我国超龄劳动者法律保护研究——结合H地区超龄劳动者劳动调查报告剖析

陈 波

江苏师范大学法学院，江苏 徐州 221000

21世纪，伴随着城市化和经济高速增长，我国的人口老龄化的问题日益突出，超龄劳动者在劳动力市场日益增多①超龄劳动者，本文指已超过退休年龄仍从事有偿劳动的人。本文侧重于关注从事简单劳动、议价能力弱，但又具有就业需求和就业能力的超龄劳动者。主要为从事保安、保洁、环卫、餐饮等工作的超龄劳动者。。根据第七次人口普查结果，我国60岁以上的老年人有2.64亿人，占比18.7%，其中65岁及以上人口为1.91亿人，占比13.50%。这些超出法定退休人员有近40%还存在一定的劳动能力和就业需求，超龄劳动者就业的过程中，如何有效保障超龄劳动者群体的权益，让他们同样享受作为一名劳动者的权利和尊严，是法律必须认真对待的。

一、H地区超龄劳动者的困境

因为笔者身在H地区X市，且与X市周边地区劳动监察系统人员多有联络，有条件对X市周边几个相似规模城市的超龄劳动者的法律保护情况调查访谈、分析比较，从访谈的情况看，目前H地区的超龄劳动者劳动保护状况并不理想，超龄劳动者总体上在劳动力市场处于弱势地位，其就业选择权、平等待遇权等没有得到应有的尊重和保障。

（一）超龄劳动者的权益之困

笔者随机访谈了10名超龄劳动者，他们主要从事的是保洁、保安、餐饮等工作，发现其劳动权益保障普遍未能按照《劳动法》《劳动合同法》《社会保险法》等法律执行到位。另调取H地区某主城区环卫行业执行劳动基准保护的情况，劳动基准保护情况不容乐观。

（二）休息休假

从事环卫的5人，均是每周至少6天上班，工作日每天至少工作8小时。从事保洁的2人，1人每天工作9个小时，每周上6天班；1人每天工作9.5个小时，每周休息1天。从事保安门岗的2人，2人轮流上班，每24小时轮换1次。1人是餐馆洗碗工，工作时间是早上9∶00到晚上9∶00，中间休息2小时，常年无休。访谈的10人均没有年休假，法定节假日也不休息，不同程度存在加班的情况。调取的11家环卫公司中，有10家单位存在不同程度超时加班现象。

（三）劳动报酬

访谈的10名超龄劳动者中有8人反映工资有被拖欠的情况，有5人试用期离职的工资没能足额领取，10人均存在加班没有加班费的情况，法定节假日均没有3倍工资，均无带薪年休假待遇，工资被拖欠后选择不了了之的4人，薪资待遇低于地方最低工资标准的3人。超龄劳动者离职后，未有从用人单位取得经济补偿金的情况。环卫工人均存在加班情况，但均没有做到及时足额支付加班费。

（四）平等就业

超龄劳动者会遇到“65岁门槛”，超出65岁的劳动者在就业市场的选择空间更小，此外超龄劳动者同普通劳动者存在差别对待情况，就业中存在没有签订书面合同的情况。例如，在环卫工作领域，与其他做着同样工作的未超龄劳动者相比较，71%的超龄劳动者没有享受到应有的高温津贴。

（五）社会保险

所有本次被访谈的劳动者均不再参加办理养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、照护保险以及公积金待遇。被访谈的超龄劳动者仅环卫工人有用人单位缴纳了意外伤害保险，其他劳动者均没有享受用人单位办理的任何职业伤害保险。

二、超龄劳动者的救济之殇

调查发现，大量超龄劳动者面对侵权行为表示很无助，超龄劳动者可选择的救济渠道是有限的，现实中救济的效果也并不理想。原因是多方面的，既有超龄劳动者自身条件的限制，也有超龄劳动者的法律救济不完善的客观现实。

（一）个体维权能力的限制

访谈超龄劳动者发现，当遭遇到欠薪、劳动权益受到侵害时，其回答集中在以下几个方面：选择自己同用人单位持续沟通解决的有5人，选择自认倒霉的2人，不知道怎么办的2人，选择找政府机关解决的1人。在问及为什么不求助第三方力量解决纠纷时，超龄劳动者的意见集中在找个工作不容易、很珍惜，不想因为小的利益诉求失去就业机会。维权意识的匮乏、议价能力的弱化，使得超龄劳动者在劳动权益受到侵害时缺少维权的主动性、自觉性。在劳动权益轻微损害时，超龄劳动者倾向于选择息事宁人、退让妥协的方式接受不利后果。

（二）行政救济渠道的桎梏

普通劳动者权益受到侵害时，是可以向地方行政执法部门投诉举报的。①当前劳动行政执法部门主要是劳动保障监察部门，由其具体负责纠正用人单位侵害劳动者合法权益的行为。通过向X市、S市、Z市、A市等地区的劳动监察部门调研发现，目前各地的劳动监察部门通常以法定退休年龄作为是否受理举报投诉的标准，理由是超出法定退休年龄就不认为是劳动关系纠纷，不属于行政救济的范围。这种以年龄划线的受理标准由于便于操作基本为各地劳动监察部门普遍采纳，但也将超龄劳动者推到了求助无门的窘境。据媒体报道，2018年，江苏Y市N县一位81岁老人薛某勤遭遇欠薪，持续1年没有拿到劳动报酬，向当地的劳动监察部门投诉后，因超过退休年龄被告知无法受理。后媒体报道介入，受制于舆论压力，用人单位才将拖欠的1万元工资支付给老人。［1］

（三）法律主体地位的缺失

在法律实践中，由于缺乏明确而统一的认定标准，各地在确认劳动者法律主体地位、劳动关系的意见时有分歧，同案不同判的现象常有发生，但认定为劳动关系的非常少。一份调查分析报告显示，2010年至2020年10年间，抓取的1033份涉及超龄劳动者劳动关系的判决文书中，约86%的样本把就业老年人与用人单位之间的关系认定为劳务关系，只有约11%的样本被认定为劳动关系。［2］这说明法官在实务中倾向于否定超龄劳动者的劳动关系，不认可劳动者的法律地位，不支持其享有劳动法律法规所赋予的劳动者权益。由于劳动者只有在建立法律意义上的劳动关系的情况下才可以获得劳动法律的主体地位，使得执法、司法部门在无明确法律依据情况下，通常采用较为保守的处理策略，常常否定超龄劳动者基于劳动法律法规的各类权益。

三、超龄劳动者的失落之因

（一）长期的强制退休政策影响

从宏观政策层面看，我国长期以来执行的是强制退休制度。［3］认为劳动者到了退休年龄，会获得国家给予的退休待遇，既然已经保障了超龄退休者的生存权益，因此不必给予其法律上的劳动者地位。［4］这个制度强化了退休的义务性，要求劳动者在满足一定年龄条件下退出劳动岗位。制度执行的背景是为了控制劳动力的流动和企业的用工自主权，要求个人必须按计划履行退休义务，这也是为满足代际劳动力有序接班的需要。［5］在当今市场经济时代，劳动力在人力资源市场上是充分自由流动的，如果仍然把年龄当作限制劳动者就业的条件，显然不符合就业市场化的运行规律，同时也是对超龄劳动者平等就业权利的剥夺和限制。［6］

（二）长期的供大于求的就业结构

新中国成立之后我国迎来多轮人口出生高峰，农业生产率的提高，大量农业人口转移到城市，导致劳动力市场特别是中低端劳动力市场长期处于饱和状态。劳动力市场的供大于求使得早期新增劳动力就业困难，为了缓解就业压力，推行强制退休制度应运而生，让大龄劳动者为青年劳动者腾出就业岗位成为国家在现实情境下的无奈选择。到了今天，原有的劳动力供求矛盾已经得到缓解，反而是招工难、招工贵的问题更加突出，加上高素质劳动力的增加，中低端就业市场不再是年轻人的选择，为了满足中低端劳动力供不应求的问题，很多用人单位只好招用超龄劳动者，中老年劳动者聚集在中低端劳动力市场的情况日益普遍。

（三）长期被忽视的救济渠道

行政救济和司法救济是劳动者的两个最有力的救济渠道。但对于超龄劳动者而言，这两个渠道是不畅通的，超龄劳动者能够选择的途径集中在自力救济上，无外乎自行沟通解决、寻求第三方调解解决、人民法院提起民事诉讼。前两种方式依赖于用人单位的自律和妥协。第三种方式则限制较大，劳动者自身举证能力有限、法律素养不高、时间成本较高以及法律依据不足，均导致超龄劳动者的维权之路注定艰辛而漫长。

四、超龄劳动者的保护之路

（一）明确的法律主体资格

首先要承认超龄劳动者和用人单位缔结的关系是一种特殊劳动关系，应受到《劳动法》《劳动合同法》等法律的特殊保护。可以在立法上采取更为灵活的规定，如允许用人单位和劳动者签订更为灵活的合同时间、保险缴纳方式，允许用人单位执行更为宽松的工时规定，允许用人单位基于年龄差异导致的劳动生产率差异给予适当的劳动报酬差别待遇。总之，要在立法上基于超龄劳动者与普通劳动者的差异，为超龄劳动者量身制订符合超龄劳动者特性、符合劳动力市场运行规律的法律制度。

（二）合理的超龄劳动者保障保险体系

首先应当要加强超龄劳动的工伤保护立法，超龄劳动者的健康保护和工伤救助事关劳动者生计、生存问题，应当始终坚持能保尽保、全员参保、强制参保的原则来落实。其次要分情形规定超龄劳动者的其他社会保险待遇，对于已经享受养老保险待遇的再就业老人，自然不需要强制缴纳养老保险，但对于缴费年限等导致的虽然达到或超出法定退休年龄但未享受养老保险待遇的劳动者，仍然可以要求用人单位继续为其缴纳养老保险，直至阻碍因素消除。由于劳动者原因选择延迟退休的，可以遵循自愿原则，由劳动者和用人单位自行商定是否继续参加养老保险。其他如医疗保险、失业保险、照护保险同样可以允许用人单位和劳动者协商后确定，政府不做强制要求。

（三）更为公平的劳动基准保护

劳动基准并非脱离劳动关系就缺乏理论上的正当性和适用上的可行性，劳动基准在老年人再就业方面应当有拓展空间。在确立超龄劳动者法律主体资格的基础上，要依法执行更为精细的劳动基准保障。第一，执行最低工资保障。超龄劳动者选择再就业，一个主要原因是为了满足生活需要，因此执行最低工资保障水平，保证超龄劳动者的劳动报酬不会显著下降，是保障超龄劳动者基本生活水平的需要。第二，严格休息休假制度。超龄劳动者的身体条件相对较弱，从保障其身心健康角度，需要保证必需的休息休假时间。因此超龄劳动者每天、每周、每月的工作时间都应当在基准范围之内，适用加班的条件应更为严格，超时加班应严格禁止。第三，执行必要的劳动保护。用人单位应当依法依规平等落实高温津贴、取暖费等，超龄劳动者只要符合相应的领取条件，都应当给予同等的劳动保护和补贴。

（四）更加有力的救济措施

行政救济方面，要明确将超龄劳动者纳入劳动保障监察、劳动争议调解仲裁的受案范围，依法保障超龄劳动者合法的劳动权益不受侵害，依法打击和惩治各类侵害超龄劳动者权益的违法行为，指导帮助用人单位对超龄劳动者的管理，从源头上预防和减少劳动侵权行为的发生。司法救济方面，完善权利救济途径、扩大现有劳动争议处理体系的受案范围是提高超龄劳动者维权意识、建立法治社会的重要举措。［7］应将超龄劳动者与用人单位的纠纷依法纳入劳动关系争议案件审理范畴，加大对超龄劳动者的法律援助协作和司法救助力度。

五、结语

关爱老人、尊敬老人是中华传统美德。遗憾的是，老年人的劳动保护立法是滞后的，针对老年人的劳动保护立法未见有实质性的推进。超龄劳动者的保护之路还要历经一段相当长的时间，在这个时期，超龄劳动者往往还是以自力救济为主，这对于本身处于弱势地位的超龄劳动者而言，显然增加了维权保障的难度。希望通过一个个法律实务工作者的呼吁，让超龄劳动者保护的法律之光早日照耀到这个群体。