我国现行粮食补贴政策的现状分析

袁 斌，权 彪，马 涌

（山西农业大学 高粱研究所，山西 晋中 030600）

我国粮食补贴政策是从1978年开始实施的，最初只是对流通环节进行补贴，而从2004年开始，我国取消了农业税，逐步探索形成了以价格支持和直接补贴导向为主的农业支持保护制度。从这些政策的施行效果来讲，对我国农业发展确实起到了很大的促进作用，但近年来随着“三量齐增”和“三本齐升”现象的出现，农业补贴面临新的挑战。同时随着近年来美国政府逼迫我国加大对美国农产品的进口力度，同时随着我国和澳大利亚等22个国家和地区签署了自由贸易协定，我国和这些国家之间的关税大幅降低，这样价格相对较低的国外农副产品必将大量进入我国。因此原有的农业补贴政策必须进行升级，否则必然对我国农业发展会造成不小的冲击，从而挫伤我国农民从事农业生产的积极性。

1 我国农业补贴政策的发展过程

我国在建国初期因为国家工业基础薄弱，为了发展工业，国家对农产品统购统销，以低廉的价格向城市居民和工厂出售农产品，从而支持工业的发展，同时国家对农村征收农业税，此时不但不补贴农业，反而需要农业补贴工业，而我国的农业补贴政策是从改革开放后开始的，大致可分为3个阶段。

第一阶段是1979～2004年：国家取消了粮食统购统销政策，部分的放开了粮价，使农民种粮的收益得以提高，在这一阶段国家对农业补贴的主要收益方是粮食企业，保证这些企业能有资金以保护价收购粮食，从而稳定粮食收购价格，解决农民卖粮难的问题。这些措施确实提高了那个时期我国农民种粮的积极性，使我国农业摆脱了集体经济模式下生产效率低的问题，使得我国粮食产量年年增产，但这些政策造成了我国农业种植结构不合理，同时给国家财政造成了很大的负担。

第二阶段是2004～2016年：我国成功加入WTO后，基于WTO贸易规则，在全国施行粮食生产直接补贴，同时在粮食主产区施行粮食最低收购价政策，同时取消了农业税，此时我国初步形成了农民直接补贴、专项生产补贴以及最低收购价政策相结合的粮食补贴政策体系。这一阶段的农业补贴的主要受益方是农村有土地承包权的小农户，然而那些从农户手中租种土地，搞规模经营的农业经营者由于没有土地承包权，是无法得到这些补贴的，这些政策是不利于土地规模经营的。因此在这个阶段我国农业存在着种植规模小，农产品生产成本高，农民种粮积极性不高的问题。

第三阶段是2016年至今：2016年我国在全国正式实施“三补合一”的农业补贴政策，即将以前施行的的“农业三项补贴政策”合并为“农业支持保护补贴”，补贴金额80%补贴农民，20%补贴种粮大户、家庭农场等新型农业经营主体，这一阶段农业补贴的目标是实现“谁种粮，谁拿补贴”。

2 美国农业补贴政策的经验

因美国先天自然环境，农业生产效率高，导致美国国内农产品长期生产过剩，需要大量出口国外，因此美国农业补贴的主要目的是应对国际市场的变化，保障农场主的经济利益。

2.1 美国农业补贴的类别

美国当前的农业补贴分为直接补贴和间接补贴。

直接补贴包括：一是直接收入补贴，其补贴金额按照基期补贴产量和补贴面积确定，与当年的种植面积和市场价格无关；二是逆周期收入支持计划，即政府确定农产品对应的目标价格，如果农产品的市场价格低于目标价格，则对农民进行补贴；三是水土保持计划，耕地在环境敏感地区的农户，依据自愿的原则，进行休耕，则可以获得政府给予的租种同样面积耕地的租金的补偿。

间接补贴包括：一是低息贷款，主要为创业农民和低收入农户提供低息贷款，为他们开展农业经营提供帮助；二是农业保险补贴计划，即政府联合保险公司开发保险产品，以补偿农民由于自然灾害造成减产或由于农产品价格降低而产生的损失。

2.2 美国农业补贴的特点

第一，美国农业补贴金额巨大。美国政府每年补贴农业的金额达数百亿美元，巨额的农业补贴大大降低了美国农业的成本，使美国农产品得以低价在世界倾销，当然这样补贴的后果使得美国农产品生产过剩，加剧了美国农业对国际市场的依赖。

第二，美国当前农业补贴的方式是以一般服务支持为主，直接收入补贴为辅。由于世界贸易组织将农产品纳入贸易自由化进程之中，要求其成员国削减农业补贴，美国政府开始削减给予本国农业补贴项目中的价格支持和部分直接收入补贴，取而代之的是以耕地保护和生态恢复为名义的直接收入补贴和一般服务支持，美国现在的这种农业补贴方式适应了世界贸易组织的要求，并灵活的依据世贸组织《农贸协定》规则来制定本国的农业补贴，充分的利用了可能的农业补贴空间。

3 我国现有农业补贴政策存在的问题

3.1 我国农业补贴金额少，无法激起农民种粮的积极性

我国农村长期存在耕地抛荒，耕地非粮化、非农化现象，究其原因就是当前粮食收购价格低，辛辛苦苦种一年粮食卖不了几个钱，种植粮食作物的成本却不断上涨，而国家对于粮食种植的农业补贴金额太少，对于普通农户来说靠种几亩地，一年的收益就是几千块钱，还不如出去打工几个月的工资高。这样的结果自然是无法引起农民种粮的积极性的。

3.2 补贴政策的实施主体是地方政府，使得农业补贴的发放存在地域差异

我国各省市的粮食补贴政策是由各省市地方政府结合自身的财力和实际情况制定的，补贴资金发放遵循属地化管理原则。然而我国各省市财政状况、农业发展状况不同，往往财政充沛的地区工商业发达，但农业不发达，不是产粮区，然而当地政府弄够给予农民较高的农业补贴，而产粮区作为农业地区，政府的财政收入往往不高，反而农民获得的农业补贴金额较少。

3.3 补贴发放的监管不严格

当前粮食补贴发放的监管不严格，基层政府普遍存在人员不足的现象、工作量大、专业技术人员缺乏等问题，因此对数据的核查不严，有的地方甚至将上一年的统计数据直接复制到下一年，加上有的村干部虚报补贴面积，冒领补贴，种种这些现象造成了粮食补贴并不能实际发放到农民手中。

4 农业补贴政策发展的建议

4.1 加大对农业补贴发放的监管力度，明确责任主体

想对政策的执行进行监管，就必须明确政策执行的每一步的责任人，也就是应该对农业补贴的申报审核、实施、验收、资金拨付等每一步工作，都应该明确该项步骤的执行由谁监管，出现问题有谁负责，不要出现出了问题找不到负责人，各个部门互相扯皮，推卸责任的现象，从而保证补贴资金能足额发放到农民手中。

4.2 进一步增加农业补贴金额，以提高农户种粮积极性

近几年来由于全球生态恶化，造成了全世界粮食减产，很多国家禁止粮食出口，这导致进口粮食越来越难，因此我国必须维护好我国的粮食生产，提高农民种粮的积极性，而农业补贴正是一种很好的提高农民种粮积极性的手段。我国当前的农业补贴金额从数量上说，相对欧美日等西方发达国家还是偏少，有很大的提升空间。

4.3 在农业补贴资金的来源上，应该加大国家资金的比例

现有的农业补贴政策的资金主要来源于各个地方省市，而以农业为主的地方政府，其财政普遍吃紧，这造成了这些地区农业补贴过少无法提高农民种粮积极性。