办理国有财产保护领域行政公益诉讼案件的个案思考

的日伍且 黄坤峰

1.重庆市涪陵区人民检察院检察三部，重庆 408099；2.重庆市武隆区人民检察院检察五部，重庆 408500

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，人民检察院在履行职责中发现国有财产保护领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关可以向人民法院提起诉讼。然而国有财产保护作为检察机关传统的法定领域，在司法实践中案件量较少，办理国有财产保护领域案件经验相对缺乏。笔者结合办理的C市首例国有财产领域公益诉讼案件，谈谈几点思考。

一、基本案情

2018年，C市W区人民检察院（以下简称检察机关）在办案中发现，C市某农业开发有限公司（以下简称农业开发有限公司）非法占用十余亩耕地修建养牛场。在办理非法占用耕地公益诉讼中又发现，该农业开发公司在获取国家特色效益农业专项补助资金仅半年后，便停止了生产经营。经调查发现，原W县畜牧兽医局（2017年撤县设W区，以下W县、W区畜牧兽医局均简称为畜牧兽医局）将农业开发有限公司养牛场建设项目以及某畜禽养殖专业合作社（以下简称养殖专业合作社）养牛场建设项目列入特色效益农业补助项目名单。养殖合作社法定代表人杨某某，系农业开发有限公司主要股东王某某之女婿。农业开发有限公司养牛场建设项目获批120万元补助资金。养殖专业合作社养牛场建设项目获批30万补助资金。

2015年6月5日，畜牧兽医局对农业开发有限公司养牛场项目进行验收，发现未达到项目规定的合格验收标准。同年6月17日，杨某某随验收组成员一同到四川省D市，以农业开发有限公司名义购50头牛，并于当晚11时许运至原W县。杨某某将农业开发有限公司购进的牛运至养殖专业合作社的养殖场内，作为养殖专业合作社的牛饲养。畜牧兽医局验收组在未审核数量和验收程序不齐全的情况下，在《特色效益农业畜牧产业项目验收表》（以下简称《验收表》）上签字同意验收合格。后畜牧兽医局分两次向农业开发有限公司发放特色效益农业补助资金60万元，共计120万元。其中，牛源引进250头，补助资金50万元。7月12日，杨某某以养殖合作社的名义购牛20头。7月31日，经验收后畜牧兽医局向养殖专业合作社发放补助资金30万元，其中70头牛补助14万元。

2018年4月19日，检察机关向畜牧兽医局依法发出诉前《检察建议书》，督促：“规范并加强在特色效益农业畜牧养殖项目验收中的制度建设；对农业开发有限公司未有证据证明达到验收标准多补助的资金依法予以追缴。”6月12日，畜牧兽医局回复检察机关：“对C市某农业开发有限公司引进肉牛250头的核实情况：2014年12月11日至2015年4月14日期间，农业开发有限公司分别从四川、贵州引进365头牛，达到验收的数量标准。”检察机关持续跟进调查，先后赴四川、贵州等地调查取证，最终查清牛源引进子项目数量和验收程序不符合验收标准的事实。

经上级机关批准，2019年2月27日，检察机关依法向人民法院提起行政公益诉讼。因机构改革，畜牧兽医局的行政管理职能划归C市W区农业农村委员会，检察机关依法变更被告为C市W区农业农村委员会（以下简称W区农委）。

2019年8月14日，经法院依法判决，认为《W县特色效益农业项目管理办法》（简称《办法》）附件《特色效益农业草食牲畜产业项目建设技术要求及验收标准》规定：“县外引进的牛或种羊需经过备案审批，必须持有引种备案单、《动物检疫合格证明》等资料，引入后由所在乡镇畜牧兽医站留验观察证明，母牛不得低于引进总量的五分之一，县内买卖引进的牛不享受补贴。”该《办法》还规定：“……（二）项目验收资料要求：1.项目验收申请报告；……4.项目完成后在项目建设所在村组的公示照片资料。查验原件，收复印件一式四份。”本案中，W区农委和农业发展有限公司提供的现有证据，不能证明涉案项目符合养殖区域规划，并取得所在区域村民小组、村民委员会、乡镇人民政府批准同意，报畜牧兽医局规划认可；不能证明涉案项目引进的牛经过了备案审批；不能证明涉案项目的母牛数量不低于引进总量的五分之一；不能证明涉案项目在栏牛中的250头是从W区外引进。作出撤销原W县畜牧兽医局于2015年对第三人农业开发有限公司作出的《特色效益农业项目验收意见书》，责令被告C市W区农业农村委员会重新作出处理。

二、争议焦点的归纳

（一）W县特色效益农业畜牧产业项目验收行为不是行政行为，属于社会事业行为，不属于行政诉讼受案范围。

（二）W区畜牧兽医局的行政职能虽然已划转到W区农业农村委员会，但被诉项目验收行为不是行政行为，W区农业农村委员会并未吸收合并原W区畜牧兽医局。如果本案是行政诉讼受案范围，C市W区财政局也应是本案适格被告。

三、争议焦点的思考

（一）行政诉讼受案范围的问题

检察机关认为：畜牧兽医局对农业开发有限公司特色效益农业项目的验收行为即本案的被诉行政行为具有职权性、拘束力和特定性三个特点，是可诉的行政行为。

1.验收行为具有职权性。根据《中华人民共和国畜牧法》第七条，《C市畜牧业养殖规模补助（暂行）办法》第七条第二款、第九条规定，畜牧兽医局对农业开发有限公司特色效益农业项目进行验收，是依法履行法定职权，行使的是行政职能，具有可诉性。

2.验收行为具有拘束力。根据《W县特色效益农业项目管理办法》“实施单位完成项目建设任务后向产业主管部门提出书面验收申请报告，由产业主管部门组织相关人员验收”，由此可以明确，畜牧兽医局对全区的《特色效益农业项目草食性畜产业养殖类》申请国家补助资金负有检查验收职责，验收审核通过后，负责发放国家专项补助资金。一旦验收不合格，将无法获得国家的补助资金，验收行为会对企业主产生行政法上的拘束力，故验收行为是可诉的行政行为。

3.验收行为具有特定性。根据《C市畜牧业养殖规模补助（暂行）办法》《W县特色效益农业项目管理办法》规定，畜牧兽医局的验收行为就是特定的企业主实施特定的行为后向畜牧兽医局报告申请验收。畜牧兽医局对该项目进行验收，验收审核通过后，才能发放国家专项补助资金。验收行为是畜牧兽医局对项目实施监督和管理的行为，具有特定性。

综上，验收行为本质就是行政确认行为。行政行为是针对特定对象和特定的事项作出的。畜牧兽医局的验收行为实质上是一种行政确认行为，是对农业开发有限公司特色效益农业项目的事实予以认定、确认的行政行为。一旦验收结果被评定为合格，就视为畜牧兽医局在事实上确认了产业合格，就能获得国家的专项补助资金，该行政确认行为具有可诉性。

经法院审理查明：根据《中华人民共和国畜牧法》第七条规定，原W县畜牧局作为W县行政辖区畜牧兽医主管部门，按照《W县特色效益农业项目管理办法》作出涉案《特色效益农业项目验收意见书》，同意农业开发有限公司实施的养牛场建设项目验收合格，并予以拨付项目补助资金120万元。原W县畜牧局作出该行为是其实施畜牧业行政监督管理的行为，形成了农业开发有限公司获得特色效益农业项目补助资金的行政法律效果，是可诉的行政行为。

（二）适格被告的问题

1.W区农业农村委员会并未吸收合并原W区畜牧兽医局的问题

检察机关认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款和《W区关于深化区属事业单位改革的实施方案》规定，将原C市W区畜牧兽医局的行政管理职能划归C市W区农业农村委员会，原C市W区畜牧兽医局更名为W区畜牧兽医管理中心。因此W区农业农村委员会作为继续行使原W区畜牧兽医局的职责是本案的适格主体。

经法院审理后认为：本案诉讼过程中，因政府机构改革，原W县畜牧局承担的畜牧、兽医等行政职能已划入W区农委。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，本案被告应变更为W区农业农村委员会。

2.是否应当追加C市W区财政局为被告的问题

检察机关认为：首先，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定，对行政机关发出诉前检察建议是提起行政公益诉讼的前置程序［1］。由于检察机关未向W区财政局发出诉前检察建议，督促其依法履行职责，未进行诉前法定程序，W区财政局不知道应当对被诉行政行为进行整改，其没有不依法履行法定职责的行为。如果现在将W区财政局追加为被告，违背了法律的相关规定。其次，根据原《W县特色效益农业资金管理实施细则》第十八条的规定：“项目实施单位应加强专项资金的日常管理，项目完成后，应及时向县主管部门提出书面验收申请，提供相关验收书面材料。县主管部门会同财政部门应及时组织验收，验收不合格的，按要求进行整改，整改后仍不合格的，由县财政部门追回相关项目资金。”该条亦设置了前置程序，财政部门在项目验收不合格后，才会要求项目实施单位按要求进行整改，在整改后仍不合格的，才由财政部门追回相关项目资金。财政部门行使的是项目验收后的行政复核行为，而本案被诉行政行为是涉案项目验收的行政行为，各自履行的职责不一样。即本案中的被告只应当是W区畜牧兽医局。

法院审理后认为：《W县特色效益农业项目管理办法》规定：“……四、项目验收。（一）验收程序。实施单位完成建设任务后向产业主管部门提出书面验收申请报告，由产业主管部门组织相关人员验收。县委农村工作领导小组办公室会同财政等监管部门对补助金额50万元以下的项目按不低于30%的比例进行抽查复核，对补助金额50万元以上的项目实行全面复核。”由此可知，作为畜牧产业主管部门的原W县畜牧局具有依申请对畜牧类特色效益农业项目进行验收的职责，而C市W区财政局具有对特定项目进行抽查复核或全面复核的职责。本案的被诉行政行为是涉案项目验收行政行为，并非涉案项目验收后的复核行为。故原W县畜牧局原本是本案适格被告。

四、办理国有财产保护领域案件的思考

根据《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》规定，国有财产包括国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益。具体而言，包括了经营性国有财产、行政事业性国有财产、税收类国有财产、费用类国有财产、财政补贴类国有资产、社会保障类国有财产等。在司法实践中，国有财产保护领域公益诉讼案件主要分为两类：首先是自上而下的各项国家补贴补助；其次是自下而上的国家收取的各项费用［2］。笔者从办理财政补贴案件的角度，谈谈此类案件办理中需要注意的事项。

（一）关于线索发现的问题

由于国有财产保护领域问题具有隐蔽性强、调查难度大、调查取证涉及面广的问题，在办理企业涉及破坏生态资源和污染环境的案件时，可能存在国有财产受损的情况。本案从办理的一起民事申诉案件中发现企业非法占用耕地，又在办理非法占用耕地案中发现了国有财产流失的线索。因此，在办案中不仅要聚焦于容易发现的生态环境和资源保护领域的问题，还要注重发现企业违法行为致使国有财产受损的情况，做到一案多查。

（二）关于调查取证的问题

因财政补助类国有财产案件所涉及到的行政相对人往往是企业，在调查取证中除了调取此类补贴申报、验收、发放标准的规范性文件外，还要着重掌握企业在领取财政补助后的经营情况。通过调取银行流水账单核实领取补助后是否转移了财产，是否存在领完就跑、骗取补助的嫌疑。在核实验收程序时，重点针对验收程序是否符合验收规定，是否按照验收要求提交相关资料等方面内容，查找程序中的违法行为。同时针对部分验收内容直观性的特点，通过实地查看的方式，有针对性地对申报的内容与验收认定的内容进行逐一核实，确保验收内容的真实性。

（三）关于财政部门与其他行政职能部门交叉的问题

该案中，行业主管部门对项目具有验收职责，而财政部门具有对项目进行抽查复核或全面复核的职责。检察机关认定主管部门做出的项目验收违法，并非涉案项目验收后的复核行为。因此，在办案中涉及到财政部门和其他行政职能部门交叉问题时，要明确查明行政机关不依法履职的具体行政行为。