营商环境法治化构建框架与实施路径研究

袁 莉

(1.华中师范大学 政治与国际关系学院，武汉 430079；2.湖北省社会科学院 经济研究所，武汉 430070)

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央立足于我国发展阶段、发展环境、发展条件发生的重大变化，着眼于统筹我国长远发展和长治久安作出的重大战略部署。企业的健康发展在双循环中的重要作用不可替代，为企业打造良好的营商环境是新发展阶段构建新发展格局的必然要求。而法治是现代国家治理的基本方式，实行法治是国家治理现代化的内在要求[1]。社会主义市场经济本质上是法治经济，法治是最好的营商环境。因此，在双循环的新发展格局下推动经济高质量发展，应当将优化法治化营商环境摆在突出位置，并根据经济的发展需求有针对性地完善法治环境。良法善治既是市场经济公正有序运行的外部保障，也是有为政府适度干预的内在尺度，更是平衡市场与政府优化资源配置的关键因素[2]。

一、法治化营商环境赋能经济高质量发展的现实逻辑

法治是良好营商环境的重要保障，也是衡量营商环境优劣的关键指标，更是改善营商环境的重要手段。经过多年发展，我国建立了社会主义市场经济体制，市场经济需要不同所有制经济公平竞争、平等发展，需要公开、公平、公正的市场秩序，需要确立新的分配制度和社会保障体系；这一切都需要我们用法律制度对经济关系和经济秩序加以调整、规范和指引[3]。法治化营商环境是国家为市场主体开展投资和生产经营活动所提供的一种完善且有效的制度安排，它是市场经济发展到高级阶段的必然结果，具有稳定预期、激发活力及优化政企关系的功能[4]。

第一，法治能够稳定企业发展的预期，这是法治化营商环境的主要作用。法律制度能够明确告知市场主体和政府行为的边界以及违反规则的后果，并为社会公众监督留下充分空间[5]。当前国内外环境错综复杂，市场的不确定性增大，企业在高质量发展过程中面临比以往更多的机遇和挑战。作为我国企业长期稳定发展的基础性问题，市场预期必须得到足够的重视。稳定的预期能释放企业创新发展动能，激发市场活力。虽然政策在一定程度上能够起到稳定预期的作用，但大部分政策缺乏连续性、稳定性和可持续性。制度在国家治理中具有根本性作用，法治能为市场经济提供一套规范、稳定的制度体系并保证其顺利实施，能够从根本上为市场主体提供稳定的预期[6]。市场主体有稳定的预期，就可以集中精力开展生产经营活动，而不必花费过多的精力和成本去维护与政府的关系，从根源上解决企业发展中遇到的“新官不理旧账”、管理“一刀切”“一天成”等问题。同时，企业在市场准入、生产经营、退出市场等过程中，按照法律优位原则的要求，政府提供政务服务、行政机关采取市场监管措施，都必须遵循宪法、法律、法规、规章的规定，不得违反现行有效的法律规范。而且，从企业的相对方——行政机关角度看，根据法律保留原则的要求，行政机关必须做到“法无授权不可为”，从而保证行政权力在法律框架内运行。行政机关提供政务服务或采取市场监管措施过程中，如果限制市场主体的权益或者增加其义务，应按照法定依据，凡无法律依据的，一律不得开展执法检查。相应地，对市场主体而言，则“法无禁止即可为”[7]。法律制度在明确限定行政权力的同时，激发了市场主体的创新创业动力。由此，法治能够稳定企业发展的预期，法治化营商环境的作用就在于为企业稳定发展创造优良的制度环境。

第二，法治能够激发企业发展活力，这是法治化营商环境的意义所在。营商环境的优劣，在很大程度上影响着市场主体的积极性和市场活力的释放，而在当前应对国内外发展环境深刻复杂变化的关键时刻，法治化营商环境是破除深层次体制机制障碍、全面提高对外开放水平、让企业创新创造活力充分迸发的关键所在[8]。以我国的民营企业为例，占市场主体总量的95%以上的民营企业作为市场经济的微观基础，立足于国内经济大循环，贯通生产、分配、流通、消费各环节，广泛存在于新兴经济体国家，以民营企业为主的“系族”企业集团在应对创新能力中的融资约束、信息匮乏和激励不足等问题时表现出较高的稳健性，具有较强的创新能力[9]。民营企业的蓬勃发展可以打通解决“卡脖子”问题的技术创新、区域经济一体化中的隔阂等循环堵点，民营企业是创建强大国内市场的主力军。同时，民营企业大多是在优胜劣汰的市场竞争中发展起来的，产权明晰、机制灵活等特征使其在生产经营、企业管理等方面具有一定优势，能够及时把握和适应市场形势的变化，对资源进行更好的配置和利用，从而促进循环体系的高效运行。随着我国民营企业国际化程度和市场竞争力的不断提升，在外循环中，一大批民营企业将向国际投资与战略合作、联合研发制造、品牌打造与开拓国际市场延伸拓展，集群企业以抱团的方式深度融入国际产业链供应链价值链，成为我国产品、技术、人才、管理等输出的主体，积极促进我国内需和外需、进口和出口、引进外资和对外投资协调发展，是我国企业增强全球资源配置能力的重要生力军。因此，法治能够激发企业发展的巨大活力，优良的法治化营商环境是激发企业创造力的有效手段。

第三，法治有助于形成公平竞争的市场环境，这是法治化营商环境的价值功能。良好的营商环境对企业进入和发展具有吸引力，营商环境法治化程度更是企业参与公平竞争的风向标。艾哈德认为，竞争是提高生产效率的最理想的手段[10]。而市场与竞争密切相关，竞争是市场经济的基本因素，贯穿在市场生产、分配、交换和消费之中；竞争也是市场经济的运行方式，市场经济应始终处于竞争状态，竞争的经济才是市场经济。市场经济各种关系的内涵几乎都可归结为竞争关系[11]。在新发展格局下，实现经济高质量发展的关键动因在于新的科学发现、新的技术发明以及产业的创造和创新，经济高质量发展比拼的就是创造和创新。而创造和创新的培育在于企业之间的良性竞争，在供求关系日益复杂、产业结构优化升级的背景下，涌现出很多新技术、新产业、新产品，这些往往不是政府发现和培育出来的，而是“放”出来的，是市场竞争的结果[12]。市场竞争是创新的源泉，企业是创新的主体，不断促进企业和产业的创新发展是经济加快转型升级、提质增效的必由之路。然而，市场竞争激烈残酷，会产生垄断、限制竞争等行为，需要形成有序竞争，只有在有秩序的条件下才会有正当的竞争。市场秩序是一种公共产品，市场自身无法提供，应由国家政府提供和维护[11]。在法治社会中，法律就是秩序，法律是保证公平、充分、有效竞争的基础，有好的法律才有好的竞争关系。例如，政府可以通过建立有效的反不正当竞争和反垄断的法治环境，进一步完善政府与市场在资源配置中的二元调节机制，厘清政府作为与市场调节的边界，使市场能够在资源配置中起决定性作用，提高资源配置的效率和公平性，并遏制不公平商业行为，保障企业作为微观市场主体的权益，维护市场竞争的公平性，形成有序的市场环境。

二、我国营商法治环境建设的现状与存在的突出问题

习近平总书记强调：“法治是最好的营商环境。”近年来，我国营商环境持续优化，营商环境法治化水平不断提升，全国各地在优化营商环境方面也不断探索实践并总结经验，取得了阶段性成果，为新发展格局下实现经济高质量发展提供了保障。但是，尽管营商环境得到了较大的改善，但在具体的法治建设上，例如公平竞争、产权保护、行政权力制约与监督等方面仍有进一步完善的空间。

(一)法治化营商环境建设的具体实践与主要做法

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入推进全面依法治国战略，法治化营商环境建设取得阶段性进展，营商相关法律法规逐步健全，依法保护市场主体力度不断加大，法律公共服务持续完善，市场主体获得感明显增强。世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示，中国排名升至第31位，比上一年提升15位，这是该报告发布以来中国取得的最好名次。其中，评价民商事司法制度与法院工作质效的“执行合同”指标在190个评估经济体中位居前列，体现司法制度与工作机制的“司法程序质量”指数得分为16.5，排名第一。全国工商联发布的“2020年万家民营企业评营商环境”调查显示，民营企业对营商法治环境满意度全面提升。样本企业对所在城市营商环境的总体评分从2019年的68.71分上升到74.46分，其中对法治环境的满意度排名第一，为81.44分。

1.营商环境法规制度建设持续健全和完善

为了优化营商环境，为企业发展“保驾护航”，我国制定颁布了一系列支持和促进经济健康发展的法规政策，从制度层面为优化营商环境提供更为有力的保障和支撑。例如，2019年出台的《优化营商环境条例》，是在总结实践经验的基础上制定的优化营商环境的第一部综合性行政法规。同年出台的《中共中央国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，围绕营造市场化、法治化、制度化的长期稳定发展环境，推动民营企业改革创新、转型升级、健康发展，推出一系列政策措施。司法部专门出台《关于充分发挥职能作用为民营企业发展营造良好法治环境的意见》，围绕减轻民营企业负担、解决民营企业发展难题等方面，提出了加快推进相关法律法规立改废释、严格规范公正文明执法、创新拓展公共法律服务、引导民营企业依法经营依法治企等四个方面20项具体措施。2020年十三届全国人大三次会议表决通过《中华人民共和国民法典》，明确了市场主体的各项权利，确立了完善的市场交易规则，提振企业发展信心，进一步激发了企业发展活力和创造力。同时，《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国电子商务法》以及《关于强化知识产权保护的意见》等法律法规，都包含加强营商环境法治化的具体法律条款，这为我国企业改革创新、经济健康发展提供了有力的制度保障。此外，国务院办公厅专门印发了《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》，要求更加注重民营企业、行业协会商会等市场主体深度有效参与立法活动。近几年，通过全国工商联征求民营企业和行业协会商会意见建议的法律法规和规范性文件超过200部，民营企业在法律制度建设中的知情权、参与权、表达权和监督权得到更好保障。

2.法律制度保护市场主体权益力度不断加大

完善、有效的法律制度保护是加快建设开放型经济新体制，改善投资和市场环境，营造稳定公平透明、可预期的营商环境的重要保障。近年来，检察机关与人民法院、公安等部门协作配合，对恶意串通，通过虚构事实打“假官司”来逃避债务、侵吞资产等损害市场主体权益的行为加大监督力度，强化对民事虚假诉讼和民事执行活动的监督，依法惩治侵害民营企业合法权益犯罪。2019年，国家发改委等九部委联合印发《关于开展涉政府产权纠纷问题专项治理行动的通知》，重点查找和解决社会反映强烈、久拖不决的涉嫌政府机构失信或政府政策调整所导致的政府机构与企业、企业家之间的产权纠纷问题，开展重点案件集中攻坚，大力推动涉产权冤错案件甄别纠正[13]。2016年底至2020年6月，人民法院通过审判监督程序甄别纠正涉产权刑事冤错案件190件237人，最大限度保护企业家合法财产权益和企业家人身安全。我国还高度重视知识产权保护工作，出台了《深入实施国家知识产权战略行动计划(2014—2020年)》《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》等一系列政策文件。在新一轮的党和国家机构改革中，重新组建了国家知识产权局，实现了知识产权类别的集中统一管理，深入推进知识产权保护。在执法方面，深化知识产权行政执法体制改革，理顺知识产权行政执法关系，查处假冒专利、商标侵权等行为，行政执法职责由市场监管综合执法队伍承担，充分发挥其优势，严厉打击侵权假冒行为。同时，完善商标、专利侵权判断标准，提高执法水平。在司法保护方面，公安部门严厉打击侵权假冒犯罪；人民法院系统推进知识产权审判机制改革，检察机关强化诉讼监督职能，司法保护更加高效、更具针对性。在社会共治方面，持续推进维权协作，及时化解侵权纠纷，不断深化行业自律，知识产权服务水平和社会维权意识进一步提升[14]。在以上营造法治化营商环境举措的支持下，近年来我国有关专利、商标申请量连续多年稳居世界首位，世界知识产权组织发布的《2020年全球创新指数》显示，中国排名第14位，是进入前30名的唯一中等收入经济体。

(二)我国法治化营商环境建设存在的突出问题

法治化营商环境是国家为市场主体尤其是企业发展提供的一种完善、可靠、稳定的制度安排，其主要功能和作用在于稳定企业预期、激发市场活力以及激发市场竞争等。近年来，我国高度重视营商环境建设，营商环境法治化程度有很大提高，但仍存在一些亟待解决的问题。

第一，充分公平竞争的市场环境尚未形成。公平的市场准入是市场主体高质量发展的最基本需要。党的十九大以来，我国“放管服”改革进一步推进，政务服务效能大幅提升，市场准入负面清单持续“缩水”，更多的市场主体平等进入市场，但市场准入公平问题仍然没有得到彻底解决。例如，民营经济发展依然受到一些制约，民营企业进入教育、医疗和养老等民生领域市场门槛降低，但进入高利润、高回报率的垄断行业、基础设施和公共服务等领域，仍存在各种市场准入隐形壁垒，“玻璃门”“卷帘门”“旋转门”始终没有完全打破，影响了各类生产要素的自由流动。一些政府在招投标中也“重公轻私”，民营企业有时会被歧视和区别对待。平等参与市场竞争已成为当前民营企业最大的诉求，因此，我国在保证各种所有制经济在发展过程中权利平等、机会平等、规则平等方面还有提升空间，为民营经济转型升级创造公平竞争市场环境的改革任务依然艰巨。

第二，产权保护有待进一步加强。“法总是在一定的社会物质生活条件下生成和发展的，法的内容也由物质生活条件决定。在本质上，法律规则就是以法律的形式表现社会的经济生活条件。”[15]产权是市场主体从事市场交易活动的基础，也是现代企业制度的核心。尽管近年来我国出台了一系列政策法规，民营企业和企业家财产权益得到一定程度的保护，但经济体制改革仍在进行中，相关法律法规还不健全，一些地方政策法规执行落实不到位，仍然存在政府信用缺失、产权保护力度不够等问题，滥用权力、权钱交易、寻租腐败、商业贿赂等现象时有发生，破坏了民营经济发展环境。相较于公有产权，一些地方的私有产权得不到充分有效的保护；相较于大中城市，县(市、区)产权保护情况不甚理想。

第三，制度性交易成本仍然过高。成本是市场主体的生命线，任何市场主体进入市场竞争都必须核算成本。以我国民营经济为例，尽管目前我国民营企业已经进入高质量发展阶段，但不少企业仍然感到经营成本不低、负担较重。原材料、人工等成本相对明确，制度性交易成本种类繁多、弹性较大，有时还存在权力寻租；由于政府与市场关系没有完全理顺，在政策法规制定和实施过程中，对市场主体活动形成障碍成本，导致企业经营成本较高，给民营企业高质量发展带来困难。另外，惠企政策落实落地不足。近年来，国家和地方陆续出台不少支持和鼓励民营经济发展的优惠政策和专项补贴，但因为政策知晓度低、申报门槛高、申报流程复杂、审批过程不透明等，导致民营企业没有享受到本该享受的政策红利，惠企政策也没有充分发挥其支持民营经济发展的作用。

第四，行政权力监督与制约不够有力。长期以来，市场主体开展生产经营活动，接触最多的是提供政务服务和执法监管的相关政府部门。经过多年“放管服”改革的推进，我国政务服务效能已得到很大提升，但政务服务清单管理制度还有待全面落实到位，社会监督机制仍需完善。行政执法监管涉及的市场主体众多，利益关系错综复杂，一些地方政府部门行政执法随意性较大，执法尺度不统一，存在区别对待等情形。全国工商联发布的2020年“万家民营企业评营商环境”调查显示，受市场主体关注和期待的依然是行政执法部门需要继续提升依法行政水平。此外，部分地方政府对市场主体仍然存在不履行承诺和协议的情形，既损害市场主体利益，又影响政府形象和公信力。

三、新发展格局下优化我国法治化营商环境的实施路径

进一步优化新发展格局下的营商法治化环境，首先要厘清政府与市场的关系，加快建立服务型政府；其次要完善监管机制，构建公平竞争的市场环境；再次要加强市场主体产权保护，激发创新创业活力；最后要健全行政权力制约和监督体系，促进权力规范透明运行。

(一)厘清政府与市场的关系，加快构建服务型政府

第一，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府与市场的关系问题，是经济体制改革的核心问题。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，推动有效市场和有为政府更好结合。这为在新发展格局下处理好政府与市场的关系提供了基本遵循。政府应尊重市场经济规律，把凡是市场能做的一律交给市场去做，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，从而形成鼓励创新、优胜劣汰的“有效市场”。这不仅有助于提高市场主体的经济发展质量和效益，同时也能够增强市场主体对市场需求变化的应对和调适能力，提高市场主体资源要素配置的效率和竞争力，整体上推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。

第二，更好发挥政府的宏观调控作用。目前我国市场体系还不健全，还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高等问题。在市场机制不能有效发挥作用时，政府应在准确进行自身定位基础上，对经济进行宏观调控，以克服和弥补市场的不足和缺陷，但同时也要防止政府在实际经济工作中出现越位、缺位、错位等问题。

第三，进一步深入推进“放管服”改革，加快转变政府职能。要坚持提升简政放权含金量，根据基层经济社会发展需要，继续取消下方行政权力事项，减少微观管理事务和具体审批事项，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干预，围绕降低制度性交易成本，着力破除制约企业和群众办事创业的体制机制障碍，为市场主体开展生产经营活动营造更宽松的环境。深入推进重点领域改革，在企业开办、不动产登记、工程建设项目审批、投资审批、企业注销等重点领域深化行政审批制度改革，进一步减材料、减费用、减时限，为市场主体减负。进一步优化政务服务，由“政府主导”模式转向“政府与社会合作”模式，全面推进“互联网+政务服务”[16]。构建亲清政商关系，畅通政企沟通渠道。

(二)完善监管机制，构建公平竞争的市场环境

第一，强化公平竞争审查制度的刚性约束。在制定市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的政策措施时，要严格评估该政策措施对市场公平竞争的影响。坚持产业政策存量清理和增量审查，继续推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变，促进土地、资金、劳动力和人才等生产要素合理流动，资源配置上更加公平公正。要确保招标投标和政府采购公开透明、公平公正，破除招投标隐性壁垒。要及时废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，推动公平竞争审查工作落实落地，形成统一开放、竞争有序的市场。健全公平竞争审查工作抽查、督查和考核机制，充分发挥公平竞争审查联席会议统筹协调作用，建立并完善面向各类市场主体的公平竞争审查投诉举报和处理回应机制，及时向社会公布处理情况。

第二，不断提升事中事后监管效能。深入推进“互联网+监管”建设，完善监管数据归集，加强对日常监管事项的风险评估，实施分级分类监管，探索在监管实践中运用风险监管预警模型，强化高风险环节监管。建立健全“双随机、一公开”监管，梳理明确抽查事项清单，全面推进部门联合监管，实现“进一次门、查多项事”，减少对市场主体正常生产经营活动的干扰。全面推进信用监管，加快企业信用体系建设，全面有效归集并共享各类涉企信息，强化协同监管和失信联合惩戒；全面推进企业信用风险分类管理，引导企业和企业家守信经营，实行守信联合激励和失信联合惩戒；畅通信用修复渠道，保护市场主体合法权益。对新业态、新模式实行包容审慎监管，为各类企业特别是中小企业、创新型企业提供更加宽容的法治环境。

(三)加强市场主体产权保护，激发市场主体创新创业活力

第一，要进一步加强民营企业和企业家产权保护。“有恒产者有恒心”，产权保护关乎民营企业的安全感，产权得到有效保护是企业生存和发展的前提。复杂的市场投资交易行为容易产生各种纠纷，能否高效、公平地维护企业权益、保障企业家合法利益是市场主体的重要考量因素[17]。近年来，我国产权制度体系的逐步完善为产权保护构筑了有力的制度保障，但还要强化产权保护在基层的执行和落实。应当在各层面为民营企业和企业家提供公正、高效、权威的司法服务和保障。严格把握罪与非罪的界限，对企业生产、经营、融资等经济行为，除法律、行政法规明确禁止外，不得以违法犯罪处理；坚决防止将经济纠纷当作犯罪处理，坚决防止将民事责任变为刑事责任；对确因公共利益或其他法定事由改变政府承诺的，应依法支持民营企业的补偿请求。加大惩治侵犯产权犯罪力度，打击非公有制企业工作人员侵害企业财产权益等相关犯罪行为，维护企业家财产权、经营自主权和创新权益。

第二，充分发挥破产制度的市场救治和退出功能。加快“僵尸企业”出清，充分发挥破产重整的拯救功能，加强对陷入困境但仍具有经营价值企业的保护和救治。提升破产案件审判质效，完善“执转破”程序衔接机制，使符合条件的“执行不能”案件及时转入破产程序，助力“执行不能”的被执行企业依法通过破产途径合法有序退出市场。完善市场主体退出过程中相关主体权益的保障机制和配套政策，最大限度保护相关主体的合法权益。

(四)健全行政权力制约和监督体系，促进权力规范透明运行

第一，确保政府依法全面履行职能。政府要用法治思维和法治方式履行职责，坚持权力在法治的框架内运行。政府在履行职能过程中，应严格遵循行政决策法定程序，落实公众参与、合法性审查、风险评估、专家论证、集体决策等环节。推进依法行政，坚持职权法定和权责一致，建立规范政府权力和责任的“总台账”，进一步推动权责清单制度的健全完善和落地实施。落实“法无授权不可为”，行政机关应坚持依法行使公权力，坚决纠正不作为、乱作为现象。

第二，全面落实政务公开。政务公开是法治政府建设不可或缺的内容，政务公开既能有效规范政府权力，也有助于保障公民的权利。应以公开为常态、不公开为例外为原则，大力推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，做到对涉及市场主体经营活动的政务信息按照法定要求主动及时公开，营造更加公开透明的政务环境，提升政府公信力。

第三，完善行政权力监督机制。强化社会监督，建立投诉举报登记制度，畅通市场主体对违法行政行为投诉举报渠道。注重舆论监督，对新闻媒体曝光的违法行政问题及时进行调查核实，依法作出处理和反馈。建立相应的责任追究机制。在制定与企业生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件过程中，更大范围、更多渠道地听取企业、行业协会、商会的意见，有利于增强制度的针对性、有效性、可操作性，保障相关各方在制度健全过程中的知情权、参与权和监督权[4]。