榆林市产业转型的政府政策支持研究★

安 杰， 刘银玲

（榆林学院管理学院， 陕西 榆林 719000）

引言

陕西省是矿产资源大省，其中以位居陕北的榆林资源最为丰富，榆林市依靠煤矿相关产业，实现了经济的快速发展。但是，榆林市也面临着资源枯竭的困境，这也是大部分资源型城市将面临的问题。为此，榆林市政府为引导榆林产业转型和可持续发展作出了一系列的战略部署和规划，以期加快产业转型进程，促进经济发展[1]。虽然，产业转型已经获得了一定程度上的推行，但也必须承认榆林市在产业转型的前路上还存在着不足与挑战。因此，产业转型仍然需要政府有更多的政策助力与支持。

1 产业转型的概念

对于产业转型，国内外学者已经有了大量的探讨，但是尚未形成明确统一的概念。普遍认为，产业转型是一个国家、城市或某一地区，结合自身经济、资源、技术等方面优势，借助推行相关产业政策、金融政策、财政政策等手段，将资本、劳动力等生产要素从某一种产业向新兴产业转移的过程。即借助各种方式和手段对产业发展做出科学的引导和规划，使得产业体系更加多元化。产业转型不仅是向传统产业要效益，也是为新兴产业留足空间，实现腾笼换鸟的过程[2]。

政策安排、金融支持、技术创新、企业利益等因素都会影响产业转型的进程，政府往往能够从全局角度来把控转型发展的总方向，更加符合市场需求和社会发展需求。在榆林市相关产业转型政策的引领下，地区产业紧跟政府政策导向，榆林市的产业转型将会事半功倍。

2 榆林市产业转型相关政策扶持现状

2.1 教育、科技以及民生领域的扶持力度加大

2021 年上半年，榆林市教育支出增长17.1%，科技支出增长230.7%，卫生健康支出增长22.4%，社会保障和就业支出增长16.4%，节能环保支出增长63.2%。市本级教育支出增长30.8%，科学技术支出增长330.8%，卫生健康支出增长36.1%，住房保障支出增长116.7%，城乡社区支出增长271%。可见，榆林政府在教育、科技及民生领域扶持力度不断加大，支出不断增多。

2.2 第一、三产业固定资产投资占比增加

2015—2020 年，榆林市第二产业固定资产投资占比从62.8%下降到53.8%，而第一产业固定资产投资占比从2.6%逐步上升到6.4%，第三产业固定资产投资占比从34.6%上升到39.8%，可见榆林市正在通过调整投资比例促使产业均衡发展。

2.3 建设对外交通班列，融入“一带一路”战略

榆林市在十四五计划中提到，榆林将依照国家政策着手打通“西安—榆林—二连浩特”中欧班列通道，连通浩吉铁路—甘其毛道中欧班列通道，融入中蒙俄经济走廊，打造陕西向北开放门户。同时，主动对接中欧班列西安和重庆集结中心，联接西部陆海新通道。打造区域物流枢纽，支持物流行业发展，着力促进物流降本增效，促进产业结构均衡化发展。

2.4 着力扶持第三产业

十四五期间，榆林市将围绕打造新的支柱性产业，坚持文旅深度融合，推动旅游业态从景点旅游向全域旅游转变。重点规划建设沿长城、沿黄河、转战陕北、全域低空四条特色旅游线路。同时，榆林市将打造区域消费中心，顺应消费潮流，以此来支持向第三产业的转型。可见榆林在未来的政策中已经逐渐偏向发展第三产业，力求打造属于榆林的特色旅游路线。

3 榆林市产业转型存在的政策问题

3.1 对人才科研支持力度依然不足

人才是竞争的核心，也是发展的基础。相关调查表明，榆林市以煤、油、气加工利用为主的能源化工企业，其专业技术人员数量仅占从业人数的3%。这反映着榆林市的人才储备严重短缺。榆林市政府近年来大力引进人才，加强对教育方面的投资，但是力度依然不够。来榆务工人员依然缺乏高学历者，大多数仍然为四川、河南等地农村富余劳动力。榆林学院2020届已就业的本科毕业生中，毕业生就业量较大的城市为西安，而留在榆林就业的毕业生人数仅为毕业生总人数的22.20%。人才吸引力不足、毕业生不愿留榆就业是不争的事实，人才短缺将成为榆林市产业转型一块巨大的绊脚石。

在科技创新方面，十四五期间，榆林市的科研机构数量仅有50 个左右，从事科技活动的专业技术人员不足600 人，科研成果也是成绩平平，这些都直接束缚了榆林市的产业转型。虽然榆林市政府近年来也非常重视科技创新，但是科技创新体系不完善、创新环境欠佳，这些都将阻碍榆林市产业的成功转型。

3.2 榆林市政策扶持存在不均衡

3.2.1 扶持地区不均衡

榆林市2020 年累计实现生产总值4 089.66 亿元，而北部六县区的GDP 达到了3 703.74 亿元，占全市GDP 总量的90.56%，而佳县、吴堡、绥德等榆林南部六县GDP 总和仅为385.97 亿元，占榆林市的9.44%。由于资源、人口等问题，政府政策对于榆林南部六县的关注度远远不及榆林北方部六县区。由于陕西地貌原因，导致了陕北、关中与陕南三个地区的文化、人民生活习惯都各不相同，也导致了各地区联系较少。在一定程度上出现了各自为政的局面，政策缺乏协调性和统一性，再加上南北各县区的贫富差距，直接导致了相关政策无法彻底落实。

3.2.2 扶持产业不均衡

榆林目前仍是第二产业一家独大，且主要以煤炭为主，天然气、石油、盐矿等其他资源未得到同步同质量发展，产业结构十分单一。榆林市对其他产业，如第一产业、城市基础建设、教育方面的投资额度仍然有待提高，而对于第三产业的投资，往往也是投入大，收效少。相关政策无法实现高效配合，政策得不到有效发挥，执行效果往往很差。

3.3 榆林污染物处理工作的监管有所欠缺

榆林命运的转折发生在2001 年，当年中国加入WTO，全国开始大力发展实体经济，对电力和钢材的需求猛增，而要生产电力和钢材，就需要煤炭。煤炭价格从2002 的14 元/t 飙升至2021 年的2 000 元/t。于是，部分榆林人开始大量开采煤矿，榆林煤矿开采十分混乱，出现了大量乱采乱挖和偷采偷挖的情况，造成了严重的环境问题[3]。

能源化工行业的发展也造成了榆林市较为严重的“三废”问题，这些工业废料对环境造成了较大的污染，近年来榆林市各类工业污染物的排放量在全省的排放总量当中占比较大，尤其是2017 年，榆林市的工业排放量占比更是高达全省的50%。这不但与近年来提倡的低碳发展南辕北辙，而且极大地制约了榆林市第三产业的发展。

3.4 政府政策执行力度不够

榆林政府有心进行产业转型，但由于榆林以煤炭产业为主，而煤炭的设备往往具有单一性，无法投入使用到其他产业。不管是转型到新的产业，还是升级原有的经营内容，都会面临新产业的技术难题、市场环境、投资风险等。产业转型初期只有那些风险偏好型的少数企业积极参与，大多数的企业都会选择观望。出现了创新成果，就会被其他企业模仿，造成相互竞争。如果市场前景超出预期，很可能会发生“潮涌现象”，造成投入大，回报少的局面。因此，产业转型政策往往执行力度不够且阻力大，效果也不尽如人意。

4 榆林市产业转型政府政策支持建议

4.1 加大人才科研投入力度

4.1.1 加强校企合作，放宽落户政策

政府应帮助企业与榆林本地院校建立联系，同时鼓励当地企业参加榆林本地院校招聘活动，鼓励当地公司在榆林院校举办公开活动、创办比赛等，增加学生对当地知名企业的认知程度和认可度。同时，鼓励相关专业学生前往榆林本地公司实习，增加本地就业率，在帮助毕业生找工作的同时，也促进了当地就业。同时，参考其他城市落户政策，吸引更多人才前来落户，并简化落户手续，留住真正愿意落户榆林的人才。

4.1.2 改善当地生活条件，消除人才后顾之忧

在榆林的一些地区，依然存在就医难、就业难等问题，当地群众身体健康和生活质量也受到了严重影响，更加难以吸引人才，甚至形成了人才外流、居民往外跑的不良发展环境。政府可以加大政策支持力度，注资发展周边县区，吸引愿意投身支援乡镇的年轻人去建设这些地方，完善保障系统，加强推动城市基础设施建设，改善当地人民的生活水平，消除外来人才的后顾之忧，引导整个榆林地区良性发展。

4.1.3 加大对科研投入和管控，将投入落到实处

榆林市政府政策应该完善科技金融投资平台，促使资金流向科研。构建以政策性银行为主体的多层次资，引进一批风险投资、私募股权、天使投资等创业投资企业，强化金融对创新的全过程支持。鼓励在榆规模企业主动吸引外地投资，并且政府出台政策，使注入的资金用于科研。榆林市的科技企业中，有许多都是新创办的小微企业，由于小微企业存在融资成本高，风险大等特点，往往难以融资，这就需要政府政策的扶持与帮助。对于符合帮扶标准的企业进行定点帮扶，对其贷款金额可依照情况减少支付利息或延长还款时间，但对于资金走向也要进行不定期抽检，以保证资金切实为科技创新服务。

4.2 扶持薄弱产业，推动周边县区发展

4.2.1 加大各区县间联系，帮扶贫困地区

针对榆林市所面临的问题，市政府可以适时启动行政区划调整，优化功能布局和空间形态，加大公路交通建设，同时加强对南部各个区县的关注和帮扶，如：佳县岩盐储量丰富，榆林政府可以通过定点帮扶等形式，发展南六县盐矿产业，做到以榆阳区为主，神木、府谷为辅的经济辐射圈，在发展榆阳区经济的同时，逐渐带动周边县区的发展，最终辐射整个榆林地区。

4.2.2 发展特色旅游经济，提升服务质量

榆林市的旅游资源充沛，而且具有当地民俗特色。榆林市政府可以加强宣传推广，突出沿黄河、黄土高坡文化特色，重视上郡古城的旅游价值。同时加大旅游景点建设，推出具有榆林特色的节目与活动，如转战陕北等。打造现代化窑洞住宿，让游客住的舒心，同时又能体验地域特色。提高服务人员的服务素质，提升服务质量。政府可以通过张贴标语、普及普通话、加大对不文明现象的处罚力度，着力改善旅游环境。并制定针对旅游行业的规范性文件，保障游客的权益。

4.2.3 利用地缘优势，深化区域合作

榆林市是五省交界之地，地理位置东临黄河，与山西隔河相望，西连宁夏、甘肃两省，向北便是内蒙古，便于依托周围省市，促进产业发展。同时，加大对道路交通建设，搭乘国家“新丝绸之路”快车，借力发展榆林其他产业。比如，加大物流行业发展，打造物流业五省中转的地位，以平衡产业结构。

4.3 科学治理环境问题，推动低碳发展

低碳化将是未来的发展趋势，也是我国必然要走的道路，榆林市也亦然。应该强化企业的低碳意识，提高资源利用率。逐渐淘汰高污染、高耗能、高排放、高浪费的产业，同时要求企业做到，谁污染谁治理，对于塌陷损坏的民居住宅和环境，做到补偿和恢复。同时，对榆林市化工企业排放的“三废”，政府一定要落实监管，加大对乱排乱放的处罚力度。重点管理煤矿开采，实现整体产业的健康发展。恢复生态，植树造林，创造一个美好的生态环境。只有这样才能留住更多的人才，吸引更多的游客。

4.4 构建合理的转型激励机制，国企优先进行产业转型

许多企业不愿意涉猎新产业的重要原因就是，不愿意自己摸着石头过河，产业转型成本高且收益未知。因此，一方面，榆林市政府应该构建合理的转型激励机制，对于积极参与产业转型的企业可以实行减免赋税等政策，并给予一定的资金支持。加强企业产业转型的积极性，但补助需要门槛，以防止行业发生“潮涌现象”，导致大量企业领取资金支持，而行业发展缓慢的现象。另一方面，应鼓励国企优先进行产业转型，由于国企抗风险能力更强，不至于因为产业转型风险而面临破产，且国企信誉有政府背书，有更强的影响力，作为产业转型的先行者能够引领更多企业向政府政策支持的产业发展。

5 结语

榆林市作为我国典型的资源型城市，其转型必须提早部署。政府政策的合理调控对资源型城市的转型有着良好的促进作用。因此，政府政策对于产业转型十分关键，正确的调控能够使转型事半功倍，转型效果突出。但是正确的政策也需要高效执行，如何让企业积极进行产业转型，也是对政府政策的一项考验。本文考虑榆林市产业转型过程中政府的应对方式并提出有效建议，以加快榆林产业转型步伐，促进产业、经济和社会的持续健康发展。