新时代区域协调发展中空间治理的现代化

刘 莉

“中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要”（以下简称“纲要”）指出“构建高质量发展的区域经济布局”1《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，人民出版社2021年版，第87页。，“推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局”2《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，人民出版社2021年版，第87页。，早在2019年8月习近平总书记已经指出在区域协调发展中需“完善空间治理”，这表明推进区域协调发展需要对国土空间进行规划布局、功能定位、科学开发、绿色保护等空间治理活动，“空间治理则是指通过资源配置实现国土空间的有效、公平和可持续利用，以及各地区间相对均衡的发展”3刘卫东：《经济地理学与空间治理》，载于《地理学报》2014年第8期。。空间治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化在空间向度上的要求和具体体现，新时代区域协调发展中空间治理现代化从两条层面加以推进：一是对国土空间结构进行优化治理，以科学的空间规划“再塑”国土空间结构，助推生产力在区域板块间的分散布局和高效集聚；二是对区域空间关系进行“缝合”治理，通过制度保障、科技支撑和产业动力，调动空间联通联动机制“牵动”区域板块、地区和城乡间的高效协调绿色发展。

一、新时代区域协调发展中的空间“拼图”及治理路径

“纲要”指出深入实施“区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，构建高质量发展的国土空间支撑体系”4《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，人民出版社2021年版，第87页。，这是新时代区域协调发展中推进空间治理现代化的方向和依据，决定了新时代空间治理的全局化、统筹性和精细化。区域首先是一个经济空间概念，是生产力布局和生产关系运行的空间聚合体，包括了区域板块、地区和城乡区域等空间层次，社会主义生产方式的优化发展需要“重塑”区域空间结构、空间格局和空间关系，这种“重塑”活动就是对空间的治理。新时代党和国家根据生产方式的空间要求，构想通过科学的空间规划、统筹布局和生态保护等空间治理活动来推动区域空间连合、协调发展和绿色发展，绘制了国土空间结构的“蓝图”和区域空间格局“拼图”。

（一）区域空间连合发展要求科学的空间规划

空间是生产劳动及其相关经济活动展开的场域，生产要素在空间中聚集和配置的范围和方式，直接影响和制约着生产力发挥的效能。1参见刘莉：《历史—地理唯物主义视野中城市经济空间的演进路径与地理趋势》，载于《学术研究》2018年第11期。十九大报告指出数字经济等新兴产业蓬勃发展，高铁、公路、桥梁、港口、机场等基础设施建设加速推进，2习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第3页。这涉及如何对空间中生产资料、数字信息、人口、基础设施等生产要素进行组合和连接，提出空间集合化和连合型发展新要求。空间的集合化和连合型发展要求区域内重点空间单元连合起来，共享资源、技术、信息和基础设施，实现生产要素合理流动、高效集聚和有序整合，提高区域空间的生产集聚力和经济效率；同时重点空间单元产生的“引擎”效应会辐射到更大区域，形成若干从事相近或相关产业的专业化产业集群乃至带状的城市集聚带，提升区域空间的整体生产效应和在全球的空间竞争力，“大都市区和城市群等城市区域的成长及其优势地位的取得已成为世界城镇化进程的基本特征和规律”3马学广：《全球城市区域的空间生产与跨界治理研究》，科学出版社2016年版，第1页。。

按照经济空间的发展规律，世界各大都市区和城市圈是基于地理选择、产业聚集和人才效应长期发酵而成的，如世界五大城市群，改革开放四十年来中国沿海地区也出现了城市带群的生长趋势，如珠三角、长三角城市群，但是如何在这一空间聚集基础上有意识地加以助推和提升，一方面使现有城市群辐及的区域更广，使带群内各空间部位联结更紧密，另一方面在内地催生一些新的城市带群拉动各区域协调发展，这就涉及到科学的空间规划问题。“现代经济的规划倾向于成为空间的规划”4包亚明：《现代性与空间的生产》，上海教育出版社2003年版，第47页。，空间规划成为生产力中的管理要素，社会主义国家可以运用强有力的政府干预，发挥集中力量办大事的制度优势对空间进行规划和布局，运用政策倾斜、地方扶持、精准施策，助推和加速城市带群、经济圈的生成和生长。

党的十八大以来国家特别强调空间规划的重要性，十九届五中全会指出，“强化国土空间规划”，党和国家科学把握了区域空间集合化和连合化发展的空间演变趋势，合理规划和科学布局了东中西部各个区域板块的城市群和经济圈，设计了统筹东西方、协调南北方的空间格局“拼图”，推动生产要素在区域间分散平衡和高效集聚，扩展生产力高效发展的宽度和幅度，使中西部地区的生产力能够得到相对均衡的布局。

（二）区域空间协调发展要求统筹空间主体功能

国家会根据生产力发展的要求规划空间，也会根据生产关系变化“再构”空间关系，如优先发展重点空间面、重新划定空间序级、规定各类型空间的关系，通过这一系列空间布局和定位活动维护和运行生产关系，这就是生产关系的运行与和空间关系再构之间的辩证关系。在改革开放初期，我国实行的是首先开放沿海区域让其先发展起来的非均衡空间发展战略，这一空间战略极大地释放了沿海空间的生产力，但同时也存在着沿海和中部、西部地区、城市和乡村空间不平衡的空间关系。区域协调发展战略是非均衡空间发展战略的逻辑延续，遵循了“先富”—“共富”的辩证发展路线，根据社会主义生产关系“共富”的空间要求，党和国家进一步调整各空间单元在国家发展中的定位、序级和发展方向，齐头并进推进各区域空间单元的协调发展。

“纲要”指出“发挥各地区比较优势”，就是依照各个区域的地理环境和现实条件，确定各区域在国家总体生产关系体系中在各类生产、物流、消费、生态方面的比较优势，发挥各个区域在国家整体发展战略中在现代工业体系、粮食生产、生态安全和边疆安全等方面的主体功能和专业化分工，构成互通互联、相互协调和区域特色的高质量国家区域经济布局。如东部区域发展科技型创新技术产业，加大培育现代化经济体系；中部区域发挥工业技术、物流枢纽、粮食生产等比较优势，承接海外和东部沿海转移而来的制造产业，加快培育内生性优势产业体系；1参见高国力：《如何优化区域协调发展战略布局》，《学习时报》，2020年02月24日。西部地区集中发展生态农业、旅游业和历史文化产业等新型生产和娱乐消费业，建成物流枢纽、商贸集聚中心；东北地区“改造提升装备制造等传统优势产业，培育发展新兴产业，大力发展寒地冰雪、生态旅游等特色产业，打造具有国际影响力的冰雪旅游带”2《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，人民出版社2021年版，第96、115页。。

除了国家对四大区域板块主体功能进行宏观定位外，在城市带群、经济圈、省、市、县域内部区域空间规划中，各级地方政府也需要根据地理条件、空间方位和总体战略对各空间单元发展进行统筹布局，分类确定各空间单元的主体功能和分类发展方向，合理布局产业集群中的空间分工并形成整体协调的空间布局，发挥各自的比较优势、互为臂力，弥补地区短板和薄弱，结成在特色化发展中整体协调的区域经济空间格局。

（三）区域空间绿色发展要求治理生态空间

自然首先是空间中先在的生产要素，涉及到人们遵循一定的“人—自然”关系原则对自然要素进行选择、开发和再创造的活动，因此生产方式的发展还涉及到对生产过程中人与自然界关系的优化。新时代国家对区域生态均衡发展进行通盘部署，确定不同类型空间发展重点和发展方向，确保自然环境和生产空间之间合理平衡，如推进生态功能区布局和建设、对生态脆弱地区制定差异化政策、开展长江流域生态产品价值实现机制试点、完善对生态功能区和农产品主产区的财政转移支付制度等；同时旨在推进各区域空间绿色均衡发展和可持续发展，实现国土空间的科学开发与保护。

在一些承担生态安全、水源安全以及生态遭受严重破坏的地区，探索新的发展模式和治理方式。习近平总书记在长江经济带和黄河流域生态保护高质量发展座谈会上都指出要探索“生态优化、绿色发展”和“着力加强生态保护治理”，大力发展现代农业和生态观光旅游业，构建生态安全屏障；在生态薄弱地区，科学进行山水林田湖草沙综合治理，对水土流失、荒漠化、石漠化、草场、矿山进行系统治理，保护和修复湿地，进行重要生态系统保护和修复工程建设，推进自然生态的恢复。

对于经济集约化发展程度比较高、人口密集的东部城市群区域，要通过绿色产业和绿色技术推进资源集约高效运用、绿色循环生产，减少对自然的依赖和对环境的破坏，发展以新型能源为动力的汽车、节能环保、新型数字技术产业等绿色低碳产业，“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构和生产方式”3习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第50页。；运用绿色技术针对被污染的环境进行深度治理，“加强对重点流域、重点湖泊、城市水体和近岸海域综合治理”4《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，人民出版社2021年版，第96、115页。，以及对土壤、环境噪声水污染进行系统治理和源头治理。

二、“再塑”国土空间结构布局生产力区域分散集聚

国土空间结构是由点、线、面依据内在经济技术联系和空间位置连接形成的有机统一的空间组合形态，包括空间板块、空间单元、空间部位的连接和协同方式，“空间结构设计是支撑国家发展战略有效实施的基本框架，能够通过空间管制与调控实现国家发展资源要素的合理配置”5国家开发银行《格林纳达国家发展战略与总体设计》课题组：《格林纳达国家发展空间结构设计》，载于《西部学刊》2017年第2期。。2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》提出，“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”6《中共中央 国务院印发〈生态文明体制改造总体方案〉》，新华网（http://www.xinhuanet.com//politics/2015-09/21/c_1116632159.htm.)，2019年5月10日，中共中央、国务院提出建立“国土空间规划体系”的意见，这再次指出进行国土空间规划优化国土空间结构的重要性。

新时代党和国家通过科学的空间规划对原有国土空间结构进行了科学“再塑”，提出“优化提升”东部多层级、多节点的城市群，构想在东北、西北、西南西部“发展壮大”“合理培育”中心城市、城市群、经济圈和经济轴带，从宏观上设计了“多点托面、面面成圈、圈圈连轴”的国家空间结构“蓝图”和区域空间格局“拼图”，为牵动人口、经济、设施与资源环境在区域板块间的相对均衡和分散集聚提供空间框架。

各省、市、县级政府也与国家空间规划进行联动协同，“国土空间规划、区域规划、专项规划以及各级地方政府相应规划构成了多领域、多层次的‘金字塔’型网络化规划体系结构”1钱坤：《时空复合型国家规划体系：国家现代化建设蓝图的中国式建构》，载于《社会主义研究》2021年第4期。，各级地方政府在国家宏观空间结构“蓝图”下不断优化区域空间和次级空间结构，既牵动生产力在区域内地区、城乡之间的分散均衡布局，也对国家宏观空间结构进行精细化“填充”和“雕刻”，保持宏观国家空间结构有序稳固和高效运行。

（一）激活多核状的区域空间活跃点

习近平总书记指出：“从国内外区域经济圈发展看，超大城市周边都有一批布局合理、层次鲜明、功能互补、规模适度的重要节点城市”2《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第252页。，国家在东西部布局了北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安9个国家中心城市的建设，同时各省市根据历史条件、发展现状和地理区位合理规划省域中心城市，并围绕着省域中心城市进一步分梯度地培育多“核”状的中小城市和小城镇，以培育各核心城市的极核作用为重点，以激活次核心为支撑、以县城和小城镇为基础，助推“多中心、多层级、多节点的网络型城市群”3《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，人民出版社2021年版，第79页。的形成。

一方面，通过多核心城市“串线”“结网”辐射外融力，带动各区域不发达小城镇和乡村地区发展。如在成渝双城经济圈的战略部署中，以重庆和成都为双“核心”，规划下一级中小城市为次级核心。四川省政府印发的《成都平原经济区“十四五”一体化发展规划》中，围绕“极核”中心城市成都，以德阳、眉山、资阳区域次中心城市形成次级圈层，在次级圈层外再通过绵阳、乐山、遂宁、雅安4小城市作为“外圈”，在“内圈”与“外圈”之间，还以县城和重点发展小城镇为基础，连接“内圈”和“外圈”以及中间大片农村地区形成圈层联动融合，带动乡村地区和广大落后地区发展。在黄河“几”字弯都市圈协同发展规划中，以太原、呼和浩特、银川三个省会城市为中心，和黄河沿线城市如包头、榆林、洛阳需培育的区域中心城市，通过多核心“点点串线”“线线成圈”，形成圈层式网络状发散式连接形成“浸润”效应实现“以城带镇”“以城带乡”的融合发展。

另一方面，培育中心城市的“多核”中心，拉伸中心城市的空间延长轴，缩短与其他核心城市的空间距离，为更大范围区域一体化发展提供空间支撑。如北京通州副中心的规划，使之成为促进京津冀协同发展的空间枢纽；在粤港澳大湾区的建设中，广州的南沙区由于毗邻港澳的独特的空间位置，成为着力培育的广州又一城市中心，推动广州城市空间结构呈现双核心的形态，并和港澳结成更高一级的圈套圈的粤港澳经济圈。

（二）布局城市群带等区域空间重点面

习近平总书记指出，“我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”4《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第270页。，“纲要”指出“优化提升”发展得较好的东部城市群、“发展壮大”已有形成态势的城市群、“培育发展”哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群。5《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，人民出版社2021年版，第79页。各省市县根据这些宏观构想进行了区域空间规划，规划了跨省级、跨地市、跨县域的区域性城市群，力图通过“以点带面”“城城连圈”，推动重点空间“面”如城市带群、经济圈的生成和优化提升，聚合成资源设施共享、功能互补、整合效应的点连线、线成网、网套圈、圈套圈的大型经济聚合区域。

合理规划区域都市圈和经济圈的空间格局，形成区域协同发展。在粤港澳大湾区世界级城市群的空间框架中，广东规划了“十四五”期间五大都市圈建设——广州都市圈和深圳都市群、珠江口岸先都市群、汕潮揭都市圈、湛茂都市圈，实现形成圈内资金、人才、技术、信息等生产要素的快捷流动、聚集和高效组合，通过外联内聚、优化发展整合而成大型聚合型经济圈；中共中央、国务院2021年10月印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》指出，围绕重庆主城和成都培育现代化都市圈，促进双圈互动两翼协同，促进大中小城市和小城镇优势互补、分工合理、良性互动、协调发展，以点带面、以城带乡拉动中心城市周边市地和区县加快发展，形成特色鲜明、布局合理、集约高效的城市群发展格局，将成渝双城经济圈打造成“内陆开放战略高地和参与国际竞争的新基地，助推形成陆海内外联动、东西双向互济的对外开放新格局”6《中共中央国务院印发 成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，《人民日报》，2021年10月21日。。

（三）部署连通东西南北的区域空间轴带

中国国土空间包括了东部、中部地区、西部、东北地区四大区域板块，“‘四大板块’强调发展空间增长极由点及面、连接成轴”1刘怀玉、刘必好：《中国新发展空间辩证法的历史反思与当代建构》，载于《教学与研究》2017年第3期。，党和国家在城市圈、城市群、经济圈等重点空间面建设的基础上又提出了建设空间轴带的设想，以“一带一路”建设、长江经济带建设、黄河流域生态保护和高质量发展为引领，形成横纵经济轴带，成为国家空间结构中新的“支撑带”和“脊梁骨”，发挥轴带的支撑、整合和融贯作用，通过“拉动”效应推进中东西部、协调南北方，形成我国四大区域板块之间的合纵连横发展态势。

2014年9月国务院对推动长江经济带发展进行了部署，2016年1月习近平总书记在重庆主持召开的推动长江经济带发展的座谈会上提出建设“经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带”2习近平：《在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话》，人民出版社2018年版，第3、18、6页。。长江经济带通过规划的“一轴、两翼、三极、多点”的空间格局，整合长江上中下游、干支流的各级各类城镇，形成上中下游优势互补、协作联动的空间格局；这也是一条承东连西、接南通北、通江达海的协调发展带，促进东部沿海的经济增长空间沿着长江向中西部内陆地区延展；“长江经济带是‘一带一路’在国内的主要交汇地带”3习近平：《在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话》，人民出版社2018年版，第3、18、6页。，通过“一带一路”接入世界经济“大走廊”，形成国内外联动、东西双向互济，推进沿海、内陆、沿江协同发展。

2021年10月，中共中央、国务院印发了《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，提出“构建形成黄河流域‘一轴两区五极’的发展动力格局”4《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，《光明日报》，2021年10月09日。，黄河流域的整体规划有助于统筹协调、串联整合起上中下游协同保护式发展，形成黄河流域的组团集群式发展，实现产业升级发展生成现代旅游文化产业集群和生态经济轴带集群，整体推进黄河全流域生态安全、生活宜居和经济可持续发展，成为缩小南北方发展差距、国家生态安全和深度融入共建“一带一路”的国家战略支撑带。

新时代党和国家对国家空间结构进行了“再塑”，“一带一路”建设使我国空间结构与全球经济空间结构保持接合和连通，是中国“构建新型国家层面区域系协调机制的重要一步”5蔡之兵、张可云：《空间布局、地方竞争与区域协调——新中国70年空间战略转变历程对构建中国特色社会主义空间科学的启示》，载于《人文杂志》2019年第12期。，推动我国中西部区域空间与沿线各国发展的“对接”与“耦合”，是对国家空间结构的“外溢式重组”，是“突破传统社会束缚的空间重构创新过程”，也是“突破西方自由主义空间控制的过程”。6刘怀玉、刘必好：《中国新发展空间辩证法的历史反思与当代建构》，载于《教学与研究》2017年第3期。

三、“缝合”区域空间关系调动空间联动协同机制

我国通过统筹谋划、总体布局、分步推进，形成“格局均衡、板块连通、外引内联”宏观国土空间结构和“疏密有致、全域协调”区域空间结构，为区域、地区和城乡协调发展搭建宏观空间框架；但实践中还存在“区域合作虚多实少，城市群缺乏协同”7习近平：《在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话》，人民出版社2018年版，第3、18、6页。，以及核心城市引擎能力弱、区域内产业内卷、产业链分工协同程度不高，公共服务碎片化等问题。因此省市县级地方政府作为空间治理具体实施者，应在宏观国土空间结构“蓝图”和区域空间结构“拼图”下，对区域内各空间单元关系进行“缝合”治理，以区域空间治理组织协同和机制创新为保障、以基础设施和公共服务互联互通为空间依托、以产业体系空间分工和功能互补为联通动力，调动区域空间单元联动协同发展机制，推进区域板块间、地区之间以及城乡之间多层级协同协调发展。

（一）以区域空间治理组织协同和机制创新为保障

“纲要”指出城市群要“统筹推进基础设施协调布局、产业分工协作、公共服务共享、生态共建环境共治”8《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，人民出版社2021年版，第79页。，在城市群、城市带、经济圈、经济带的空间形态中生产要素的流动和配置跨越了行政区域的边界限制，这就要求对现有的行政区域管理体系进行改革和创新，打破行政区域壁垒，完善跨地区协调机制的要求，对城际、区际、省际的区域空间治理事务进行协商共治。

首先，创新跨区域协作的行政体制，完善区域协调机制。应建立常态化协调制度、组织和机制，“探索建立跨行政区域重大发展战略、重大生产力布局、重大政策联动的党政主要领导会商制度；建立区域协同发展中重要政策协调、重大项目建设协调、具体产业分工布局建设中协调落实机制”1韩永文、马庆斌等：《完善体制机制和创新政策体系，加快落实区域协调发展战略》，载于《中国发展观察》2020年第Z4期。，建立省际、城际、府际的跨区域协作组织如城市联盟组织，协调城市群、城市带内、经济圈内重大项目布局，统筹规划和共建科技产业园区、自由贸易区、航空港经济区等飞地经济，并组织制定相邻区域协同发展的产业布局规划、产业发展规划以及产业转移的区域空间衔接规划；设立跨区域的专业性协调会议和审议机制，协商水资源、土地、能源的利用和生态防治事宜，协同保护区域重大生态资源；制定国家土地管理制度、能源消费控制制度、生态补偿制度在区域内实施的具体标准和实施细则，通过利益补偿机制和财政转移制度平衡地区间的空间权益关系。

第二，完善区域合作互助制度，开展区域全方位合作。习近平总书记指出需要“深化区域合作机制，加强区域间基础设施、环保、产业等方面的合作”2《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第272、272页。，通过省际、府际和城际合作，统筹跨区域的产业布局、基础设施互联互通、科技创新、技术合作和生态联防联治等重大问题。如在京津冀协同发展中，形成了京津冀三省市政府联席会议制度、政协主席联席会议制度、国土部门联席会议制度、技术资产交易联席会议制度、京津冀行政协同审批制度、京津冀法院联席会议制度，在基础设施、产业优化、环境污染等领域开展区域深度合作和协同治理；同时建设和引导区域社会文化联盟组织、产学研科技创新联盟组织、环保组织开展科技教育、文化活动合作和环保防治等专业性区域合作。

（二）以基础设施和公共服务的互联互通为空间依托

区域协调发展的基本要求是“实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡”3《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第272、272页。，这要求在城乡空间单元、城市带（群）内部、以及相邻区域间基础设施和公共服务设施的一体化建设。基础设施包括为社会生产提供服务的生产性基础设施如能源供应设施、交通运输系统、信息技术设施、仓储设施等，以及提供生活服务的社会基础设施如服务业、公共交通、通讯机构、教育医疗机构、文化体育设施、生态产品设施等，这首先是平衡满足人们美好生活的物质设施需要，同时也是区域空间联动联通机制得以发挥的物质依托。

首先，推进区域基础设施的一体化建设。交通网络承担着人员流动、生产要素高效配置、产品快速流通的任务，有助于实现要素资源向纵深渗透、推进合理的产业分工和协作，区域联动协调发展离不开畅通的“交通大动脉”以及“毛细血管”状的路网联通，地方政府应依靠科技支撑和社会资金的支持，合理布局和设计公路、铁路和航空网络的枢纽中心点，以枢纽为圆心，以高速公路、高铁、城际轻轨发展为重点，形成向边缘地区纵深状发散状的区域立体交通网络，并推进与周边城市群路网、城市轨道交通枢纽场站的“无缝衔接”，推进对乡村和区域边界交通设施和通达深度的建设；还要推进城市群都市圈内生态、环境、通讯、物流等基础设施以及文化、体育、公交线路等公共设施的优化布局，并由城市向小城镇、乡村延伸覆盖和均衡分布。

第二，推进区域基本公共服务的信息化联通。“纲要”指出建设“集成互联、安全高效的信息基础设施”4《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，人民出版社2021年版，第31页。，应注重发展信息基础设施，对水电气、公共交通、卫生医疗、教育、文化等公共服务设施、公共文化平台的区域互联互通进行智能化升级和数字化管理；培育“智慧移云”网络平台，如发展区域各类产权交易平台、自然资源交易平台和金融资产交易平台等，推动生产要素快捷流动和配置；探索“人工智能+政务服务”的区域智慧平台，搭建跨区域的企业服务、创新创业等公共服务信息平台，促进区域内信息、资金、人才、征信等方面的互联互通，为区域内企业和人才提供便捷自助的行政审批和公共服务；推动区块链技术在城市群、都市圈数据收集和处理中的运用，运用云计算对城市群带内的人口流动状况、学龄儿童、医疗教育、养老资源进行动态信息收集并及时研判并形成空间决策，推动相邻区域、城乡间基础设施和公共服务的均等化。

（三）以产业体系的空间分工和功能互补为联通动力

区域协调发展的直接动力来自于经济体系的辐射外融力和各类产业集群的分工协同力。各级政府应基于现实地理位置和资源生态条件的不同，“根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子”5《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第271页。，合理布局区域内各空间区块的产业分工，围绕着产业体系分工协作、功能互补，推进产业对接形成区域专业化产业集群。

首先，合理布局区域内农村与相邻小城市小城镇以及中心城市之间的产业分工。“纲要”指出，“强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”1《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，人民出版社2021年版，第67页。。需要创新乡村振兴和新型城镇化的战略耦合机制、创新空间组织模式，围绕中心城市合理定位下一层级的小城市小城镇以及远郊乡村增长中心的产业分工，形成梯度化网络状的产业关联、分工协作的发展策略。如与中心城市现代工业体系的定位相衔接，相邻小城镇、郊区、远郊乡村运用资源特色和地理优势，在空间上分散承担中心城市分散出来的新能源生产、产品物流、外包装生产、生活供给、休闲娱乐等经济功能，推动中心城市的科技、文化、康养、教育等融入小城镇和农村的农业，实现城乡融合协同发展。

第二，围绕主导性产业整合成相关或相近产业集群，形成区域产业一体化。优化区域产业链布局，充分发挥不同空间单元在创意产业、高新技术产业、公共服务、生态旅游、对外贸易的比较优势和专业化功能，优势互补、分工协作形成各具特色产业链环；围绕城市群主导产业部门合理规划产业链在各个空间单元分布，促进产业链上下游的空间合作，实现各产业链环深层联动；通过区域内“引擎带动”“轴带整合”实现产业链空间延展、人才链流动、服务链互联互通，形成跨区域产业集群，并向全球产业链、价值链和创新链的高端攀升。

区域协调发展以城乡融合发展为基础、以城市群、经济带轴一体化发展为核心和支撑，以东西南北四大区域板块协调均衡发展为指向，其目的是实现“人民生活水平大体相当”。党、国家运用“全国一盘棋”的制度优势对国土空间进行了总体部署和统筹安排，优化了国土空间结构“牵动”生产力在各区域空间的分散集聚布局，坚持了通过生产力布局来实现生产关系“共富”要求的唯物主义原则，遵循了“重点突破—协调联动—总体协调”的空间辩证法，设计了“以点带面—网网成圈—圈圈结带”的区域空间发展进路，是国土空间治理体系和治理能力现代化的初步体现；在国土空间结构的宏观框架下，还需要提升各级地方政府“绣花式”的空间治理能力来“缝合”区域空间关系，调动“功能互补→协调外融→辐射共频”的空间联动协同机制，协同推进东西南北纵横联通联动发展的新格局。