党内法规同国家法律衔接和协调视野下党组政治的现实意义与完善路径

李洪川 王立峰

一、问题的提出

党内法规同国家法律衔接和协调的诸多政治现象中，尤为重要的是党组政治现象。《中国共产党党组工作条例》第二条将党组定义为：“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导作用，是党对非党组织实施领导的重要组织形式”，这种保障党对非党组织发挥领导核心作用，由精英和权力构成并主导政治价值分配的政治形态称为党组政治。1胡德平：《中国共产党党组政治研究》，复旦大学博士论文，2014年。党组政治将坚持党的核心领导地位同国家政权机关依法履职有机统一，是党内法规同国家法律衔接和协调的具体形式和直接实践，也是党内法规同国家法律进一步衔接和协调的重要保障。因此，党内法规同国家法律衔接和协调理论研究亟需关注党组政治这一重要政治现象。并且，党组政治实践也对党内法规同国家法律衔接和协调有着内在需求。其一，党组由党员领导干部构成，领导本单位党的建设和业务工作，落实全面从严治党主体责任。党组的政治属性与功能定位要求其必须严格按照制度治党、依规治党的标准遵守党内法规。党内法规是党组落实全面从严治党主体责任的重要制度遵循。除派驻纪检监察组组长外，党组成员也是国家机关中的领导成员，其履行管理职责时更多是遵守国家法律法规和部门规章准则，履职依据的差异要求党组依规履职同管理层依法履职相统一。其二，党组数量众多，设置范围广泛。目前，全国共设有12.5万多个党组，涵盖了立法机关、行政机关和司法机关等非党组织的领导机关，党组设置的广泛性和权威性既保证了党对各种组织的领导，确保了党的最高政治地位，1易海云：《把党组建设成为坚强有力的“中坚层”》，载于《机关党建研究》2019年第5期。同时也对党组在法治建设中的功能作用产生了更高要求，因为党组成员中的政府主要负责人也是推进法治建设的第一责任人。总之，党组人员构成、职责任务、履职方式、影响作用等都表明了党组政治在党内法规同国家法律衔接和协调中占有极其重要位置，党组政治直接影响着党内法规和国家法律在立规与立法、执规与执法、督规与司法、守规与守法环节中的衔接和协调。

目前，从党组政治这一角度进行切入论述党内法规同国家法律衔接和协调的理论研究相对较少。李宜春梳理了行政首长负责制与部门党组关系的历史变迁，指出党组书记与行政首长合一是必然趋势。2李宜春：《政府部门党组制度与行政首长负责制》，载于《经济社会体制比较》2013年第6期。强舸等以国有企业党组“讨论前置”为考察对象，认为党内法规和公司法共同确认的“讨论前置”这一机制要求党组和董事会“各负其责”。3强舸、成小红：《国有企业党委（党组）与董事会的决策分工与运作机制——以“讨论前置”为考察核心》，载于《理论视野》2019年第11期。王若磊也认为，为实现党规国法协调，党组不宜代替公司董事会决策。4王若磊：《党规与国法的关系的三重维度：内容协调、机制衔接与相互保障》，载于《上海政法学院学报（法治论丛）》2019年第5期。蒋清华从党规国法一致性角度将党组集体讨论同行政首长负责制作了区别，认为党组发挥领导作用不包括“作决策”。5蒋清华：《行政机关党组制与首长制关系的规范解释》，载于《中外法学》2020年第6期。施新州将党组视为党处理依法治国与依法执政有机统一的关键节点，并认为党组应当根据所在国家机关属性不同遵循相应的工作原则。6施新州：《党组：坚持依法治国与依规治党有机统一的关节点——兼论对《中国共产党党组工作条例》修改的建议》，载于《中国延安干部学院学报》2018年第6期。林希存认为，加快完善党组制度，需要将党组领导地位写入国家法律。7林希存：《论党组的领导作用及实现机制》，载于《当代世界与社会主义》2020年第1期。秦前红等从领导权与执政权统一性角度，指出党组将政党权力嵌入法治架构之中，解决了组织和行为的合法律性问题。8秦前红、胡南：《论中国共产党党组制度的逻辑展开》，载于《吉首大学学报（社会科学版）》2020年第3期。由此可见，目前党组理论研究中讨论党内法规同国家法律关系的研究成果比较稀缺，并集中于探讨如何将党组集体讨论这一机制同行政首长负责制有机协调。

当前党内法规同国家法律衔接和协调的一般理论研究缺乏对党组这一重要主体关注，而党组理论研究对党组政治在党内法规同国家法律衔接和协调中的应有价值缺乏集中性阐释。并且现有理论研究多是公法学者从法学立场看待党内法规同国家法律关系，囿于学科间固有屏蔽，这些理论研究很少凸显政党中心这一重要维度。现代政治一般为政党政治，政党政治中，“不是政党反映国家意志，而是政党缔造国家，国家是党的工具。政府的行动只有反映了政党的意志才是合法的”9[美]塞缪尔·P．亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社2015年版，第69页。，即政党是“政党—国家”关系中最大自变量，“国家的生存在很大程度上依赖于政党的生存，而且，社会经济的发展也更多依赖于政党的决断”10[新加坡]郑永年：《中国模式：经验与困局》，浙江人民出版社2010年版，第64页。。在中国语境下，法律规范、党内法规、党的政策、国家政策等都是在党的领导下制定和实施的，体现党的意志和主张，因此，政党制度同国家法律制度关系的理论研究应当将政党特性考虑进来，尤其重点考虑政党同国家的关系。党内法规同国家法律衔接和协调不但涉及党内法规和国家法律两套不同规范体系，而且也涉及政党系统与国家系统，其背后映射的是复杂的党政关系。党政关系背后蕴含着政治与法律的复杂关系形态，法治逻辑的背后也是政治的逻辑，研究党内法规与国家法律关系不能忽略政治与法律关系，正是法律嵌入于政治之中，政治才能实现对法律的控制，政治与法律的统一才可推导出党内法规与国家法律的一致。11王立峰：《党规与国法一致性的证成逻辑——以中国特色社会主义法治为视域》，载于《南京社会科学》2015年第2期。而党组同行政领导班子的关系本质上正是党如何处理党政关系，党组这一政治组织的设计初衷就是妥善处理党领导下的中国特色党政关系。习近平总书记指出，“党组在党的组织体系中具有特殊地位，要贯彻落实党中央和上级党组织决策部署。”1习近平：《在全国组织工作会议上的讲话》，人民出版社2018年版，第12页。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党组制度建设，党章中有关党组的规定不断被修正完善，党组政治领域的党内法规不断出台。围绕党章和《中国共产党党组工作条例》形成的党组政治制度既保障了党委对非党组织的核心领导地位，也在遵守法律法规的基础之上保障了国家政权机关的活力，党组政治制度成为执政党有效处理党政关系的重要制度实践。基于此，从党组政治这一角度探讨其在党内法规同国家法律衔接和协调的现实意义与完善路径不但是由党组政治在处理党政关系中的重要位置所决定的，也是正视党组在党政权力网络关系中居于领导位置并发挥领导作用的应有之义，而且有助于深化党内法规同国家法律衔接和协调理论研究。

二、党内法规同国家法律衔接和协调视野下党组政治的现实意义

中国共产党是中国政治体制改革的领导者，“政党主导”成为中国现代化发展的基本政治逻辑。2林尚立：《当代中国政治：基础与发展》，中国大百科全书出版社2017年版，第110页。党对国家和社会的领导通过组织、制度和文化等多种途径实现，其中，制度包括党的根本制度、基本制度和具体制度，这些党内制度不但是维持党内政治生活的秩序的重要规范，也是其他政治组织赖以运作的核心制度。3王邦佐、谢岳：《政党推动：中国政治体制改革的演展逻辑》，载于《政治与法律》2001年第3期。当然，政党主导并不意味着党可以对国家和社会直接发号施令、肆意干涉，否则也不会存在党内法规同国家法律衔接和协调问题，因为政党全能主义4在这种政治形态中，“党即是政”，“政即是党”，党的机关在很大程度上行使着国家政权机关的立法、司法、行政等权力，参见史云贵：《中国政党“全能主义”治国模式及其政治现代化分析》，载于《社会科学研究》2006年第2期。中的执政党可直接以党内法规、党的政策代替国家法律进行领导和执政。在法治成为国家治理基本方式的现实下，政党主导下的制度设计也必须实行权力制约。厘清党组政治在党内法规同国家法律衔接和协调中的现实意义，既要认识到党组在组织结构和党政关系中的主导地位，也要认识到国家法律对党组依法执政的积极价值。

（一）党组政治契合了党章与宪法有机统一的国家宪制结构

宪制结构主要解决国家权力归属、权力配置及其实现方式问题。我国宪法总纲第一条规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，这是以国家根本法形式确认中国共产党领导地位。宪法第二条规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，国家其他政权机关如行政机关、司法机关等由人民代表大会产生，对其负责。与宪法遥相呼应的是，党章不但肯定了中国共产党的核心领导地位，而且还规定了党对国家权力机关即人民代表大会领导，并将其作为中国共产党领导人民发展社会主义民主政治的重要组成部分。宪法与党章共同规定了国家宪制结构和党对国家权力的领导地位，因此，中国当代宪制结构的首要特征是中国共产党作为人民主权之政治代表处于国家政治生活中的领导核心地位，除此之外是党领导下的国家权力机构有序分工，以及党依照宪法和法律规定领导国家治理和社会治理。宪制结构下中国共产党对国家政权机关的领导要求中国共产党的各级组织和代表成员融入人民代表大会，通过执掌立法权力进而领导国家法律制度建设，而党组政治正是保障党章和宪法所规定的宪制结构得以实现的具体制度实践。党组不但内嵌于包括人民代表大会等国家政权机关的领导机关之中，成为落实党对国家政权机关实施领导的重要抓手，而且党组成员几乎是政权机关主要领导成员，部门正职领导的产生须经人大选举确认，从而实现了政治与法律的交叉融合。为此，不但党章将党组制度规范单列一个章节予以详细规定，而且在党内法规体系中，《中国共产党党组工作条例》（以下简称《党组工作条例》）成为规范党对外部实施领导的重要党导法规。党导法规是将党的全面领导同人民当家作主有机统一的规则，5柯华庆：《党内法规体系构建的几个理论问题》，载于《人民论坛》2020年第16期。是联结政党和国家的重要制度纽带。通过将党组嵌入国家政权机关的领导机关之中，并在党的建设和业务工作实现全面领导，党组政治实现了党的领导同人民代表大会选举国家机关领导成员并行不悖、有机统一，成为落实党章和宪法要求的重要制度手段。

（二）党组政治保障了政党制度权威同国家法律权威的高度协调

政党在国家宪制结构中的地位为政党发挥作用提供了结构性因素，此外，政党还需诉诸权威以作为政党影响国家的润滑剂。政党政治中的权威可划分为政党权威和政治权威，并分别通过政党制度权威与国家法律权威表现出来。其中，政党制度权威在于政党制度规范能够得到党组织及其成员的认同与支持，政治权威表现为国家权力的运用能够得到社会认可和政党支持。中国政治情境中，政党权威与政治权威是高度一致的，1邹庆国：《本土自觉与价值超越：党的政治建设与中国政治发展》，载于《探索》2019年第2期。党组政治的运作逻辑使这种一致性体现得更为淋漓尽致。一方面，国家法治建构需要权威维持和保障，政党主导下这一权威自然应由中国共产党来运用，即“党领导和保障国家法治建设”。现实中党领导立法等是通过人大常委会党组领导人大常委会立法重要工作、人大常委会党组向党委请示报告重大立法事项等具体机制来实现。基于对政党制度权威和国家法律权威的尊重，人大常委会党组按照《中国共产党重大事项请示报告条例》（以下简称《请示报告条例》）等党内法规相关规定将对国家法律解释或修改意见先行反馈至党委，由党委在更大范围内征求意见建议，在获得党委肯定回复后，人大常委会党组通过向委员长会议或主任会议提出建议等方式推动国家法律解释或修改，最终实现将党的主张和重大决策转化为法律法规这一目的，此后，具有党内法规制定权限的主体根据国家法律变动或修改相应党内法规和规范性文件。人大常委会党组对法律制定与修改工作实施领导，既将党的领导权威嵌入于国家法律制定或修改过程之中，同时也保障了党内法规和国家法律在制定或修改环节上的协同，保障了国家法律的稳定性，进而维护了政党制度权威同国家法律权威的一致。另一方面，作为法治建设的权威主体，中国共产党制度规范权威应同国家法律权威互相协调，因为国家法律一旦制定，其权威来自社会成员自愿遵守和认同，社会认同的结果使国家法律获得合法性权威。党组不但要和其他组织一样，“必须在宪法和法律范围内活动”，承认国家宪法和法律的权威，而且，作为实现党领导核心作用的重要组织形式，“党组发挥领导作用与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一”，这是党组工作应当遵循的重要原则，“权威守法”促使党组在制定制度规范时注意同国家法律保持内在一致。

（三）党组政治平衡了党内法规与国家法律所映射的党政关系

政党主导政治体制变迁的诸多关系中，最为重要的关系是党政关系，“政党和国家关系是政党政治的基础问题”2祝灵君：《党领导国家体制研究》，载于《当代世界与社会主义》2020年第1期。。党政关系不但是解释中国特色政治体制最重要的结构性因素，也是直接影响国家治理效能的一对组合因素。妥善处理党政关系，成为执政党领导政治体制改革的重大历史课题。因此，包括党内法规与国家法律关系在内的政治法律关系的背后蕴含的也是复杂的党政关系。党政关系的厘定和协调离不开党内法规同国家法律的衔接和协调，党内法规同国家法律衔接和协调是处理党政关系的重要方式和途径。作为直接处理党政关系的重要主体，党组的领导地位及其执政权力深嵌于国家权力结构之中，党组政治建构的新型党政关系的显著特点是结构性嵌入与功能性耦合，并形塑了“中国特色党政复合体制”3王立峰：《中国特色党政复合体制的运作逻辑与治理效能》，载于《河南社会科学》2020年第10期。，这一体制保障了党政之间结构耦合、职能分工与功能互补。具体而言，由于党组内设于领导机关之中，行政领导角色使党组成员借助决策转化机制灵活地将党的领导法规中的执政要求与国家法律中的执行要求有机统一起来。从职能分工来讲，作为政治性组织，党组执政和领导的依据是党内法规。作为特殊的行政性组织，党组成员直接管理行政事务的依据是国家法律，党组政治成为党内法规与国家法律对接的“桥梁”和“纽带”。从功能作用来讲，党组政治将民主集中制这一党内法规根本原则同国家法律所规定的行政首长负责制紧密结合，通过纪法衔接，党组政治将党内法规所承载的行动逻辑、意识形态等植入政府体系，实现政治与行政双轨一体。4王浦劬、汤彬：《当代中国治理的党政结构与功能机制分析》，载于《中国社会科学》2019年第9期。

（四）党组政治弥合了党内法规与国家法律在执行环节中的制度缝隙

当代中国政治体制下，中国共产党既领导国家，但又不等同于国家。福山曾将中国政治体制特征理解为：“如果说有一种特殊性，把中国的党国体制与其他发展中国家区别开来，那就是自主程度”5[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2015年版，第341页。。这里的自主程度即为政党相对于国家的自主性。中国共产党在党政紧密结合的同时必须超越国家，保持相对独立性。只有如此，它才能够制定代表整体性利益的国家战略，并使国家战略超越局部利益而转化为国家行动，正因如此，“在党国体制的背景下，学界所讨论的‘国家自主性’主要体现为政党自主性”1景跃进：《将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构》，载于《探索与争鸣》2019年第8期。。为维持和保障政党相对于国家的相对自主性，避免国家法律过多侵入政党系统内部，干预政党自主性，中国共产党以党内法规等政党制度规范实现制度治党、依规治党，进而维持政党系统的自主和稳定，履行对国家的领导功能。但这种政党自主性有可能产生制度缝隙。制度缝隙体现为某些领域的制度之间呈“碎片化”态势，制度之间没有形成整体合力。2唐亚林、陈水生：《中国式无缝隙行政问责制度体系的构建》，载于《学术界》2010年第6期。在党内法规同国家法律关系中制度缝隙表现为党的规定与国家法律规定对某一领域没有明确界限，甚至存在交叉重叠，或者二者都没有明确规定，3如《党政领导干部选拔任用工作条例》和《中华人民共和国公务员法》同时对公务员中的党员领导干部的选拔任用作了规定，二者规范对象存在重合之处。再例如，“约谈”已经是各级党委（党组）对领导干部进行监督、教育和管理时经常使用的一种重要措施，但国家法律和党内法规均没有对此作出明确细致规定。进而使政党制度规范治理与国家法律治理之间存在张力。即政党同国家之间的张力通过党内法规与国家法律间的制度缝隙凸显出来。作为党委领导非党组织的中介，党组内嵌于国家政权机关的优势促使党组可以及时掌握本部门本单位法律执行工作情况，对党内法规同国家法律存在冲突或不一致地方，以及党内法规和国家法律应当规定但还没有规定的领域，党组依照党内法规和规范性文件规定，通过党内系统及时向党委反馈，既有效避免党委就重大立法决定出现重大失误，也为党委出台党内法规、提出立法建议提供参考意见。此外，依照党章和《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》，党组拥有对其管理的党员干部实施党纪处分的权限。针对党员依法受到刑事责任追究或受到政务处分、行政处罚等情形，但党内法规没有规定给予何种处罚；或虽违反国家法律，但国家法律没有规定予以何种处罚或免予处罚的，党组可按照《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党组织处理规定（试行）》等规定，视事实、性质和情节轻重，给予其相应党纪处分或组织处理，以保障纪严于法、纪法衔接与纪法贯通。

三、党内法规同国家法律衔接和协调要求下党组政治的完善路径

作为中国共产党处理党政关系的重要政治实践，党组政治是坚持和加强党的全面领导的有效举措，是具有中国特色的领导模式。党的十八大以来，伴随制度治党、依规治党深入推进，党组政治领域党内法规相继出台，并逐渐具有体系化的趋势，这为党组政治制度化、规范化和法治化提供了制度保障。尽管如此，从党内法规同国家法律衔接和协调的角度来看，党组政治还存在一些问题，仍有需要继续改进的地方，这些问题突出表现在党组成员法治意识有待提升、党组领导法治建设有待规范、党组文件备案审查工作有待加强、党组同管理层职权边界有待厘清等方面。完善党组政治建设，需要对上述问题作出积极回应。

（一）培育和提高党组法治思维与依法办事能力，推进党组法治建设

法治是执政党治国理政的基本方式，它包括法治思维、法治技术、法治方式等多种要素。习近平总书记在对法治思维、依法办事论述时就曾指出：“领导干部提高法治思维和依法办事能力，关键是要做到以下几点。一是要守法律、重程序，这是法治的第一位要求。二是要牢记职权法定，明白权力来自哪里、界线划在哪里，做到法定职责必须为、法无授权不可为。三是要保护人民权益，这是法治的根本目的。四是要受监督，这既是对领导干部行使权力的监督，也是对领导干部正确行使权力的制度保护。”4《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第125页。党的十八届四中全会将形成完善的党内法规体系纳入社会主义法治体系，党内法规同国家法律衔接和协调属于社会主义法治建设的重要组成部分。作为社会主义法治建设的重要内容，党组法治建设至少应当从法治意识、权力制约、权利保障等方面着手。第一，党组要严格按照《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》等党内法规相关要求，探索建立党组法律顾问制度，保证党组重大决策于法有据，程序合宪合法合规，确保党组在宪法和法律范围内活动，提高党组依法执政意识、水平和能力。第二，应当提升党组成员法治意识，扎实培育党内法治文化。党组成员要以身作则，按照《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》要求，带头尊规学规守规用规，带头尊法学法守法用法，通过模范带头作用，在党政系统内部形成党规国法学习意识，营造党内法治文化。第三，法治意味着权利得到切实保障，具体到党组法治，体现为要切实保障党员群众参与权利、监督权利等民主政治权利。党组决策应当充分了解广大党员的意见和建议；征求意见的途径或方式应当规范，避免流于形式，并依照《中国共产党党务公开条例（试行）》，重点公开党组履行党的建设工作信息，接受党员监督。

（二）制定党组领导立法工作的党内法规，规范党组对立法工作领导

厘清中国共产党对立法机关的领导和党组织及其成员执掌立法权力的区别和联系是党内法规同国家法律在立规立法环节衔接和协调的重要前提，即注意将党对人大立法活动的领导同立法机关按照国家法定程序立法区分开来。2016年中共中央印发《关于加强党领导立法工作的意见》明确提出党应当通过确定立法工作方针、提出立法建议、明确立法工作中的重大问题等确保立法工作充分体现党的主张，党对立法工作“坚持主要实行政治领导”。即党组对立法活动的领导是宏观上的领导活动，具体如何实施领导应由党内法规详细规定，不宜由国家法律详细规定，因为“法律认可不认可、规定不规定都不是党的领导的依据”1张恒山：《中国共产党的领导与执政辨析》，载于《中国社会科学》2004年第1期。。就立法领导而言，目前《请示报告条例》《党组工作条例》等党内法规比较宽泛的规定了党通过人大常委会党组对人大实施政治领导的内容。党组如何批准或审定立法规划和立法计划，如何提出立法建议，如何领导法案的审议和通过等工作细节应当制定相应立法工作条例或规定，由党内法规、党内规范性文件等正式制度予以详细规范。如果这些活动游离于正式制度之外，“依赖于各种秘而不宣的非正式规则时，国家的立法活动实际上被引向了一个‘密室’”2秦前红：《执政党领导立法的方式和途径》，载于《中国法律评论》2014年第3期。，只有这些活动被党内法规等政党正式制度详细规范后，实现党内法规同国家法律在立法环节协同，党组对立法活动的领导才能得到完全保障。一些学者认为，既然党领导国家法律建设，那么就应赋予党组织在国家立法活动中享有提案权利，这种构想应当谨慎对待。如果赋予党组织如党组立法提案权利，那么就很容易混淆领导和执政的区别，不利于国家法律建设，因为党组在人大常委会中的领导地位，很有可能导致人大常委会党组提出的草案议案获得通过而成为国家法律，最终落入“以党代政”“党政不分”的“窠臼”和“恶性循环”。国家立法活动应坚持“党委领导，人大主导”的立法原则，善于将党的主张通过国家立法活动上升为国家法律，并以党内法规等政党制度规范党在立法环节有关领导事项，这是改革开放四十年来我国法治建设不断取得成就的一条基本立法经验，不能轻易推翻。

（三）依托机关党委办公机构，建立健全党组文件备案审查制度

党组为发挥自身领导作用需要制发各类性质的文件，文件是党组接受党委领导并实现自身领导作用的重要载体，“贯穿着党组重要会议和重要决策的全过程”3余礼信：《中国共产党党组运行机制研究》，载于《云南行政学院学报》2020年第3期。。根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第二条规定，党内规范性文件指“党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件”，第四条则规定了包括党组在内的党组织承担备案审查工作主体责任，因此，党组尤其是党组性质党委可以制发党内规范性文件。为保障党组文件符合党内法规与国家法律，避免在规范对象、制度措施等方面出现交叉重复、错位越位缺位等现象，应完善党组文件备案审查机制，党组制发的党内规范性文件需要接受前置审核和备案审查，确保党组制发的党内规范性文件程序和内容合法合规。在承认宪法法律权威前提下，应不断完善非党组织内部法制工作机构同党委法制工作机构对党组文件进行合法合规审查的衔接联动工作机制。目前，除党组性质党委外，党组一般没有实体工作机构，如确实有需要，则按照《党组工作条例》规定在党组所在单位的内设机构中加挂党组办公室牌子。党组制发文件一般依托党组所在的非党组织办事机构，如办公厅（室）。对于需要前置审核的党组文件，办公厅（室）可先行把关审核；对于党组以及党组性质党委制发的党内规范性文件，可由其所领导的机关基层党组织办事机构向批准成立党组的上级党组织报备。另外，根据备案审查制度相关规定，相关党组可逐步建立党内规范性文件系统内备案审查制度。部门党组或分党组制定党内规范性文件后，应及时向对其进行领导的上级党组报备，使文件接受政治性审查、合法性审查、合理性审查和规范性审查。

（四）重视党委对党组意见转发通知现象，加强对党组意见的会议讨论

尽管党组在本单位发挥领导作用，但党组在履职过程中，其制发的有关工作经验或工作建议等文件有可能被党委转发，进而会对党政系统产生影响，如中共中央转发全国人大常委会党组《关于进一步发挥全国人大代表作用 加强全国人大常委会制度建设的若干意见》等。非党组织中的党组有时会依据国家法律、部门规章等向对其进行领导的党委提出改进本部门本系统工作的意见或建议，这些意见或建议经党委主要领导同意后由党委转发通知给其所领导的各级党组织，1如黑龙江省人大常委会党组提出《省人大常委会党组关于进一步加强和改进新时代人大监督工作的意见》，该意见依据宪法和《各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律法规制定，经省委主要领导同意后由省委转发给各市（地）委、省委各部委、省直各党组（党委），要求其结合实际认真抓好贯彻落实，这是党的十九大以后首份以省委文件形式加强人大监督工作意见的规范性文件。参见《中共黑龙江省委转发〈省人大常委会党组关于进一步加强和改进新时代人大监督工作的意见〉的通知》（省委黑发[2018]23号）（2018年7月27日）。这些制度文件会对党组织和党员产生规范效力，成为党内规范性文件。由于这类文件内容是就某一领域领导班子建设、队伍建设、业务建设、规范化建设等工作提出全面、明确的要求，涉及面已经超出提出该意见的党组的领导范围。因此，针对由党组提出的制度文件，党委认为重要并有必要要求各级党委和国家机关认真贯彻执行的，在转发通知前和专门发出通知前，应以通过会议讨论决定形式进行专门研究，党委主要领导同意只是其中一个必要环节。会议应当将党委法制工作机构和党组所在单位的法制工作机构考虑进来，听取法制工作机构对党组文件备案审查意见。尽管《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》对党委转发党组制定的文件是否应再次进行备案审查没有明文规定，并且人大常委会党组、检察院党组等制发的文件一般是对本部门工作有关的法律法规作进一步解释和完善，依据的是法律法规，文件的合法性能够得到一定程度的保障。不过，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的备案审查原则，以及避免部门利益“法制化”，由党委法制工作机构向上一级党委法制工作机构报备并接受审查。当然，人大、政府等有关党组对这一类文件的制定应加强同党委法制工作机构的沟通，以作为备案审查衔接联动机制的重要形式，保障党组报请转发的制度文件合法合规。

（五）注重党组决策同管理层决策的区别与联系，完善党组决策转化机制

党政关系是国家治理体系中最根本的结构性特征，2肖滨、卜熙：《一核统领下的差异化格局——以地方党委书记任职人大常委会主任的三种模式为例》，载于《开放时代》2020年第3期。党内法规同国家法律关系依附于国家治理体系中治理主体间的关系，党内法规同国家法律衔接和协调服务于党政关系改革尤其是党政机构改革。作为中国共产党处理党政关系的重要实践，党组政治只有正确地将党政主体职能关系予以理顺，党内法规同国家法律衔接和协调才有实质意义。中共中央全面深化改革委员会第十七次会议指出：“中央企业党委（党组）是党的组织体系的重要组成部分，发挥把方向、管大局、促落实的领导作用。要完善体制机制，明确党委（党组）在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式，正确处理党委（党组）和董事会、经理层等治理主体的关系。”3《坚定改革信心汇聚改革合力 推动新发展阶段改革取得更大突破》，《人民日报》，2020年12月31日。正确处理党组同管理层关系，明确党组与管理层各自职能，这是坚持和加强党在党政权力网络体系中核心领导地位的重要前提，有利于“从组织机构上发挥党的领导这个最大体制优势，协调好并发挥出各类机构的职能作用，形成适应新时代发展要求的党政群机构新格局”4张纪南：《深化机构和行政体制改革》，《人民日报》，2017年12月28日。。为避免“党政不分”“以党代政”，党组制发的有关就业务层面的文件应当先转化为部门文件，然后再向非党组织或成员印发，党组印发的党内文件一般应只能针对党的组织及其成员，如机关党委、党支部、党员等。另外，根据《党组工作条例》和《重大行政决策程序暂行条例》规定，党组应当建立健全党组会议议事规则，规范党组议事程序，明确规定党组扩大会议不得代替党组会议做出决策，党组会议一般不能和行政机关各类办公会合并召开，避免党组与非党组织行政管理机构职权重叠。此外，应当合理控制党组向非党组织发文的数量。尽管党组发文融合了政党权威与法律权威，但党组属于党的组织体系，党组向非党组织发文存在以政党权威干预法律权威的倾向，并通过党内法规同国家法律不衔接、不协调体现出来，如党组向非党组织发文是属于党务信息还是政府信息，是否应当予以公开等。因此党委法制工作机构在对党组文件进行备案审查时，应注意以党组名义制发文件内容，适当减少以党组名义制发文件数量，尤其不要以党组发文直接干预国家法律明确规定的事务。

综上所述，党组特性决定了党组是既姓“党”又姓“政”的特殊组织，它是中国共产党处理党政关系的重要组织形式，围绕党组制度形成的党组政治是确保党始终成为中国特色社会主义事业坚强领导核心的重要制度实践。尽管国家政权机关及其成员履行职责的主要依据国家法律法规，但中国政治体制现实是，公务员队伍中超过80%的是党员，县处级以上领导干部中超过95%的是党员，1习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》，2016年05月03日。国家政权机关中人员的党员政治身份意味着其除遵守法律法规外，还要遵循党内法规等政党制度规范。党组嵌入国家政权机关的领导机关之中，依据党内法规等政党制度规范监督国家政权机关中党组织和党员对国家法律执行情况和对党内法规遵守情况，保障了党对国家政权机关的组织领导、政治领导和思想领导，党组政治成为党内法规和国家法律的重要交汇点。党组政治所映射的党政结构和党政关系同党内法规和国家法律所映射的党政关系和党政结构高度契合，这一特性决定了党组政治在党内法规同国家法律衔接和协调中具有重要现实意义。党组政治有效运转要求党组发挥领导作用与其他组织依法依规履职有机统一，党内法规同国家法律衔接和协调必须重视党组政治这一党内法规与国家法律间的重要“转化器”。