一事一议财政奖补支持美丽乡村建设试点探索——以凤翔区为例

王虎林 韩晓周

（凤翔区农村综合改革事务中心，陕西 宝鸡 721000）

2016年以来，按照中央和省市财政部门关于开展一事一议财政奖补建设美丽乡村试点工作的总体部署，凤翔区高度重视、认真扎实地开展试点工作，在实际中不断发掘历史文化，优中选优确定试点村，整合其他项目资金，严格项目资金管理，形成了有特色、有亮点的美丽乡村建设工作思路和方法举措，为全面推广财政奖补建设美丽乡村工作做出了积极的探索。

一、美丽乡村建设做法与成效

（一）全域推进，搭建一个平台

凤翔区美丽乡村建设工作起步早、行动快，为开展财政奖补建设美丽乡村试点搭建了良好平台。2012年，区委、区政府提出以实施农村环境整治“11318”工程为载体，全域化、规范化开展美丽乡村建设。按照梯次推进、分步实施的原则，一次性统筹规划部署，分年度有序创建美丽乡村。截至2021年底，全区共投入美丽乡村建设资金6.8亿多元，其中：财政先后安排一事一议奖补资金2.68亿元，村民筹资筹劳2.84亿元，其他资金1.28亿元；完成160个村共1 786个农村基础设施、公共服务和环境整治等类项目；全区共创建了63个市级美丽乡村（五星村），77个区级美丽乡村（四星村）。城关镇周家门前村、陈村镇庞家务村、紫荆村等5个村荣获“全市十大美丽乡村”称号，美丽乡村建设工作为助力经济发展、优化美化环境、惠及民生福祉发挥了积极作用。

（二）加强领导，建立一套机构

自2016年开展试点以来，凤翔区成立了一事一议财政奖补推进美丽乡村建设试点工作领导小组。相关职能部门明确区、镇、村实施主体责任，分级严把项目、资金管理关，确保工作任务高效落实。凤翔区选定7个试点村，按照省市要求制定了三年整体规划和十年远景目标。在内容设计上，结合自然地理条件发展特色产业，注重传承历史文化、发展乡村特色手工，促进农民增收，改善优化农村人居环境，切实拓展美丽乡村建设的内涵和外延。在规划制定上，对试点村进行高标准的规划设计，对目标定位、村庄形态等进行详细规划，确保其实效性和可操作性。

（三）优中选优，确定一个标准

开展一事一议财政奖补建设美丽乡村试点，对新农村建设是锦上添花，因此准确选择试点村尤为重要。凤翔区在试点村选择上坚持由领导小组具体负责，以区位优势明显、文化底蕴深厚、村级班子坚强、基础设施较好、产业发展有特色为统一标准。同时，严格按照尊重群众意愿、自下而上民主决策的原则，在充分征求镇村干部和广大党员、群众意见的基础上，坚持村级申报—镇级推荐—区上审核—省市把关的程序，最终确定试点村。

（四）整合资源，凝聚一股力量

建设美丽乡村，把纸上规划变为具体生动的现实，关键是资金问题。在项目实施过程中，凤翔区突出集中力量办大事的理念，统筹整合涉农项目资金，切实解决了财政奖补美丽乡村建设项目内容单一、资金投入不足等突出问题。据统计，凤翔区的7个试点村有效整合省、市、区三级新农村建设、文化旅游街区建设、乡风文明建设等项目资金3 600多万元，财政资金的使用效率进一步提升，形成了推进美丽乡村建设的整体合力。

（五）强化监管，建立一套机制

试点管理部门的主要工作任务是加强项目、资金管理，确保试点成效。凤翔区探索建立了一套完整的财政奖补资金支持美丽乡村建设试点工作机制。事前对项目实施地进行勘查，对实施方案进行审核，对项目预算委托区预算评审中心进行评审，对招投标过程进行监督；事中对项目建设质量、进度进行监督检查，事后村、镇、区三级严格验收，并委托第三方机构对项目进行审计、绩效评价。同时，建立健全“花钱必问效、无效必问责”预算绩效管理责任制，不断提高财政资金使用效益。此外，严格试点方案审批、备案制度；严格实行财政奖补资金区级报账制；严守筹资筹劳政策程序，不加重农民负担，不形成新的村级债务。

（六）成效显著，形成一道风景

美丽乡村项目的建成投用，美化了试点村整体的农村环境，同时推动发展了乡村旅游、民间泥塑手工等产业，进一步激活了农村经济社会发展的内生动能。例如：陈村镇紫荆村投资1 685万元，建成高速引线村口文化广场，新建蒙元文化主题雕塑1座；建成彭德怀纪念广场，新建红色纪念碑1座，修复了解放战争期间解放宝鸡彭德怀元帅指挥部；建成村中心主体休闲健身广场；将原凤翔区紫荆中学改造为紫荆山综合实践基地，发展红色旅游，年吸引游客和参训人员16万人次。城关镇六营村投资650万元，建成了占地3 000平方米的六营泥塑园民俗广场；建成了泥塑文化一条街；对进村道路进行了硬化、绿化、亮化，发展泥塑文化旅游，年均吸引游客80万人次。截至2021年底，建成的6个试点村基础设施得到很大改善，村容村貌越来越美；产业发展优势明显，受益群众2.23万人，解决就业350多人。

二、美丽乡村建设中存在的主要问题和原因分析

（一）财政奖补资金偏少

凤翔区自开展一事一议财政奖补支持美丽乡村建设试点以来，中省财政奖补资金逐步缩减，市、县尽管整合了其他部门和行业专项资金，但由于财政困难没有配套资金，群众筹资筹劳也很少，建设资金总额与美丽乡村建设需求还有不少差距。加之近年来，建筑材料和人工费用上涨幅度较大，建设成本不断上升，试点资金所建设的项目越来越少，受益群众覆盖面越来越窄，试点工作达不到预期效果。凤翔区试点的几个村由于资金少，大部分只在村中心、文化遗产地及其沿路对村容村貌进行提升改造，美丽乡村建设试点只是美化村庄的部分地方，没有做到整村提升。

（二）管理人员欠缺专业知识及工作经验

一事一议财政奖补建设美丽乡村试点工作是由各级综改部门负责，具体由县（区）、镇综改中心和试点镇负责。由于人员少，加之缺乏美丽乡村建设专业知识和工作经验，指导镇、村开展试点工作往往凭负责同志的个人理解。加之观念落后，对试点工作管理、指导不力，导致部分村试点效果不明显。

（三）乡村建设方案制定不周密

试点村尽管召开村民、党员、两委会进行议事，并委托相关专业院所进行设计规划、制定试点方案，但由于调查研究不充分、村干部专业能力欠缺、项目预算不细致不严格等因素，导致制定方案不周密。项目在实施当中不断出现新的困难和问题，需要调整方案，据统计7个试点村有4个村中途调整了方案，从而影响了方案的严肃性，延缓了工程进度。

（四）群众筹资筹劳积极性不高

群众筹资筹劳积极性不高的主要原因：一是政策宣传不到位，群众对一事一议财政奖补政策一知半解。二是家庭主要劳力大部分外出打工，在家的大多是体弱多病的老人，没能力参与公益设施建设。三是多年来由于村集体经济普遍比较薄弱，没有资金建设公益设施，大部分村公益设施建设主要靠上级财政投入，群众筹资筹劳的情况很少。

（五）项目管护措施不到位

试点村尽管全部制定了管护制度，但在具体执行中由于管护责任落实不到位，管护人员待遇低，管护公益设施范围广、面积大等原因，只能低标准对试点项目进行管护。试点村从而出现卫生打扫不及时，排水渠无人清理，堵塞严重；道路、花坛、广场等项目出现裂缝、破损；绿化苗木无人修剪，杂草丛生等问题。这些问题影响了美丽乡村建设项目作用的有效发挥。

三、美丽乡村建设的对策建议

（一）加大奖补资金力度

建议中省财政针对一事一议美丽乡村建设加大奖补资金力度，市、县财政分别配套一定额度的财政资金，提升财政奖补资金总额，再整合农业、林业、乡村振兴、环保、文化旅游等部门资金，加上群众筹资筹劳和社会资金，使试点村美丽乡村建设资金总额进一步扩大，这样建设的美丽乡村才是整村美丽而不是部分美丽或者点上美丽。

（二）注重管理人员培训

省市财政综改部门应定期对各县区试点工作人员进行培训，采取会议培训和参观培训相结合的方式，使各县区负责试点的同志真正掌握政策，更新理念，精准指导。每年试点村确定以后，再由试点县区邀请有关专业人员对县、镇、村负责人员进行培训；走出去学习本地和外地先进经验，通过培训把管理人员由外行变成内行。

（三）制定合理精准方案

试点村首先要成立由村主要领导担任组长的试点工作领导小组。领导小组一是要吃透一事一议财政奖补建设美丽乡村有关政策，借鉴外地成功的试点经验，充分调研，广泛听取群众、党员意见建议。二是要对项目实施地要仔细勘查，认真丈量，掌握一手资料，制定初步方案。三是在征得市区镇主管部门同意后，委托专业机构进行设计，同时对设计方案初稿再继续征求群众、党员意见，不断修改完善，直至方案符合政策，科学精准，切实可行。

（四）加强宣传引导力度

试点村和计划试点村要抓住收种和春节务工人员返乡时机，利用广播、微信、宣传栏、印发宣传资料等形式宣传一事一议财政奖补建设美丽乡村的政策，使群众明白公益事业项目主要服务于当地群众，财政只是在群众筹资筹劳基础上进行奖补，群众需要一事一议，筹资筹劳进行美丽乡村建设。群众只有参与到试点项目建设中，才能关心项目建设，自觉维护公益设施，从而形成每个村民既是受益者，又是维护者的良好氛围。

（五）强化项目管护措施

一事一议财政奖补项目管护工作应坚持“谁投资、谁受益、谁所有、谁管护”的原则。试点村要结合8+1公益岗位，合理安排项目管护人员。提高管护人员待遇，与管护人员签订责任书，确保奖补项目全方位高质量管护。此外，村委会每年从村集体收入中拿出部分资金用于补充管护费用；建议省、市财政综改部门给集体经济困难村每年安排部分项目管护费用，以弥补村级管护资金不足问题，确保项目设施正常运转，长期发挥效益。