协商民主提升农村基层治理效能的三维分析

李 翔，毕兰雪

（河南师范大学马克思主义学院，河南 新乡 453007）

一、引言

我国的社会主义协商民主是在马克思民主思想指导下，在批判借鉴西方协商民主理论中，历经中国共产党与中国人民长期实践探索而逐渐形成和发展来的。作为具有创造性的民主制度与治理形式，社会主义协商民主以人民民主为本质核心，致力于推进国家治理现代化。它有着广泛的应用领域，而提升基层治理效能就是其中之一。习近平总书记曾明确指出：“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”［1］作为多元化主体共同参与的共治行为，要推进基层治理的发展，就需要协调各方，达成共识，协同行动，这与协商民主的内在逻辑高度契合。因此，加快协商民主在农村基层治理中的应用，促进农村基层协商民主组织架构与各方主体责任有效衔接，加快农村基层治理效能各种因素的有效融合，对于农村基层治理效能提升具有十分重要的作用。

二、农村基层治理效能的现实维度

农村基层治理效能建立在对其有效性指标具体现实维度的表达与阐述之上，这种现实维度，既包括问题解决效率与改善成效的短期结果，又映衬出农村基层协商民主制度构建的长期效应。

（一）效率维度：农村基层问题产生与协商解决的及时性

治理效能的效率维度主要体现在通过协商民主解决问题的及时性，这是衡量治理效能最为直观和具体的尺度。具体来说，它体现在农村基层各主体通过协商提出解决方案，并使之在较短时间内达成最大程度的统一，高效解决问题上。随着我国改革的不断深入，社会成员群体分化、利益关系渐趋复杂是我们必须直面的现实课题。当前，农村中的广大农民逐渐摆脱了单一的物质依赖，需求更加多样化、个性化，与之相伴而生的是许多社会矛盾也渐次显现，成为影响农村基层发展的瓶颈和桎梏，对农村基层治理提出了新的挑战。及时化解农村矛盾、解决基层问题成为当务之急，而协商民主为此提供了一个很好的平台。农村基层问题往往呈现出突发性和紧急性，如不及时解决，小隐患就会变成大风险，小矛盾就会酿成大问题。因此，基层协商民主机制必须在较短的时间内做出快速反应。这就要求基层党组织与基层政府具有洞察问题的敏锐性，其他参与主体要具有协同解决的敏捷性，通过多主体的参与，增强农村基层共同体的自我调节能力。概言之，在农村基层应对问题时，协商机制的回应与反馈速度、协商结果的实施速度和协商主体的自觉参与程度，是提升农村基层协商民主效率的关键所在［2］。

（二）成效维度：农村基层协商结果与目标的达成度

农村基层协商成效是治理效能的显性指标，它考量的是农村基层发展的目标达成度，是对协商结果一致的接受，具有较强的目标倾向性和结果导向性。在农村基层的多主体互动下，运用协商民主提升问题解决成效，并最大程度地满足各主体的需求，是较高的治理效能的最直接体现。较好的协商民主主要体现在通过各主体的商讨能够达成基本共识，促进理解，推动问题的解决，从而提升农村居民的满意度，这也是在农村基层展开协商民主的初衷。农村基层的问题与村民正常生活息息相关，这对基层协商民主提出了非常规化的高要求。作为一种治理手段，协商民主能否更好地推动农村基层发展，是评价其治理效能的客观性标准。同时把基层协商民主作为一种治理手段，并不仅仅是为了解决眼前问题而采取的权宜之计，它还是推动农村治理现代化，改变乡村经济结构分化、阶级结构分层的滞后状态，进而推动乡村振兴的根本路径。因此，在推行协商民主时，我们不能够单纯地仅考虑短期利益，更要放眼于农村基层长远发展，从大社会观、大治理观的高度对基层协商民主进行理性的审视。把能否激发农村基层活力、有效满足农村主体需求以及达成农村基层发展规划作为价值导向，在基层协商民主对于农村发展有效推动的基础上，实现提升基层治理效能的最终目标。

（三）制度维度：协商民主应用于农村基层治理的系统性

协商民主应用于农村基层治理的系统性是指协商民主成为农村基层常态化的治理方式，协商的形式、程序、机制成为系统性的制度约束，以保证协商民主在农村基层运用的可持续性。它是衡量农村基层协商民主成熟与否的重要维度，主要体现在两个方面。一方面，在农村基层是否有完善的系统性协商民主制度和程序是制度维度的重要标准。农村基层协商民主既不可能凭空想象，也没有既定的模式可以参考，因此，需要在尊重社区差异的基础上，将协商议题的设定、协商代表的选取、协商主体的权利和义务、协商程序的运行以及协商结果的实施和监督等，全部纳入制度规范，使协商过程按系统化的制度严格进行。通过特定的标准化、规范化手段，在技术层面合理性的基础上，追求治理效能最大化。另一方面，农村基层能否自觉地、常态地、系统地使用协商民主解决现实问题亦是制度维度的重要体现。现实之中，仅有健全和完善的制度，治理效能并不一定就自动达至，换言之，提升治理效能不能仅仅看农村基层协商民主制度是否建构起来了，还要看协商民主能否系统地运作于农村基层治理并产生良好的实践效果。浙江温岭民主恳谈会、晋江市新塘街道议事会都属于较为成功的制度创新实践案例，这涉及治理手段的选择、治理主体的认同、协商结果的实施，具有更广泛的影响力与社会价值，是农村基层治理效能提升的深层次体现。

如是观之，提升农村基层治理效能是实现社会治理现代化的必然要求，而效率、成效与制度的系统性关联，则决定了在以协商民主提升农村基层治理效能的过程中，不能单兵突进，而要整体改革。不谋全局者，不足以谋一域。这就要求我们要优化农村基层协商民主结构，提升各主体协商合作解决问题的及时性，在不断平衡治理工具与治理理性、治理制度与治理行动的过程中实现农村基层治理效能的提升。

三、协商民主提升农村基层治理效能的内在机理

推动我国基层协商民主的发展，有着深刻的内在机理，是人民主体观自我完善的过程，是我国公共利益逐渐实现的手段，亦是基层治理水平不断提高的途径。其有效运用，是确保农村基层治理中公共利益实现的关键所在。

（一）协商主体广泛性有益群众路线与人民主体观的落实

农村基层群众是一个庞大的群体，协商民主为我们提供了一种新的有效方式，给予了广大人民群众参政议政、参与治理的权利和机会，同时赋予了农村基层治理民主的实质，是人民主体观的有效彰显。协商民主的议题都较为微观，包括村规村章制定、村民承包土地制度安排、乡村基础设施建设、乡村教育医疗均衡、化解村民纠纷等，这些都关乎广大农民的切身利益。借助基层协商民主，倾听多方声音，可以了解群众真实的期许与诉求，最大限度地发挥人民群众的主体作用，汇民意、聚民智，在群策群力的基础上，形成最佳决策；可以发挥协商监督的作用，有效缓解不同主体间相互“踢皮球”的现象，提升农村基层问题解决的效率；通过吸引最广泛的主体参与到决策过程之中，使协商民主产生的方案具有更广泛的群众基础，更易被理解、认同和支持，执行阻力小，效率更佳。概言之，协商民主对于农村基层治理效能的提高很大程度取决于协商民主本身能为治理主体提供的实际空间和成效，通过协商民主展开的社会治理，使更广泛的主体参与其中，激发基层群众的主体意识和主人翁责任感，指引他们积极参与农村基层治理。同时，在基层协商民主中各主体的有效协商、基层乡政府与社会力量的高效互动、农村基层群众的自觉参与，促使各方对治理结果产生价值认同，这不仅有助于决策的高效实施，也是将多元主体共同参与效率转化为农村基层治理效能的必要途径。

（二）协商机制包容性有助农村基层治理中公共利益的实现

当前，随着我国农民素质的不断提高和各项惠农政策的有效实施，农村的矛盾呈现出递减的趋势，但矛盾复杂程度却有所增加，由过去传统的农民之间的矛盾逐步演化为农民与农民、农民与自治组织、自治组织与基层政府之间的矛盾。面对这一困境，协商民主无疑为调解利益纠纷、化解矛盾提供了良好的平台。在农村基层治理的实践中，朴素的传统伦理和集体主义价值观仍然对道德准则与价值选择具有导向性。通过协商民主机制各主体间理性的沟通、自由的表达、充分的讨论，让广大群众深刻认识到“公共利益之上”的目标取向与农村基层发展目标的耦合是提升农村基层治理效能的关键，在这种价值共识之上，引导各主体以公共利益为重，而不是固于一己之私，在广泛辩论的基础上，促进各主体之间的相互理解，在和而不同、相互包容之中寻求公共利益最大化。在协商民主机制中，各利益主体会弱化“小我”的利益诉求，积极参与到“大同”的农村发展进程中，从而最终达成自身目标与公共利益的相对协调，而这也将提升各主体对于治理结果的认同与满意度。因此，通过协商民主机制实现公共利益与促成农村发展的目标共识成为农村基层治理效能提升的关键条件。

（三）协商内容公共性有利农村基层治理决策质量的提高

“作为一种民主，公民协商得以成立的根本前提就是公共性”［3］。在农村基层，协商的内容基本都是围绕农村发展的公共性事务所展开的，其根本目的也是为了寻求农村基层更好的发展路径。协商民主通过多元主体自由平等的公开讨论和理性对话形成决策，在公开的交流、辩论与协商中，各主体表达自己的立场与思想，有利于更好地倾听民情、体察民意、汲取民智，助推农村基层协商民主系统化发展，从而克服个人知识与思维方式的局限性，促进决策高效率、高质量的产生。推进农村基层协商民主，可以打破传统治理中固有的神秘面纱，真正赋予决策过程透明性，这将推动传统农村重大事务由村“两委”干部决定向村民与村干部共同协商决定转化。问政于民，问需于民，问计于民，使基层群众真正感受到当家作主的权利，更加认同协商民主对于农村基层治理提升的作用，引导他们通过这种有效的治理手段参与到基层治理之中，自觉维护基层协商民主制度的刚性约束，促使协商民主制度更加规范化，并通过亲身参与、实地调查等多途径对决策的制定与落实情况进行监督，能够有效减少农村基层协商决策的失误，确保决策的科学性，在提升决策质量的基础上，推动农村基层治理效能的有效提升。

四、农村基层协商民主效能提升的行动路向

农村基层治理的目标就是要实现行政权与农村自治权的良性互动、合作共治。因此，要加快推进农村基层协商民主多方参与、协商讨论、达成共识的运行模式，并将“共建共治共享”的价值取向根植于农村基层协商民主之中，使农村基层协商民主体制更加完善、农村基层治理效能显著提升，推进我国农村基层各项工作稳步发展。

（一）多方参与寻求共建价值

协商民主作为有效的治理手段，在其治理的过程中寻求的是强调基层主体“共建”的社会治理价值。从具体内涵来看，“共建”是指科学合理的社会治理格局由全体社会成员集思共创、社会治理体制由社会成员群策构建［4］。“共建”的核心是参与，因此，以协商民主提升农村基层治理效能的首要任务就是要发挥多元主体共建、多元主体参与的优势。而就参与来说，其本质是基层治理的相关主体能够积极主动地融入农村基层治理之中，并在协商中发挥应有的作用，从而与协商民主提升基层治理效能的价值目标相一致。在协商层面，这种参与集中体现为各相关主体利益对协商的认同和热情以及在协商中的努力和作为［5］。换言之，参与主体只有积极地、主动地、充分地参与，协商才是有价值有意义的。从实践来看，农村基层工作的复杂性、艰巨性决定了农村基层治理效能提升必须依靠农村全民的积极建设与共同参与，这是协商民主得以运行的前提和基础。要善于寻找农村自治中所蕴涵的协商民主理念，不断进行改进与调整，使农村基层协商民主制度在农村自发性制度中衍生而来。具体而言，一方面，协商民主体系要为农村基层党组织、基层政府、村民自治组织、广大农民进行农村基层事务的商议和决策提供机制保障；另一方面，协商民主体系要为广大群众提供一个切实有效的平台，建立顺畅的利益表达机制，容纳基层群众的利益诉求，并鼓励不同的群体将个体利益与公共利益进行有效结合，促进农村基层的多元主体共同参政议政，推动农村基层事务高效解决。

（二）协商讨论汇集共治建议

共同协商是协商民主的核心特征。“实行人民民主，保证人民当家作主，要求我们在治国理政时在人民内部各方面进行广泛商量。在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”［6］。长期以来，广大群众在基层政治生活中往往呈现出消极依附和被动式参与。相较于单向度的传统治理，协商民主更注重各主体相互协作，在群策群力的基础上，打造“共治”的基层社会治理格局。农村基层治理各主体之间的本质就是一个互动关系。想要形成稳定的治理格局，在各方之间寻找平衡点，最好的方法就是协商。在我国农村基层的实践中，民主恳谈会、民主议事会、听证会等协商民主形式不断被探索出来，这些形式保证了各方平等参与，使他们在面对矛盾和问题时可以充分表达自己的意见，允许各方就协商议题进行公开对话，认同农民有能力提出建议并采取具有影响力的措施，以弥补行政人员与农民之间的沟通不足。这就要求我们以一种制度化的方式鼓励各方参与到农村基层治理中，激发广大农民的自治热情，促进各方共同参与农村基层公共事务管理，吸纳各方面的利益诉求，汇集民智，使各主体协同推进农村基层治理，在联动融通的基础上，提出更加有效的共治建议和科学决策，推动农村基层治理效能的不断提升。

（三）达成共识彰显共享理念

协商民主强调“公民在平等、自由的前提下，通过公共协商，提出相关理由，说服他人或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性”［7］。因此，只有通过协商民主达成共识，将个体利益转换为集体共识、集体利益，才可以被基层每个主体所接受。它克服了个体利益优先引致的农村基层治理的失序和混乱，在个体利益和集体利益的有效张力之内，使二者相向而行而不是相互抵牾，从而摆脱了过去单一的政府主导的治理模式，在强调各个治理主体责任共担、成果共享的基础上，实现公共利益最大化。这也是共享理念的价值所在。由此可见，协商民主与共享的社会治理格局在价值目标和追求上是十分契合的。农村基层协商民主强调求同存异，使政治合作出发点和农村发展目标达成共识，降低基层治理的社会成本，以实现个体偏好向集体共识转换为目的。但个体的有限理性，以及相互之间隔阂状态造成的个体之间缺乏信息沟通与交流，无疑会造成公共空间内人的沟通与交往障碍，使人与人之间的信任和合作产生困难。因此，协商民主要赋予农村不同个体充分的信息交换权利，促进基层主体克服有限理性，加深主体之间的相互理解和认同，将个体利益转换为集体共识，在使个体利益的追求不断趋向合理化的同时，将农村基层的治理资源、治理利益和治理秩序“红利”，由农村基层全体成员共同享有，以“公共利益最大化”来平衡各主体个体利益，促进公共利益的达成，在共享理念和共享实践基础上，彰显农村基层协商的价值，推动农村治理现代化。