基层干部担当作为的激励保护研究综述*

金 莹 文倩倩

新时代，党中央多次强调要激发党员、干部的积极性，建立一支敢担当善作为的公务员队伍。①这也是对基层干部的必然要求，基层干部身处推动基层经济社会发展、保障民生的第一线，能否有担当善作为关系党的方针政策的贯彻落实，事关一方安稳。为了深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，充分调动和激发广大干部的积极性、主动性、创造性，激励广大干部在新时代担当新使命、展现新作为，2018年5月20日，中共中央办公厅发布《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》(以下简称《意见》)。对新时代如何激发干部担当作为提出了明确要求。其中提到要建立健全正向激励机制，坚持严管与厚爱相结合、激励与保护并重，促使干部敢担当善作为。

实践的探索激发了学术界对基层干部担当作为激励与保护的研究，笔者以“干部”“基层干部”“公务员”“担当作为”“激励”“保护”等主题词进行交叉检索。截至2022年3月，在中国知识资源总库(CNKI)中共检索到8481篇直接相关文献，学术期刊论文占一半，共4701篇，其中核心期刊577篇，占比12.27%，应用型研究占比较大，研究深度有较大提升空间。从1986年开始，学界就有关于干部激励的零星讨论。②1992年，有学者在研究中青年干部时提到了要“勇于担当历史重任”。③2012年11月15日，习近平总书记在同中外记者见面时明确提出“担当”后，相关研究开始升温，并呈逐年上升趋势，且于2019年达到峰值。相关研究在2020年有所回落，但2021年关注度又有所增加，呈现出持续性研究热点。在各界讨论中，干部担当作为的内涵不断丰富，鼓励干部担当作为的理念也在逐渐深化。1992年开始出现的对干部担当作为的研究主要延续了一贯的激励理念。党的十八大后，党中央强调对干部应有容错理念。到2018年的《意见》中提出“严管与厚爱相结合，激励与约束并重”，体现了现阶段对干部的担当作为既要激励又要保护的理念。可见，学界关于激励干部担当作为的研究，既有思想的积累，又有时代更新带来的理念更迭。把握发展脉络、厘清新时代要求、明确发展趋势，对于理论研究的深入和促进基层干部担当作为的实践都有重大意义。

一、担当作为与激励保护

根据前文梳理研究脉络可知，基层干部担当作为激励与保护研究以“担当作为”为主线，根据时代变化不断丰富研究内容。笔者认为，有必要对担当作为的核心要义加以总结，厘清对干部担当作为从激励到激励保护的演变。

(一)担当作为的核心要义

了解担当作为的核心要义有利于更好地促进干部敢担当善作为，以及在不同的时代应如何理解担当作为。不同的学者对此界定不一，主要有以下三个方面。

第一，敢于担当，责任意识。习近平总书记关于责任担当的重要论述，其思想源于中华优秀传统文化中的忠义、担当④，忠于职守是从政者道义之所在。所谓“在其位谋其政”，这也是领导干部身负职责时具备的应尽之责和必备品质，需以责任与精神为出发点。⑤

第二，甘于担当，服务意识。多数学者将干部担当作为理解为一种担当意识和担当情怀。⑥将担当视为一种对事业、对人民、对自己的态度，认为担当中体现的服务态度是能够推动事业发展、为人民服务和实现自我价值的正向循环⑦，是主体基于自身工作职能所展露出的对服务对象的价值取向。

第三，善于担当，方法意识。“担当”理应与时俱进，适应世情变化。⑧不同时代、不同阶段、不同地区、不同层级的干部在工作岗位中要注重方法、注重实效、善于担责，不断提高自身本领，加强实践锻炼，增长才干。⑨

目前，学者们界定担当作为的核心要义多从普遍性视角出发，根据基层干部工作特点定义担当作为的文献较少。基于新时代实施乡村振兴战略、提升基层治理水平的要求，今后可加强基层干部担当作为内涵的研究。

(二)从激励到激励保护

从“激励基层干部担当作为”发展为“激励与保护基层干部担当作为”并没有一个明显的转折点，而是一个不断融入革新认识、融入新理念的过程。新中国成立以来，党和国家一直重视干部管理，旨在激励干部为人民服务的意识和行为。党的十八大以来，党中央多次强调对干部要有容错精神，允许干部犯错，并对犯错结果进行补救，给“激励”注入了新理念，也为突破实践瓶颈找到了新路径。2015年，李克强总理在主持召开部分省市自治区负责人经济形势座谈会上强调“容错机制”和“激励机制”，学界也开始对干部担当作为中的容错问题加以探讨。2016年，十二届全国人大四次会议召开，报告中明确了容错与激励的管制，并推动容错制度化。强调容错不代表纵容犯错，而是尽可能减轻犯错带来的后果，同时，鼓励干部去担当、去试错，但容错也不完全等同于保护，而应是对勇于担当作为的基层干部的激励，容错属于激励机制的一个方面，当前的改革，要通过制度形式来激励干部。⑩可见，新时代不仅要激励干部的担当作为，同时要保护干部的担当作为，努力做到政治上激励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀，充分调动干部队伍的积极性、主动性、创造性。《意见》中也特别提到，要给基层干部，特别是工作在困难艰苦地区和战斗在脱贫攻坚第一线的干部给予更多支持理解和政策待遇倾斜，以激励与保护基层干部敢担当、善作为，从而更好地履职奉献。

二、激励与保护基层干部担当作为的必要性及路径

现阶段，国内学术界对于干部担当作为的理解主要集中在敢于担当作为、甘于担当作为、善于担当作为之中，对干部的担当作为也从激励发展到既要激励又要保护。就激励与保护并重的必要性，以及如何更好地激励和保护基层干部的担当作为，学界从多个维度进行了分析论证。

(一)基层干部担当作为激励与保护的必要性

明确激励与保护并重的必要性对于深刻理解党的干部激励理念非常重要。主要体现在以下四个方面。

1.坚持正向激励基调，加强从严治党的要求

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面从严治党，党的建设取得显著成效，广大领导干部干事创业的积极性不断增强，但部分干部不担当、不作为的现象仍然无法完全避免。在从严治党常态下， 由于干部正向激励机制尚不健全， 基层干部干事创业的热情未得到充分调动。因此，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上强调，要牢记打铁必须自身硬的道理，增强全面从严治党永远在路上的政治自觉。领导干部要敢于担当、善于作为，消除为官不为现象。同时，对干部既要严管也要厚爱，既要激励也要保护，要坚持正向激励的主基调。释放出促进干部积极作为、奋进奋发的强烈信号。

2.完善激励制度，提升激励实效的要求

激励是干部队伍建设的重要内容，从中央到地方都在不断探索建立激励制度。调整干部激励的理念，完善激励制度就成为新命题。以有效调动广大干部干事创业的活力动力为主线，以解决干部不想为、不能为、不敢为等问题为重点，完善基层干部担当作为的激励制度，从制度层面坚持严格管理和关心信任相统一，政治上激励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀，增强基层干部的荣誉感、归属感和获得感。基于此，党中央立足党的事业发展，回应广大干部期待，提出了激励与保护并重的理念。随后， 上海、山东等地结合实际出台了地方性实施意见， 各地相继出台有关办法和配套措施， 逐步推进新时代新担当新作为的基层干部正向激励体系的建立。

3.提升自我价值需求，强化能力素养的要求

基层干部出现不担当作为的原因之一是部分基层干部积极作为、敢于担当的意识不足。还有部分基层干部作风漂浮、职业认知缺乏，导致进取心不足，自利心错位，公共服务意识淡薄，忘记了自己作为服务于民的干部，应以担当作为体现自身价值，使得相应的激励机制失灵。根据马斯洛需求层次理论，高层次的自我价值需求能使人产生积极行为的内在能动性。引导基层干部强化全心全意为人民服务的理想信念，强化自我价值实现的追求，进而主动提高自身专业化水平，提升能力素质，可以从基层干部的自身需求角度激励其担当作为。而高层次的自我价值需求需要尊重、安全等层面的需求作为基础，也就是说，基层干部在担当作为中的努力付出需要被认可和尊重。可见，激励与保护并重，为基层干部创造了提升自我价值需求的保障性环境。

4.强化人文关怀，调整工作心态的要求

新时代，基层干部的工作内容更繁杂、要求更高，其工作满意度、心理状态会直接决定其工作积极性和工作效能，如何为其减压、调整好心态，是目前基层干部激励的瓶颈。因此，党中央提出关心关爱基层干部，坚持以人为本、重视家庭关怀、倡导劳逸结合、提高基层干部工作生活品质等要求，以物质和精神的配套激励，通过待遇保障、人文关怀双管齐下来促进基层干部敢担当善作为，显得尤为及时和必要。

(二)激励与保护基层干部担当作为的路径

激励与保护基层干部担当作为是非常重要且必要的，国内学界展开了激励与保护基层干部担当作为的路径探讨，主要体现在以下两个层面。

1.自身层面：提高主动意识，强化干部能力

根据领导生命周期理论，基层干部对自己的行为承担责任的能力和愿望的大小取决于两个要素：首先是工作成熟度，即知识和技能的掌握程度；其次是心理成熟度，即做某事的意愿和动机大小。对于基层干部本身而言，工作成熟度和心理成熟度直接影响其行为，基层干部是否愿意担当和有无能力担当都影响着国家的发展。因此，加强基层干部的思想教育和技能提升势在必行。

第一，坚定理想信念，提升基层干部担当作为的意愿。激励和保护基层干部的担当作为，其主旨是引导基层干部坚守初心和使命。由于基层干部处于社会治理和服务群众的最前端、改革创新的最前沿，其担当作为更能够，也更需要体现出实践性和主动性。而基层干部担当作为的行为选择不仅体现其价值认知，还受理想信念的引导和社会习俗的约束。因此，为了强化基层干部担当作为的主动性，可以从以下三个方面入手：其一，加强党性教育，强化思想武装，切实增强干部担当作为的思想自觉。其二，重视行政伦理建设、增进职业荣誉感，加强工作作风建设，促进树立正确价值观，使全党体现出能者上、庸者下的用人导向。其三，加强思想政治教育，培养“同理心”与共同体意识，提升基层干部的公共服务精神，使其受到担当作为后的价值吸引和内在道德感的驱动。激励并保护基层干部的担当作为，使其基于被动和主动两方面都愿意有所为、敢为并善为，以此来弥补物质激励达到一定程度后被弱化的后果，形成物质激励和精神激励、内生动力和外在动力有机结合的多维推动体系。

第二，加强专业训练，强化基层干部队伍能力建设。面对当今世界百年未有之大变局，各行各业都在向专精化方向发展，以应对复杂多变的现实难题，基层干部也不例外，时代任务迫切要求基层干部不断加强专业训练，可以从以下两个方面推进：首先，为基层干部赋“能”，建立完善的动态学习和培训机制，通过适应性学习和培训，提升基层干部担当作为的胜任力，强化基层干部队伍建设。其次，以专业训练来增强才干，加强专业化知识培训和能力建设，帮助基层干部弥补知识弱项、能力短板、经验盲区，使其拥有适应新时代中国特色社会主义发展的能力，成为复合型干部。除此之外，还应通过信息化建设提高工作透明度， 创新监督和激励方式，继续加大培育能力，从而增强基层干部担当作为的专业能力，让广大基层干部时刻绷紧敢担当善作为的“弦”，并且树立鲜明的重实干重实绩的用人导向，建立敢担当善作为的人才梯队，让真正敢担当善作为的人走到社会主义建设的一线，建设高素质专业化基层干部队伍。

2.外部层面：突出制度优势，增强柔性爱护

激励和保护基层干部担当作为，国家应从政策制度、机制创新、体系完善等方面给予支持，并倡导一线基层干部劳逸结合，突出柔性爱护，以激发敢担当、甘担当、善作为的强大动力。

第一，完善政策机制，发挥制度导向作用。纵观激励和保护基层干部担当作为的政策制度，部分不甚完善或滞后于干部激励现状，成为基层干部“不作为、乱作为”的重要原因。鉴于部分基层干部“能”担当作为、“想”担当作为，却因责任风险而不“敢”担当作为的情况，必须建立健全制度体系，营造出干事作为的制度环境。首先，建立健全容错纠错机制，营造宽容失败的环境氛围，明确容错主体职责，正确裁量容错适用情形，规范容错运行程序，提升容错纠错机制的科学化水平。其次，完善绩效管理体系和健全考核评价机制，优化考核指标体系，改进考核方式方法，增强机制实施的可操作性，提升考核的系统性、科学性和实效性。最后，加强制度创新， 充分发挥制度功能， 有效激发干部队伍勤政务实、干事创业的动力，完善基层公务员管理制度，逐步形成良好的组织公平氛围。

第二，强化柔性爱护，突出物质与精神并重。党中央在全国组织工作会议上指出，严管就是厚爱。针对现阶段基层干部任务重、压力大、待遇低、出路窄的问题，既要严管又要厚爱，已成为学界和实践界的共识。如何严管、厚爱，学者们给出了不同的理解：一是认为要将精神激励与物质激励相结合。不能只重视精神，而忽视基层干部赖以生活的物质方面，要畅通晋升通道，让有所作为的基层干部有干劲儿，感受得到组织的厚爱。二是重视基层干部的心理健康。落实谈心谈话制度，重点倾听基层干部的心声和诉求，进行适当的心理疏导，降低他们的职业倦怠。三是政治和工作上支持。考察基层干部的积极性和主动性，早发现早纠正，并对基层干部宣传允许失误并纠正的正确认识，弘扬敢担当善作为的优良作风。

三、研究述评与展望

(一)研究述评

新时代，党中央多次强调要激发党员、干部的积极性，从加强理论修养到在实践中发扬斗争精神，促进其在知行合一中主动担当作为，建立一支敢担当善作为的干部队伍，这也是新时代加强干部队伍建设的必然要求。目前，学术界逐步厘清了担当作为的内涵，奠定了后续研究的理论基础。从政策、制度、干部技能和人文关怀四个方面大致阐明了激励与保护基层干部担当作为的必要性，且从政策与个人内外两个层面探讨了激励与保护基层干部担当作为的路径，为后续研究提供了重要思路。

无论是干部人才管理本身的理论性研究还是回应现实需要的探讨还较浅显，主要体现为：第一，干部人才管理主题研究的理论性不足。首先，目前针对干部担当作为的文献多是从实务层面和思想层面出发，或运用政治学的相关理论进行说明，少有运用管理学、社会学、心理学等相关理论进行研究。其次，对于干部人才管理主题的原则性、系统性等基础理论研究较少，现有研究中缺乏对“激励”到“激励与保护”演变的系统研究，而理清激励与保护的演变过程事关担当作为研究的未来走向，对加强基层干部担当作为也至关重要。第二，目前的研究范围不够广泛。多数学者的研究都集中于从严治党要求、政府政策等因素，对社会发展带来的影响、个人经历等其他影响因素研究较少，缺乏一定的创新性。第三，研究对象相对较窄，在全社会高度重视干部担当作为的形势下，在“干部在基层成长，干部从基层选拔，干部到基层培养”用人方针的延续下，当前的相关研究仍局限于一般干部，较少将研究的视角转向基层干部，探讨其特性和其中的难点与关键。

另外，在研究方法上，学术界对于基层干部担当作为的研究多使用定性研究方法中的文献分析和政策文本分析，多停留在描述和阐释现有资料的阶段。例如，阐述基层干部担当作为的内涵要求、总结激励和保护基层干部担当作为的成因，分析激励和保护基层干部担当作为的对策等。仅有少量学术研究者采取问卷调查法、访谈法等实证研究方法对基层干部担当作为的成因分析和路径探索进行探讨。由此可见，在现有研究中，定性研究方法中的个案研究法、参与式观察和定量研究方法中的实验研究法、实地调查法等运用不足，而在管理学、社会学、心理学和政治学等相关研究领域，上述研究方法都较为常用。因此，该主题领域现有研究过程中使用的研究方法仍有较大的改进空间。

(二)未来研究展望

新时代，将进一步激励基层干部敢担当善作为，这是不断优化干部队伍思想意识和行动效能的内在要求，也是响应党和国家对干部管理坚持严管与厚爱相结合、激励与约束并重的号召。

1.创新并丰富该主题的研究内容

主要可从三方面展开：首先，由前文可知，今后对于该主题的讨论不仅要加强运用管理学、社会学、心理学等理论研究基层干部的担当作为，充实其理论基础，还要创新该主题的研究内容，结合定性研究方法和定量研究方法发现创新点，拓宽其研究思路。其次，针对现有研究中演变过程这一领域，丰富基层干部担当作为的“激励”到“激励与保护”演变过程的系统性研究显得尤为重要。最后，针对中国知识资源总库(CNKI)中目前该主题排名前五的“高被引文献”，发现对策型的文献始终高居被引排名前列，这类高质量对策型文献的高引用率表明，促进干部担当作为的对策研究被学者持续关注。这说明，除加强基础理论研究外，未来也可继续深化对路径部分的探讨，充分回应新时代促进基层干部担当作为的现实需要。

2.转换研究视角，精准聚焦研究对象

基层干部身处推动基层经济社会发展、保障民生的第一线，通过建立健全正向激励机制来充分调动和激发干部队伍的积极性，激励广大干部在新时代担当新使命、展现新作为显得尤为重要。这也表明，在未来的一段时间，激励和保护基层干部担当作为仍然是基层组织工作的重心，同时也是学者们继续深入该主题研究的中心和方向，未来对于该领域的研究可转换研究视角，由普遍性研究聚焦到特殊性研究，着重加强对基层干部的研究探讨。

注 释：

①李洪：《习近平总书记关于基层干部队伍建设的重要论述探析》[J]，《新余学院学报》2019年第2期，第1～6页。

②谢毓金：《调动干部积极性浅探》[J]，《广西农村金融研究》1986年第10期，第16～17页。

③陈铁迪：《中青年干部要勇于担当历史重任》[J]，《党政论坛》1992年第4期，第4～7页。

④柳妍如，李安增：《习近平领导干部担当思想的研究综述》[J]，《中共云南省委党校学报》2018年第3期，第38～42页。

⑤常妍，李一丹：《影响干部担当作为的关键因素——当前干部考核存在的问题及治理》[J]，《人民论坛》2021年第9期，第14～18页。

⑥鲁贵宝：《习近平关于担当作为的重要论述：逻辑生成、精神实质及价值意义》[J]，《安庆师范大学学报》(社会科学版)2021年第2期，第1～6页。

⑦段哲哲，陈家喜：《新时代地方干部担当作为激励机制分析》[J]，《政治学研究》2021年第1期，第139～150页。

⑧郑志龙，黄旭：《组织支持感对基层公务员担当作为的影响分析——以公共服务动机为中介变量》[J]，《郑州大学学报》(哲学社会科学版)2021年第3期，第18～22页。

⑨孙晓莉：《习近平关于干部激励的重要论述研究——基于方法论的视角》[J]，《党政研究》2020年第6期，第35～41页。

⑩《用容错机制激发干部积极性》[EB/OL]，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1614378115903464806&wfr=spider&for=pc.