到更广泛的社会资本。第一，应当参考不同行业在特定经济发展阶段的平均收益率，可适当高于市场，这样能够更加有效地吸引企业和社会资本进行公共项目的投资，另外，政府也可以给予企业各种优惠与补贴。第二，应当充分考虑企业投资PPP 项目的融资渠道，如果企业自有资本不足，参与矿业遗产保护与开发项目所需资金部分来源于社会融资，则必定会产生融资成本，投资回报周期变长，因此，政府在确定收益分配比例时必须将融资成本计入其中，授予企业特许经营期时也应适当延长，这样企业才能有获利时间和空间，才能激励企业采取积极投入策略。

4.4 创新项目PPP 模式的运行方式

在开展矿业遗产保护与开发项目PPP 模式时，应当根据当地政府的需要，矿业遗产的实际情况，因地制宜选择和创新项目运行模式，可以根据项目的运行需求，适当鼓励TOT、BOT、ROT 等运行模式盘活地方资本，不断创新项目PPP 模式。如矿业遗产保护与开发在融资过程中出现困难，单一社会资本无法承担时，可以将项目进行分割承包，既能减轻企业资金压力，又能分担风险激活参与热情。

5 结语

通过推行矿业遗产保护与开发项目PPP 模式，既能够增加社会投资，发挥市场运行机制优势，提高项目效率，拉动当地经济高质量发展；又可以改善当地生态环境和人民生活水平，提高人们的幸福指数。在矿业遗产保护与开发项目中引入PPP模式，最大程度发挥政府部门和社会资本的优势，提高项目的管理水平和经营效率，实现合作双赢。