乡村人才培育机制优化路径研究

刘东杰

2022 年中央一号文件《中共中央国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，“加强乡村振兴人才队伍建设。”“乡村振兴，人才是关键”。这一关键能不能抓牢抓实，则关系到乡村振兴战略的顺利推进实施。虽然当前我国乡村人才已经具备了一定规模，以农业实用人才为例，“总量目前突破2000 万，其中新型职业农民超过1500 万。全国农业科研人才总量达到62.7 万人，农技推广机构人员近55 万人。”［1］但“涉农人才发展中存在数量不足、质量不高”［2］（P66）的局面并未根本改观。因此，仍需采取措施持续做大乡村人才基本盘。如何做大乡村人才基本盘？2021 年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》就曾指出，实施乡村振兴战略需要“创新乡村人才培育引进使用机制”。这句话事实上指明了乡村人才供给的两条基本路径：自主培育与人才招引。现实中，因存在职业偏见、收益偏低、融入困难、发展瓶颈等一系列问题，乡村人才外源型招引通常存在较大困难，即便招引来，也未必留得住。因此，内源性自主培育也便成为一条无奈却又切实可行的“缓解农村人才总量不足的根本途径。”［3］（P92）因此，研究乡村人才培育机制，分析其运作问题，探寻优化提升之策，具有重要的现实意义。

一、三种不同类型的乡村人才培育机制

稳定的人才培育机制有赖于一个有力的内在驱动，它为人才培育机制的顺畅运作提供持续的动源。在调研中发现，乡村人才培育是在政府、市场与社会多元主体协作联动中开展的，不同主体的行为内在驱动各异，大体上包括：利益导向、责任导向与价值导向三类。利益导向下，乡村人才培育机制在私利最大化动机驱使下自动自觉地运作起来。这一人才培育机制的具体承载主体是各类市场主体；责任导向下，乡村人才培育机制在“义务”履行压力下或主动或被动地运作起来。这一人才培育机制的承载主体主要是政府；价值导向下，乡村人才培育机制在“公益”目标驱使下主动运作起来。这一人才培育机制的承载主体主要是各类社会组织。如果以内在驱动与承载主体为依据，大体上乡村人才培育机制可分为以下三种。

（一）责任导向——政府承载型人才培育机制

责任导向型人才培育机制的核心驱动是“责任”的压力。虽然各类组织都有“责任”落实的压力，但唯有政府从本质上而言是一种“责任型建构”，它的存在价值与运作逻辑都是围绕“公共责任”的担负和实现而展开的。因此，无怪乎美国著名行政伦理学家库珀指出，在公共行政的所有词汇中“责任一词是最重要的。”［4］（P73）无论是出于某种法定的公共义务，抑或是公共道德要求，政府都需要承担并良好地践履一系列的公共责任。否则，它将会面临诸多的负面情景，陷于公共行为合法性困境。乡村人才培育作为政府的一项重要公共职责，其机制运作内在驱动自然也主要来自于政府对该项“公共责任”践履的压力。在计划经济时代，政府承担起几乎所有的人才培育任务。随着市场经济的发展、社会公共领域的发育，社会利益的多元分化，政府已经既无效率，亦无能力，也无必要独自担负所有领域的人才培育职能，它更倾向于通过公共资源的配置来承担农村公共科技人才、农村社区管理人才、农村党务干部等具有“公共品”性质的人才培育任务。唯有在产业发展相对滞后、社会组织分布相对稀缺、集体经济组织薄弱的农村地区，政府依然要承担起一定数量的非“公共品”性质的乡村人才培育任务。此类乡村人才培育机制运作，既可能由政府职能部门独自垄断，也可能会局部市场化或社会化，但究根结底，政府都是最终的责任主体。

（二）利益导向——市场主体承载型人才培育机制

各类市场主体无疑是利益导向型的，虽然我们不能排除它们会做出某种“公益性”行为，但追求“私利”最大化无疑是其参与市场活动的根本目的。市场上活动的各类主体，既有组织化的公司企业、“家户制”的经营单位，也有原子化的公民个人。但在私利最大化动机激励下，最具能力承担规模化乡村人才培育任务的无疑是组织化的公司企业，包括以人才培育为主业的培训载体，及以人才培育为满足主业发展手段的产业公司。例如，《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》指出，“产业兴旺是乡村振兴的重要基础，是解决农村一切问题的前提。”因此，培育产业所需乡村人才，便成了乡村人才培育工作的重中之重。而产业发展所需人才培育，最为有效的途径，便是依靠各类涉农公司企业。因为公司企业作为“利润”导向的“私利”主体，“出于他们自利的动机，”［5］（P15）往往会自觉自动地担负起自身发展所需的人才培育工作。政府需要做的是建构起公平公正的政策环境，以及提供有竞争力的农村公共产品，为公司企业围绕产业培育乡村人才提供必要的辅助性支撑。调研时发现，经济发达地区的农村普遍存在农业产业“项目化”运作现象，公司企业围绕农业产业“项目”发展，自主担负起培育产业发展所需人才任务，政府仅提供有竞争力的人才与产业发展政策，为产业人才培育市场化提供制度性保障。

（三）价值导向——社会主体承载型人才培育机制

价值导向要求主体将某种公共价值追求作为行为活动动机与目的。政府无疑也是一种价值导向型组织，但因其需要健全的责任体系以对某些行为主体某种程度的“自利的、利己主义的和工具性的”［6］（P4）行为动机进行规范。因此，我们更愿意将政府界定为“责任”导向型组织，视其公共行为的导出源自于某种责任的践履。真正更具价值导向意蕴的应当是各类“公益性”行为。在乡村人才培育方面，诸如企业开展的“公益性”科技培训、社会组织进行的“公益性”农村社工培养等都属于此类行为。价值导向型行为主体是多元的，价值导向型乡村人才培育机制承载主体也是多元的：既可能是某些具有社会责任感的企业、以“公益”为组织活动目标的社会组织，也有可能是具有奉献精神的志愿者。但能够将乡村人才培育作为常态化工作，且更具人才培育能力的无疑是各类“公益性”社会组织。虽然社会组织在产业人才培育方面无法与“项目化”运作的公司企业比肩，在党务、社会治理等公共性人才培育上也无法超越政府，但在各种分类更细、需求更为个性化、政府投入不经济的农村公共服务人才培育方面却独具优势。例如，一些地方的戏曲协会，为复兴和繁荣当地乡村文化，主动承担起既无盈利点、政府投入又不经济的乡村戏剧人才培养任务。

三种不同类型的人才培育机制，各有优势，相互补充，共同为乡村人才培育贡献力量。在调研时发现，无论以上三种人才培育机制之间如何协作，但政府作为乡村人才培育机制的承载者，具有相较于其它两种承载主体更为宽泛的责任。这是因为，政府作为乡村人才培育机制的承载者，还承担着乡村人才培育政策制定、市场和社会环境营造等公共职责，这些是乡村人才培育机制顺畅运作的制度环境和基础性支撑。因此，责任导向——政府承载型人才培育机制的优化更具根本性。

二、责任导向——政府承载型乡村人才培育机制运作中的问题

系统性的人才培育机制应当包括人才需求调研机制、人才教育培训机制、人才认定评价机制、人才匹配使用机制、人才激励保障机制、人才动态管理机制等。责任导向——政府承载型乡村人才培育机制也不例外。在调研中发现，责任导向——政府承载型人才培育机制不分区域或多或少存在以下几个方面的问题。

（一）人才培育供需错配

责任导向——政府承载型乡村人才培育，本质上是公共权力参与人力资源配置的活动。政府公共权力参与人力资源配置是否效率，取决于这一培育机制对乡村人才供需矛盾的解决效度，其中最为核心是能否实现人才供需有效匹配。当前，乡村人才以供需错配问题为中心的人才供需矛盾仍然突出，一个重要的表现是乡村人才短缺与人才富余问题并存。许多地方的责任导向——政府承载型乡村人才培育机制似乎并没有很好地解决这一问题。

乡村振兴需要什么人才，要依据当地农村具体情况而定。例如，在经济发展相对落后地区，农村土地较少流转，农民转移就业率不高，产业发展仍然以“家户”单位为主，当地产业发展可能更需要政府开展农村公共科技人才培育，实施科技下乡，帮助农民科技增收；而对于经济发达、产业“项目化”运作的农村地区，政府要做的可能是完善相关人才和产业扶持政策，激发企业自主开展发展所需产业人才培育，而非动用公共资源主动承载。调研发现，由于地方政府职能定位不清、活动边界模糊、政绩“锦标赛”、考核压力等原因，在未能清晰获取乡村人才需求信息的情况下，为落实上级任务，依据行政命令不分种类、不问成本、不求效果地承担乡村人才培育任务的现象仍然存在，一定程度上紊乱了乡村人才供需机制，致使乡村人才短缺与人才富余并存的供需错配问题突出。

（二）重复生产与无效供给式服务失准

“理性官僚制”的专业化、部门化导致公共管理走向职能分化与条块分割。这种状况使政府公共服务出现“本位主义”、“重复生产”和“无效供给”。责任导向——政府承载型乡村人才培育机制所提供的人才培育服务，也出现了同样的问题：各单位因部门利益、官僚结构封闭性，以及工作偏重于履职的“过程取向”，而非“实现结果”［7］（P7）的“顾客导向”等原因，单位间缺乏横向协作和信息交流的动力，存在各自为政，以职责履行为目标的“单兵突进”式乡村人才培育现象，一定程度上导致区域性人才培育服务生产与供给无序问题。在一些县区的调研也支持这一点：同样是乡村科技人才培训，某县科技局在做，农业农村局也在做，甚至于科协也在组织，致使人才培育服务重复生产和提供问题突出；另外，该县经信部门制定规划，围绕“一村一品”开展农村电商人才培育，并力图打造自己的培训品牌。但却由于当地农村产业人才培育滞后，农产品缺乏竞争优势，致使农村电商人才难有用武之地，从而带来人才培育服务供给无效的问题。无论是重复、无效生产与供给，本质上都是服务失准的问题，这一定程度上弱化了乡村人才问题的“整体性”治理。

（三）培育环节缺省，单环节替代全流程

前面已经提到，健全的人才培育机制由诸多环节构成，包括需求调查、教育培训、人才使用、人才保障、人才激励等一系列环节。但由于认识误区、政绩引导、以及自利动机作祟，一些县区在乡村人才培育上，还普遍存在环节缺省、单环节代替全流程问题。例如，某地在花大力气引进人才后，却没有尊重人才发展规律，对人才进行与时俱进的再培育、再提高，存在“引而不育，用而不惜”的人才过度使用问题。同时，还存在对人才保障、激励承诺未能及时足额兑现的问题，这些都是人才培育环节缺省的典型现象。同时，在调研中还发现，一些县区政府为实施乡村振兴战略，简单地将人才培育等同于人才培训，单独列支财政预算，每年依托农广校、农民培训学院、广播电视大学，甚至于高等院校等培训机构和平台，开展系统性的乡村人才培训。但人才培训结业后，对乡村人才的职业发展、激励保障、合理使用、动态管理等环节却未给予足够的重视，使人才培育陷入典型的单环节替代全流程误区。环节缺省、单环节替代全流程问题，对于乡村人才健康培育带来一定程度的负面影响，成为导致不少县区“农村人才大量外流”［8］（P70）的一个重要原因。

（四）机制运作弹性化、个性化缺失

责任导向——政府承载型乡村人才培育，作为一项公共权力参与人力资源配置活动，它所提供的乡村人才培育服务大都具备“公共品”属性，也具备“公共品”生产的规模化、制式化、标准化特征，这也带来培育服务难以满足“个性化的需求”［9］的问题。同时，公共权力的强制性、“街头官僚”“裁量权”的规范化，及“趋利避责”的理性使然，也致使这类乡村人才培育机制更倾向于在“保守而无过，刻板无创新”的窠臼内运行。例如，一些农村地区的“三带人才”培育方案，就存在南北同质化、刻板化的问题，完全忽视了因经济社会发展差距，各地农村对“三带人才”的个性化与差异性需求；调研中还发现，部分县区，特别是经济发展相对滞后的县区在人才培育上更愿意开展上级“规定动作”，且更倾向于寻求政策依据和参考“成熟经验”，人才培育机制运作明显缺乏创新性和弹性化。

事实上，现实中问题并不限于以上四个方面，诸如人才培育机制的“趋利”冲动、人才培育机制功能内部冲突、运作效率较低等问题也一定程度上存在。但毫无疑问，以上四个问题在责任导向——政府承载型乡村人才机制运作中最为突出和常见。围绕这四个方面的问题，寻求应对之策，对优化乡村人才培育机制能够起到提纲挈领的作用。

三、责任导向——政府承载型乡村人才培育机制的优化路径

责任导向——政府承载型乡村人才培育机制的优化是一项复杂的系统工程，涉及人才需求信息获取、部门关系调整、职能结构重置等一系列的工作。针对上文谈到的四个主要问题，结合相关理论，着重从以下几个方面来研究乡村人才培育机制优化路径。

（一）建立基于真实需求的人才供给与调配机制

责任导向——政府承载型人才培育机制之所以会带来乡村人才错配，根本上而言，是乡村人才真实需求未能成为人才培育的基本依据。要解决这一问题，需要做好以下几个方面的工作。

1.完善人才需求调研分析机制。一方面，政府可组织人才需求摸底。各职能单位可依托自身职能，定期开展乡村人才需求调研，然后将结果汇总到组织部人才工作部门；另一方面，以农业农村局为责任单位，组织村两委围绕产业发展、文化建设、环境治理、公共服务等领域的人才需求情况开展自主申报；同时，委托社会机构开展人才专项调查。将一些专业性强，对乡村未来发展具有战略性影响的人才需求调查委托给社会专业咨询机构。组织部人才部门在综合分析政府各单位、村两委与社会机构提供的人才需求报告基础上，制定相对客观的乡村人才需求清单，作为乡村人才培育的具体依据。

2.建立人才培育供需督导机制。目前，乡村人才培育的各项功能仍相对分散于各职能单位，对于各职能单位是否依据真实需求清单开展乡村人才培育，以及人才培育的进度和效度如何，应当有一个较为客观的评估，以便依据评估情况，对督促各单位人才培育工作进行动态调整。可建立由组织部人才部门牵头、相关职能单位参与的乡村人才培育工作督导小组，定期对各单位承担乡村人才培育工作情况进行督导，以促进纠偏补过。

3.建立镇域乡村人才流动共享配置机制。对于乡村已经存在的人才供需错配的问题，应当建立以乡镇为区域的村际乡村人才流动配置机制。依据具体需求，将富余人才调配到该种人才短缺行政村，对总体上都短缺的人才，列入重点培育清单，从而保证镇域内乡村人才最大效率的配置与使用。这不仅可减轻人才培育机制的运作压力，还为“人才‘引育留用’成本高问题提供了新的解决途径。”［10］（P77）

（二）确立“顾客导向”的无缝隙、整体性人才治理机制

要解决单位间本位主义、各自为政带来的乡村人才培育服务生产供给的重复与无效，最重要的还是确立“顾客导向”的人才治理方向，实现单位间乡村人才培育的无缝隙协作和整体性推进。

1.建立跨单位职能交叉部门。建立职能交叉部门有利于打破因职能专业化、部门化带来的人才培育规划的本位主义，从而超越官僚制，“以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。”［11］（P4）具体做法是从各职能单位抽选至少一名工作人员，组建一个综合性、内部互动式的“项目化”矩阵组织，在组织部人才部门牵头下负责本地乡村人才培育的总体性规划和协调，以使乡村人才培育能够整体性推进。

2.增强单位间协作。跨单位交叉部门并不能承担乡村人才的具体培育工作，这仍需各单位依据职能具体开展。因此，增强单位间“无缝隙”协作，以使信息互通交流、资源集约共享，便成为避免乡村人才培育服务生产供给的重复与无效问题的解决路径。比如，实施乡村人才培育信息资源共享，将各单位人才培育计划、方案、师资、课程、人才配置等信息“整合为一个大系统，”［12］（P78）由政府信息服务中心统一管理，或者建立网上信息访问交互许可机制，单位间取得认证后可无障碍访问。

3.强化绩效管理。绩效管理是保障和实施“顾客导向价值”［13］（P74）的有力工具。责任导向——政府承载型乡村人才培育机制的运作，从重视职能任务履行的过程取向，转变为“结果”与“需要”为取向的“顾客导向”，涉及到从“政府生产”为中心，向“社会需求”为中心的转变。对政府服务乡村人才需求绩效考核，有助于这一转变的实现。组织部人才部门可以牵头对各单位乡村人才培育工作绩效的考核，并通过合法程序合理运用考核结果，以结果促转变，强化各单位在“顾客导向”下提供满足各种需求的“无缝隙”人才培育服务。

（三）串并工作环节，实现人才培育服务集成化

无论培育新人才，还是人才发展再培育，都应当明晰人才培育环节、合理配置权重，实施流程化推进，以确保人才“育新”与“挖潜”走向科学化。

1.明晰乡村人才培育环节。乡村人才培育到底设计到多少工作环节？并不能定于一尊，要依具体情况而定。但需求分析、培训方案设计、人才教育培训、人才保障激励、人才合理使用、人才动态管理等应当是最基本环节。对于这些环节的认知模糊，是乡村人才培育环节缺省的重要原因之一。明晰乡村人才培育环节，不仅需要对过往经验的总结应用，必要时还需要聘请人才专家予以指导。

2.设置人才培育环节权重。人才培育各环节会因培育对象不同、需求差异、人才类别等因素而在权重上高低不同。要做到人才培育的精准发力，有必要避免各环节的平均用力或畸轻畸重。无论人才培育环节缺省，抑或是单环节替代全流程问题，事实上都是人才培育环节权重失察的重要表现。人才培育环节权重的设置，要具体情况具体分析，可委托专业性人才咨询机构研究、人才管理服务部门的集体研讨、参考已存在成熟经验等方式来完成。

3.集成人才培育服务。乡村人才培育包括多重环节、涉及多个部门。应通过政府职能优化整合、单位间无障碍协作，将明晰的人才培育环节依据具体权重串并连起来，实现某一类人才培育服务单一部门一站式提供，跟踪负责到底，进而降低人才培育对象和人才所属单位因多部门申请服务带来的成本。这一点可参考政务服务改革经验，运用“互联网+”发展线上线下“互联互通、信息共享、协同办理、全程管理”［14］（P18）的集成式服务，实现“进一个门，办所有事”。

（四）推动组织“再造”，增强服务权变性

通过“再造”提高组织“适应性（adaptability）以及创新的能力（capability to innovate）”［15］（P14），使其更具服务的权变性，是实现人才培育机制满足个性化和弹性化需要的有力工具。

1.放松政府管制。通过内部放松管制，减少对职能单位人才培育工作的直接干预，赋予其更大权限和责任，让其自担培育职责，自主依据需要再造服务流程。这一定程度上能够减弱责任导向——政府承载型人才培育机制唯上级命令、政策、成熟经验为准的行为取向，使其在获取更大的自主创新空间基础上，增强服务权变性，以满足各种差异化、个性化和变动性培育需求；对外放松管制，就是要降低和取消准入门槛，推动人才培育服务市场化和社会化，吸引非政府主体主动参与到各类人才培育服务的生产和供给中来，以灵活弹性的市场机制来满足越来越多的个性化、差异化和变动性需求。

2.增强需求回应性。回应性关系到政府对“公众需求的精准定位。”［16］（P38）能否及时回应乡村人才需求的变化，因应做出相应的调整，是责任导向——政府承载型乡村人才培育机制是否具备弹性化、权变性的重要评判标准。信息化时代，“互联网+”为政府及时捕捉乡村人才需求变化提供了便利，大数据技术甚至通过“全数据”分析能够实现对乡村人才需求变化趋势的精准把握，这为政府通过内部再造精准回应人才需求提供了技术手段。政府各职能单位，应充分利用互联网、大数据、云计算、移动终端等信息技术和平台，及时了解乡村人才需求的动态变化、个性化与差异性诉求，再造服务模式，积极做出必要的回应。

3.引入竞争机制。政府对公共产品与服务的生产与供给的相对垄断性，使责任导向——政府承载型人才培育机制在缺乏竞争压力下，容易堕入僵化与按部就班。因此，“应引进竞争机制，改善公共服务。”［17］（P4）这里既包括在各类乡村人才培育承载主体间引进市场竞争，还包括政府内部适度的“模拟市场化”。政府可通过招投标形式向市场和社会发包乡村人才培育服务项目，以激活多元竞争，寻求最能满足培育需求和成本优势的承载主体；亦可运用“内部契约制”［18］（P8）的方式，发包给最适合的政府组成单位，以形成政府“内部竞争市场”，再造政府组织内部关系，进而激发责任导向——政府承载型人才培育机制因应需求变化而进行自我调适。

现实中，以内在驱动和承载主体为分类依据，乡村人才培育机制可划分为三种，其中责任导向——政府承载型乡村人才培育机制因具标杆示范力、政策引导力、环境塑造力等作用而最具基础性。针对这一机制运作存在的供需错配问题突出、重复生产和无效供给式服务失准、培育环节缺省，单环节替代全流程、机制运作弹性化、个性化缺失等一系列问题。从建立基于真实需求的人才供给与调配机制、确立“顾客导向”的无缝隙、整体性人才治理机制、串并工作环节，实现人才培育服务集成化，以及推动组织“再造”，增强服务权变性等途径着手进行治理，将会进一步推动乡村人才培育机制走向系统化、制度化和科学化。