消防法制与执法规范化建设的完善策略探讨

■ 贺阳 四川省眉山市彭山区消防救援大队

当前，我国正推进国家治理体系和治理能力现代化，消防行政执法是消防救援机构依法进行消防安全监督检查的行政行为，执法是否规范直接影响着消防机构为国民经济和社会发展服务的形象。当前我国消防法制建设以《中华人民共和国消防法》、地方性法律法规、部门规章以及行业规范为主已成体系，并取得初步成效，且消防法制化进程在不断推进，相应的我国消防监督执法体系也越来越健全完善，行政执法规范化水平不断提高。综合消防行政执法环境来看，伴随着消防体制改制，消防行政执法工作中仍然存在一些难点，而且部分情况还比较突出，反映了消防法制建设和规范化行政执法仍需要改善。因此，消防救援机构在法治建设和执法规范化建设两个方面仍需积极探索，纵深推进消防执法规范化建设，规范行政执法行为，从源头上健全完善消防法律制度，为国民经济和社会发展提供优质的消防服务。

一、消防法制建设的特点

消防法制建设是我国法制建设总体的一部分，具有以下特点：

（一）制法执法的规范性

在制定修订消防法律法规时要规范、严谨、实事求是；在执行和遵守时，消防监督管理和消防执法等方面也要规范，做到有法可依，有法必依。

（二）法律法规的专业性

消防法律法规的制定服务于生活生产。但在实际中，公众对消防法律法规的掌握理解不深不透，导致不少人表示对于消防工作“不知道如何开展”。

（三）消防部门的特殊性

我国消防工作实行“预防为主、防消结合”的工作方针，消防执法部门具有消防宣传和执法监督管理职责，承担着抢险救灾和灭火救援的任务，与经济建设和社会发展息息相关。

二、当前消防法制建设中需要改进的方面

近年来，消防法制建设取得了很大进步，消防执法程序规范有序，践行着为人民服务的宗旨理念，得到了党和人民的认可。但在实际工作中，仍存在需要改进的方面。

（一）消防法律系统性和及时性欠缺

随着社会经济快速发展，新事物新状况层出不穷。相比较，法律法规制定或修订速度较慢，不能很好地对新业态进行安全约束，相应地会出现监管服务盲区。目前，我国关于安全方面的法律法规较多，针对同一方面的规定要求衔接性统一性有所欠缺。比如安全生产和火灾预防等工作出现交叉重叠执法的现象，执法尺度不完全统一，相关法律法规中细节性问题没能得到很好地衔接。

（二）履行执法程序不规范不严谨

目前我国消防法律体系已然初步形成。但在具体实施中，在执法规范化方面依然存在不足。一是法律文书中出现违法行为与法律法规条款不对应的低级错误。二是督促整改火灾隐患时，存在口头代替法律文书现象，不严谨。履行行政处罚、三停等措施不规范、不严格。

（三）各项法规制度、规范性文件不统一不完善

《中华人民共和国消防法》是消防工作的总基石和基调，经历多次修订后能够较好地指导实际消防工作。但执法时，仍然会出现对某些违规行为进行处罚时却无法可依的情况，最突出的便是对个体工商户的处罚。现行《中华人民共和国消防法》中规定发现隐患必须罚款，即“罚改并行”，实际执行时却存在一定难度。为了严格执行消防法律法规，服务地方经济发展，整治突出安全隐患，地方政府或者行业部门会根据形势需求和工作需要，出台制定地方性法律法规、指导实施办法或行业标准规范，在实际执行时，可能会因标准过高而不能有效执行。另外，各种整治隐患专项活动文件规定较高，比如为了高效整治某种突出的安全隐患，一般会要求“顶格执法”“最高处罚”，但这可能会导致“量罚过重”。当前消防行政执法的规范化程度越来越高，违法事实取证、法律条款运用、文书制作送达等均越来越规范。然而，根据实际需要临时开展的部分专项行动却可能缺少消防规范、法律的强力支撑，与执法规范化要求不够统一。

（四）消防执法工作模式、内容实效性有待提高

在消防执法改革后，深化“放管服”改革，优化营商环境，实行“双随机、一公开”消防监督模式、公众聚集场所实行承诺制等，从事前监管向事中事后监管转变，督促落实安全责任制，努力构建科学合理、规范高效、公正公开的消防监督管理体系。

1.优化消防执法法制审核

消防机构改革以后，部门编制受限，规模小的单位基本不会单独设立法制部门，一般合并到综合指导部门，各大队监督人员普遍在3至6人不等，大队级法制员一般由政治教导员兼任，法制员负责本大队消防监督检查、行政处罚、行政强制等行政执法程序的审核。一般情况下，大队行政执法案件是否规范由法制员把关审核。这种模式对提高行政执法规范化程度有着积极意义，但在当前执法队伍法制化建设水平整体不高的情况下，可能会出现部分监督执法人员只注重现场执法、涉及法律问题完全依赖法制员的不良现象。我国法律规定法制员要取得相应资格上岗，目前有资质的法制员比例并不高，亟须强化法制员队伍建设。同时探索设置专门法制岗位，让专业人干专业事。

2.改善消防行政执法工作的衔接性、持续性

消防行政执法是检查消防法律、法规落实情况的执法活动，一般是由执法部门针对遵守法律、落实责任等方面，依法开展消防监督检查，并对违法行为和安全隐患采取法律措施。目前各级消防救援机构中法制员经过专业培训的并不多，且其执法时多是工作经验积累，理论基础不高，遇到棘手问题再及时咨询法制部门、专家或法律机构。在人员培训、法制理论学习、法制工作流程、法律法规解读等方面还未形成系统性、持续性和衔接性。

3.执法质量、考评标准有待统一

执法质量考评对于执法规范化建设起着重要作用，但是执法质量考评在没有统一标准的情况下，依赖考核员的个人理解水平，抠细节、要求过于严格，对执法规范化建设反而是不利的。虽然在执法质量考评中有各类考评细则作为评分标准，但是评分标准并没有覆盖全部内容，在对非覆盖内容进行酌情扣分时容易带入主观看法，甚至影响被考评的执法人员对法律法规的理解和执行。

（五）加强消防执法队伍建设

弄懂弄通法律法规，熟悉了解执法程序，业务知识丰富，是对执法人员的基本要求。但在实际工作中，可能出现执法过程中对消防法律、规范标准掌握认知上不透不清，在安全隐患发现整改上要求不严、措施不准，导致整改不彻底，在法制审核环节难以准确裁量等问题。分析原因，一是消防救援机构的执法人员主要来自消防院校和地方院校，学习法律的科班生在监督执法队伍中所占比例不高。二是工作岗位的调整会使队伍人员具有流动性，实际工作经验丰富、理论基础扎实的执法人员会因各种原因调离执法岗位，而新进入执法领域的人员受限于法律素质、业务能力，需要从头学习执法程序和法律法规，队伍的专业化建设面临一定的挑战。

三、推进消防法制和执法规范化建设的建议

（一）完善消防法律、规章制度

消防法制建设指导消防执法行为规范化建设，执法规范化中遇到的需要改进的地方会促进消防法制完善。当前我国消防法制建设以《中华人民共和国消防法》为基础，以地方性消防法律法规、部门规章制度、行业标准规范等为辅，消防领域法制体系已基本建成，并在实际工作中不断更新完善。消防执法规范化建设，随着法制体系的建立健全，得以不断提升，二者相辅相成。在法制建设中，一定要以更新完善消防法律法规、标准规范为立足点和出发点，不断适应经济社会发展形势，确保执法规范化建设有法可依、有章可循。

（二）创新法制工作形式，提升执法效率

消防行政执法的公平公正和履职尽责，关乎着消防救援队伍的形象，关乎着国家权力运用和公众利益的维护。在工作中根据要求，着重规范强化法制队伍建设，经常性开展法制培训，适当调整执法人员执法工作中的法制工作比重，建立健全法制考核机制和方法，提高执法队伍整体法制工作水平，确保在行政执法活动中做到程序合法规范、调查证据确凿、违法事实清楚、法律法规使用正确、执法过程文明合理。

（三）优化考评机制，加强考评结果运用

当前各级消防救援机构定期进行消防法制、执法规范化等执法质量考核，并要求在日常工作中开展执法质量自查和互评。消防行政执法工作具有一定的专业性和技术性，需要把法律理论知识与社会经济实际情况相结合。执法者往往会考虑规范执法和实际情况的差距，在实际执法中可能会不能完全符合规范化执法、法制要求。因此在进行执法质量考核时，一定要考虑实际情况，切莫生搬硬套。优化执法质量考评机制和细则，创新方法，科学合理有效促进消防法制和规范化执法水平的提升。同时要强化结果运用，通过考评切实提高执法水平。

（四）强化执法人员培训，提高消防执法队伍素质

当前消防行政执法工作任务较重，面临人少事多的局面，消防执法改革后吸收部分基层队站消防救援人员从事日常消防监督检查工作，补充了执法力量。一方面，要充分考虑人员意向，优先吸收有一定理论基础、愿意从事执法工作的人员。另一方面，要强化培训，尤其是岗前培训，切莫“摸石头过河”，重视理论基础教学，集中学习《中华人民共和国消防法》、消防监督条例等法律法规以及优秀执法案卷，规范执法行为、执法文书记录填写，特别是行政执法程序的培训，提高新执法者的法律意识和业务素质。

（五）实行监督制度，加强执法队伍的廉政建设和能力建设

1.加大内外监督力度

消防监督检查是消防救援机构向外展示消防形象的重要平台，不仅要坚决杜绝以权谋私，还要防止在位而不作为，从外部来说要充分发挥被执法单位对消防执法行为的监督，从内部来说要以落实各项制度为抓手，督促执法人员尽职履责，杜绝懒政怠政。

2.落实执法质量考评制度

查阅监督检查、行政处罚、火灾调查、行政许可等业务材料，评查纸质案卷，结合网上网下、卷宗和现场，开展执法回访，认真梳理发现问题，总结经验，召开会议或下发文件予以通报，并将执法考评结果纳入年终综合考核中。同时注重消防执法人员的平时表现，激发其工作积极性，强化“自学、互学”学习氛围，营造良好的学习环境，夯实理论基础，促进执法水平的整体提升。

四、结语

随着我国治理体系和治理能力现代化建设深入推进，消防法制建设和执法规范化建设的不断加强，消防救援机构在遵守履行法律法规、执法规范化程序和质量水平上都有很大提升。从服务国民经济和社会发展、实际执法效能上看，当前消防行政执法中还存在着一些不足与难点。消防法制是指引，消防行政执法是实践，两者相辅相成，互相促进。不断健全消防法律法规和各类规章制度、技术规范标准，创新法制工作形式，改进消防行政执法模式，完善行政执法程序，进一步提升执法人员工作能力，可以促进消防执法严格规范、公正文明、快速高效，更好地为国民经济建设发展提供优质消防服务。