营商环境层面的法治环境提升与发展

苏海悦

扬州市职业大学，江苏 扬州 225000

一、法治营商环境的定义、重要性

营商环境，是指某国家、地区对于市场主体在市场准入、经营管理、争端解决等方面有关外部因素和条件的总和，包括政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和。

2019年11月5日，第二届中国国际进口博览会在上海国家会展中心开幕。国家主席习近平出席开幕式并发表题为《开放合作 命运与共》的主旨演讲［1］。在该主旨演讲中，习近平主席强调将继续优化营商环境。中国对于营商环境的完善与提升给予了足够的重视，将继续在关键领域，深层次地完善营商环境，通过建立市场化、法治化、国际化的营商环境提升对社会经济的治理能力，从而实现整个社会经济的高质量发展。

为持续优化营商环境，不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系，推动经济高质量发展，国务院于2019年10月22日颁布实施了《优化营商环境条例》，该条例于2020年1月1日起施行［2］。中央各项举措充分说明优化营商环境已经成为我国当前社会经济生活中的重要工作。法治环境虽然只是营商环境的一部分内容，但却是营商环境其他环节和内容的保护屏障和救济手段，因此在整个营商环境中具有非常重要的地位。法治环境体现了一个国家或地区的法治化治理程度、水平，是一个国家或地区营商环境法治化特征的集中体现，从推动社会文明建设这个意义上说，法治环境也是一种生产力。

2019年2月25日，习近平总书记主持召开了中央全面依法治国委员会第二次会议。会议强调，法治是最好的营商环境，要以高质量、更全面的立法保障来促进经济持续健康发展，要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节［3］。

由此可见，法治环境不仅是营商环境的重要组成部分，而宏观的营商环境同时也把法治化作为其优化的目标。从营商环境角度出发，法治环境主要体现为：

（一）建立健全市场经济法律法规体系

营商环境法治化要求市场经济管理相关的法律、法规体系已经建立健全，而且法律、法规体系不仅仅是规范市场经营主体的行为，还要涉及对市场经济的其他要素行为的规范，例如对政府机关、执法部门在市场经济体系中作为或者不作为的法律、法规，还需要在法律、法规体系中建立民商法律法规、行政法律法规、刑事法律法规的有机结合，共同发挥作用。

（二）以依法行政为目的，将权力关进笼子中

依法行政是营商环境层面法治环境的基础。实现政府机关公权力的行使在有效的法律监督之下，政府的政策制定在法律允许范围内，且需要遵循法定程序。政府的行政权力必须得到有效的监管，确保政府机关在执法中的公平公正［4］。

（三）正确处理政府与市场即市场经营主体的关系，实现政府角色的转变

政府机关在理念、职能上进行转变，实现服务功能与监管功能并重，具体表现为简政、放权、放管结合、优化服务，减少对市场主体过多的行政审批行为。

（四）在保障司法公正的前提下，促进司法效率的提高

保证司法公正是不可动摇的前提。同时促进司法效率的提高则是迫在眉睫的事情。一方面，要优化司法审判流程，保证商业活动的高效迅速进行。另一方面，要通过加强对司法行为、司法机关以及地方行政单位的监督、审查和管理，构建公开公正的司法环境，从而进一步推动法治环境的可持续提升与发展，逐渐弱化地方对于司法行为的不合理、不合法干预，净化司法环境［5］。

（五）加强诚信守法教育，促进全社会守法意识的提高

需要在全社会开展与营商环境有关的普法教育，增强普通公众、企业以及公职人员形成法律思维和守法意识，使社会公众形成自觉遵守法律、依法办事的思维模式。尤其是政府机关公职人员，要加强法治教育和守法意识，单位领导应带头学法、守法，起到模范、引领作用［6］。

二、我国法治营商环境现状

2020年6月18日，万博新经济研究院联合中国战略文化促进会、中国连锁经营协会、中国经济传媒协会和第一财经研究院，在线发布《后疫情时代中国城市营商环境指数评价报告》（下称《报告》）［7］。该《报告》中阐述，2019年10月，国务院颁布《优化营商环境条例》（下称《条例》），标志着营商环境建设进入到法治化新阶段。依据《条例》的精神和要求，该《报告》对营商环境评价体系进行了全面升级优化，加入了政务服务环境、执法监管和法治保障环境，为推动疫后经济全面恢复、营商环境持续改善、政府和企业决策优化提供更具操作性的参考。监管执法与法治保障环境主要反映企业对于各城市的市场主体保护、监管执法和法治保障的满意度，例如企业维权便利度、执法标准是否统一、执法自由裁量权是否过大、纠纷解决机制是否公平便利等。

根据该《报告》的评分，位于“监管执法与法治保障环境”第一梯队的城市有：深圳市、北京市、上海市、广州市、武汉市、杭州市、南京市。同时该《报告》也指出，调研发现，很多城市对于法治环境的重视程度还不够，存在执法标准不一、自由裁量权过大、企业维权不便利、政府诚信有待提升等现象。因此该《报告》在“优化营商环境的政策建议”部分中着重提出了“重视执法专业性和力度边界，将法治环境落到实处”的建议。笔者认为，该《报告》上述内容可以视为近年来对我国法治营商环境进行较为深入分析的公开资料。

三、以江苏省某地级市为例分析提升法治营商环境中的实践、不足之处及完善建议

该地级市作为经济发达省份江苏省的普通地级市，其采取的提升法治营商环境措施具有一定的代表性，同时该市法治营商环境不足之处也具有代表性。下文笔者将就该市法治环境所采取的措施及不足之处进行分析，并就如何提升提出建议，也期望所进行的分析和建议能够对其他地区法治营商环境的优化发挥借鉴意义。

（一）江苏某地级市优化营商环境进程中提升法治环境的实践

近年来江苏某地级市（下称该市、该地级市、该地区）在优化营商环境进程中对法治环境提升进行了诸多的有益尝试和实践。具体如下：

1.政策文件制定方面

在政策制定层面，该市从2020年开始每年均出台优化营商环境的年度行动方案。行动方案中就有相当部分涉及法治环境的内容。例如规定了提升破产办理质效、创新破产审理机制的方案，完善合同执行促进机制、构建解决执行难长效机制方案，加大知识产权保护方案，加强事中事后监管、加快政务诚信建设、整顿地方保护和行政垄断行为方案等。各行动内容还附注了牵头单位和责任单位。如“加大知识产权保护”行动中明确规定牵头单位是市市场监管局，责任单位是市公安局、中级人民法院、仲裁委。

该市还在2021年出台了《优化提升营商环境任务清单》。此文件中同样对提升法治环境的任务做了具体规定。如完善合同执行促进机制、提升破产办理质效、加强事中事后监管、构建信用为基础的新型监管机制、加大知识产权保护等任务。

该市任务清单与行动方案两份政策性文件互为补充。任务清单中规定的提升法治环境的部分任务内容在体现法治化目标同时也体现了对企业的关怀意识。例如规定了建立豁免清单制度，对市场经营主体一些轻微违法违规行为实行“首违不罚”“轻违不罚”。该豁免清单制度正是体现了在依法执法的同时“亲商爱商护商”的关怀意识，有利于疫情时期的营商环境优化和企业生存状况的改善。

2.具体举措方面

就该地级市已经采取的具体举措而言，主要包括：该市市委政法委在2021年向各职能部门初印发了政法系统进一步发挥职能作用积极营造优良营商法治环境的通知。该通知中列明了提升行政审批服务、严厉打击侵犯企业权益违法犯罪、依法维护企业合法权益、强化涉企矛盾多元化解、健全挂钩联系企业机制、加强知识产权司法保护、优化提升企业法治服务、建立健全联合会商机制等具体举措。

该市政法委通知下发后，各政法部门根据通知精神，针对自身工作职能，进一步分别制定了该部门的具体的措施。例如该市公安局根据前述市委政法委的通知，制定了公安机关优化提升营商环境具体措施。公安局机关的具体举措主要宗旨是坚持处罚和教育相结合原则，建立涉企违法免罚，从轻、减轻处罚清单并严格执行。

同时，该地区社会团体也积极配合政府部门采取行动，为提升法治环境助力。例如该市律师协会根据地区产业特点，充分发挥律师职业的专业优势，积极推进地区产业链和法律服务有机结合，实现法律服务与产业链发展的无缝对接。

（二）该地级市法治环境不足之处及完善的建议

1.该地级市优化营商环境的立法有待推进

如前所述，该地级市有关优化营商环境的现有的政策性文件虽然较多，但都仅是政策性文件，缺乏严谨性，更缺乏法律强制效力。

据新闻报道，江苏省S市发展和改革委员会在2021年3月12日公布了关于公开征求《S市优化营商环境条例（草案）》（征求意见稿）意见的公告。该公告标志着S市已经开始了关于优化营商环境地方立法的进程。

该地级市在行政区类别上与S市同样属于设区的地级市。因此在取得江苏省人大批准的情况下，该市也具有制定地方法规（该市人大）和地方规章（该市市政府）的立法权。

因此，笔者建议，为了保障优化营商环境措施的稳定性、连贯性，更是为了保障其法律效力，该地区也可以执行相应的有关优化营商环境措施的地方法规或者地方政府规章。

2.加强该地级市各部门提升法治环境的联动机制

根据目前公开媒体报道中，该地级市除了其下属的某区工商联和区检察院进行了沟通联系机制的有益尝试外，其他部门的联动情况鲜见于报道。

因此为了促进法治环境提升的高效进行，笔者建议构建部门联动平台，共同研究解决市场主体反映突出的问题。

3.加强提升优化法治环境宣传的力度

从前文所述该地级市所制定的各项政策型文件来看，鲜有进行法治环境宣传的措施。笔者建议扩大宣传范围，编制通俗易记的法治宣传语，开展全社会范围内的法治环境宣传。在全社会宣传“法治”这一重要的社会主义核心价值观的同时，也能够在全社会潜移默化地形成法治的共同价值观，从而促进法治环境的提升，进而促进营商环境的全面优化。

4.加强涉外法律服务人才培养和涉外法律服务市场培育

随着中国外向型经济的发展，营商环境的优化也需要涉外法律服务的提升和涉外法律服务人才的培养。

同大部分地区一样，涉外法律服务功能的欠缺已经成为该地区法治环境的一项短板。虽然该市已经成立了涉外法律服务中心，对该市涉外法律服务发展起到重要的作用。但是相比于更发达地区，该市涉外法律服务尚有较大的提升空间，尤其是涉外法律服务人才的培养，更是有不小的差距。因此笔者建议加强涉外法律服务人才培养和涉外法律服务市场培育，为营商环境层面的法治环境提升补齐短板。

四、结语

法治是最好的营商环境。形成良好的法治环境对推动整个营商环境的优化具有重要意义。本课题结合营商环境、法治环境的相关概念和理论，以江苏某地级市为例，对法治环境提升的措施、不足之处进行了分析，并提出了进一步完善的建议，以期对我国营商环境的进一步优化做出自己的贡献。