我国社会消防管理存在的问题分析及政策改革建议

■ 付晓东 中国神华煤制油化工有限公司鄂尔多斯煤制油分公司消防气防中心

“预防为主，防消结合”是我国消防工作的总方针。在这一总方针的指导下，应急管理部消防救援局专门成立防火监督处、法规和社会消防工作处等多个机构领导全国的社会消防管理工作。社会消防管理工作蓬勃发展，让火灾预防深入人心，能使绝大多数火灾隐患被排查消除，大量初起火灾被早期监测出来并成功扑灭。消防工作越来越引起社会大众的重视，消防队伍的出警率也随之降低，更减少了因火灾事故造成的财产损失、人员伤亡以及因灭火过程造成的经济消耗和环境污染。社会消防管理工作的主要作用是防患于未然，及时消除火灾隐患或者将火灾消灭在初起阶段，大大降低由火灾带来的经济损失和社会影响。可见，防火部门社会消防管理的重要性。

一、社会消防管理工作现状梳理及分析

虽然我国社会消防安全形势逐年好转，但是我国的防火监督及社会消防管理仍然存在着诸多问题：

（一）防火监督及社会消防管理的组织机构划分不合理

新时代，虽然对消防队伍进行了转制安排，将建筑防火管理的建筑消防设计审查和消防验收业务划归了住建部管理，但是对应的建筑工程消防监督人员由于各种原因未统一划转，导致住建部在短期内开展建筑工程消防监督存在技术人员不足的困难。其他防火工作业务随消防队伍一起移交到应急管理部，但仍然属于消防救援局下设单位。防火监督的工作性质更类似于安全生产监督，而且是受众更为广泛的社会管理工作，与消防救援工作的性质存在很大差别。同时，防火监督人员还必须服从于消防队伍的管理模式，烦琐的队务进一步限制了社会消防管理，导致防火工作者难以完全施展拳脚。

（二）消防监督检查及社会消防管理任务重，技术人才稀缺

对我国消防相关法律法规辨识及合规性评价发现，消防监督管理工作任务包括：对公众聚集场所在投入使用、营业前的消防安全检查；对社会单位履行法定消防安全职责情况的监督抽查；对举报投诉的消防安全违法行为的核查；对大型群众性活动举办前的消防安全检查；根据需要进行的其他消防监督检查五大项。随着国内城镇化的发展，新材料新工艺的不断出现和普及应用，一个城市的防火监督人员分管的责任区越来越大、所面对的问题也越来越复杂。然而，政府消防监督部门配置的防火监督人员数量及其专业技术能力，在胜任这些繁重的工作任务时还有所欠缺。而且由于队伍管理需要，防火监督人员在消防队伍内往往还承担一些综合性行政工作、后勤、宣传工作以及其他一些辅助战训的文职工作，有时还会出现一人身兼数职的情况。这些工作挤占了防火监督人员的时间和精力，在很大程度上影响了消防监督工作的开展。从目前消防监督管理体制来说，面临困境的重要原因之一是缺乏人才，尤其是改革转制以来，技术人才特别是防火人才的大量流失，如：大部分防火技术人才转而在各大企业、社会消防服务单位、设计单位任职，造成消防技术从业人员稀缺，监督执法人员专业素养和能力参差不齐。

（三）社会消防宣传培训机制有待完善

我国于1992年发起消防安全日，将每年的11月9日定为全国的“消防宣传日”，于2019年开始延长为消防宣传月，在消防日或消防月，消防部门多采用宣传册与宣传讲座等方式向大众宣传普及消防安全知识、技能，但经常会出现开展频率非常低且流于形式的问题。目前未对社会新闻媒介宣传消防知识技能有强制性要求，所以很难督促落实到位；消防单位自主宣传、培训效果考察评估机制仍旧不完善，导致对社会单位自主宣传培训的要求也很难落地。另外，消防职业技能的培训存在很多限制条件，这导致消防设施操作员、应急救援员这些本应大众化推广的业务技能人员紧缺，难以像驾驶技能一样普及，导致整个社会和人民群众的防火知识、技能水平仍处于较低水平。

二、深化消防改革的探索性建议

（一）国家建立健全的社会消防管理机构

组建国家社会消防管理机构。在应急管理部内部进行组织机构调整，将具有社会管理职能的防火监督人员全部从无社会管理职能的国家综合应急救援队伍中统一划拨出来，将森林草原消防队伍中负责防火监督的人员统一划拨出来，联合成立独立的国家管理机构，完善该机构的内部组织框架和人员配置编制。将对社会消防管理机构的地位设置为高于或至少等同于综合应急救援队伍的级别，充分体现“预防为主，防消结合”的原则。

（二）完善社会消防管理法律体系

2019年3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《关于深化消防执法改革的意见》，消防执法改革的深化为活跃企事业单位及第三方机构承担更多的消防安全主体责任起到了指导作用。国家应尽快梳理国内所有现行有效的法律法规、规范标准，在现有消防监督法律法规的基础上，根据《关于深化消防执法改革的意见》出台更多社会消防管理“放、管、服”的法律法规，为社会消防管理的开展提供法律支撑。制定出台社会消防管理、消防监督执法、社会消防宣传培训等相关法律法规。同时，社会消防管理应分门别类明确各社会单位的消防责任和义务。社会消防知识技能培训应进一步明确培训内容、课时、宣传培训效果鉴定、检查、考核等要求。

（三）丰富社会消防监督管理资源

充分拓展、调动全社会防火监督资源有六种思路：一是充分授权有能力的消防重点单位内部开展自主评估风险、自主检查安全、自主整改隐患，向社会公开承诺本场所不存在突出风险或者已经落实防范措施。社会单位自主开展消防监督检查不可避免地存在自我规避问题、隐患的可能性，政府在认可、鼓励社会单位开展自主监督检查的同时，应每年进行监督执法抽查。二是针对自身监督检查能力不足的社会单位，由社会单位自觉委托专业的第三方消防监督检查服务机构进行监督检查。由于第三方机构服务于社会单位，有隐瞒问题隐患的可能，所以建议监督检查结果需同时上报政府消防监督管理部门和社会单位。此种方式需建立在社会单位的高度自觉上和第三方服务机构的高度负责基础上，需要法律的规范。三是政府利用第三方服务辅助监督执法检查的半社会化模式。此方式充分利用第三方社会服务机构的专业技术力量参与消防监督检查，政府则根据专业检查意见作出抉择，可有效避免政府消防监督检查专业技能不足的问题，而且在政府主导下可以实现企事业单位之间互相借鉴消防管理经验，有利于推动区域消防安全发展。但由于第三方机构只对政府负责，为追求检查问题数量和业绩，检查成果可能存在吹毛求疵、得不到社会单位认同的情况，而且未能充分调动社会单位自主监督检查消除火灾隐患的积极性。四是充分发展社会火灾保险业务，利用保险公司在企业投保前和参保期内委托第三方专业机构或聘请专家对企业进行消防监督检查。五是积极引进大学本科院校消防管理、消防工程等专业的毕业生，逐步实现政府消防监督人员的学科专业化和职业化。六是加大对消防人员的培训力度，定期开展各种形式的培训活动，努力提升消防人员的整体业务水平。

（四）完善社会消防宣传培训机制

首先，应加强社会单位自主开展消防宣传培训的立法。规定合适、可执行的消防知识、技能培训课时。其次，根据社会单位及建筑使用人员性质编制社会化消防知识、技能扑救教材。要求各社会单位每年开展培训并由政府消防监督部门定期开展社会单位人员自主消防知识宣传培训考核。其次，加强与传媒机构的合作，建立消防知识宣传节目专栏或建立消防知识宣传自媒体App。利用传媒技术具有高效性、快捷性、便利性以及不受时空限制等优势，加大对消防安全知识的宣传。最后，降低注册消防工程师、消防设施操作员、应急救援员等职业资格证的报名条件门槛，促进消防知识技能专业培训机构的发展，鼓励人民群众通过学习提升自身的消防应急知识技能。

三、结语

防火工作肩负着国家社会消防管理职能。因此，要强化社会消防管理，防止和减少社会火灾的发生，更有效地保护国家经济发展成果，让改革发展的成果惠及全体人民，国家只有更加重视防火工作，成立社会消防管理机构，并完善相关组织配置及法律政策，逐步打开社会消防管理的新局面。这样才能真正做到预防为主，预防于先，防患于未“燃”。