“徐州—萧县”跨行政区公共交通一体化实施路径研究

文/山东建筑大学建筑城规学院 渠鑫健

0 引言

《淮海经济区协同发展战略合作框架协议》的签署标志着淮海经济区步入高质量发展阶段。萧县毗邻徐州，近年来持续融入徐州都市圈建设，两地行政边界日渐模糊，交流往来与日俱增。探索两地公共交通一体化实践路径，既有利于徐州落实淮海经济区中心城市带动区域发展的时代担当，又有利于强化两地的交通联系，打破两地的行政壁垒，更好地发挥对“徐萧一体化发展”的引领作用。

1 徐萧区域公共交通一体化现状

1.1 交通一体化理念初步形成

萧县距徐州西三环仅15km，自西汉时期一直属徐州管辖，文化语言相同，民众交流密切，直到1955年萧县才划归宿州。受地理、历史因素影响，萧县人到徐州工作、徐州人到萧县游玩的情况十分频繁，萧县作为徐州“后花园”的说法广为流传。

近年来，两地在公共交通领域不断深入合作。《徐州市城市轨道交通近期建设规划（2018-2024年）》预留了通往萧县的轨道线路；2019年2月，徐萧省际公交班线开通；2021年5月，萧县“十四五”发展规划明确优先推进圣泉大道、萧徐快速通道、皇藏大道、符离大道4条区域基础设施的互联互通建设（见图1）。

1 萧县县域总体发展格局（图片来源：《萧县国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》）

总体来看，徐萧两地已明确区域交通一体化对突破行政界限、拓宽发展空间的重大意义，交通一体化理念初步形成。

1.2 城际公共客运体系初步建立

目前，两地初步形成“以公路客运为主，铁路客运为辅”的公共交通客运体系。郑徐高铁和陇海铁路是连接徐萧两地的轨道交通线路，京台高速和连霍高速对萧县和徐州各市县的联络起到重要作用。此外，两地地缘相近决定了公路是两地最重要的往来方式，目前以310国道、311国道和301省道为基础，构建客运班线和城际公交并行的公交客运体系。

1.3 公共交通枢纽体系初具规模

两地公共交通枢纽建设不断完善，公共站点覆盖率不断提升，大大提高两地通勤的效率。过去，萧县人去徐州只能从萧县客运总站到徐州汽车西站换乘，萧县北站的设立以及萧县客运总站、徐州汽车东站客运路线的建立，满足了萧县与徐州东站之间的通勤需求。2019年2月，徐萧城际公交线路的开通使萧县火车站成为萧县直接通往徐州的重要枢纽。

2 徐萧区域公共交通一体化发展存在的问题

2.1 尚未形成公共交通一体化协调机制

2010年，《淮海经济区核心区一体化建设合作与发展协调机制》确立淮海经济区核心区一体化建设的“决策—协调—执行”3个层次的区域合作机制，构建市级层面的常态化协调机制。2019年，徐州、宿州两市交通部门签订交通运输协同发展框架协议，标志着徐州与宿州两市从单一性的城际快速通道合作提升到全面性的交通领域协同发展。然而，徐州与宿州间的市级沟通机制难以应对徐萧两地频繁的交通联络和项目互动，两地在城际公共交通网络规划、设施共享、客运体系、标准统一等领域缺乏常态化沟通。

2.2 尚未统筹公共交通一体化发展规划

发展区域公交，建立一体化公交网成为两地群众的共同期盼，但目前徐州和萧县的城市公共交通发展规划各取所需，“重内部、轻外部”的现象突出，具体表现为公交线路衔接尚未形成系统规划，客运枢纽建设缺乏对整体需求的考虑，公路客运和城际公交之间存在线路交叉与站点重叠等现象。

2.3 尚未统一公共交通一体化管理体制

区域协同管理机制效率低下，难以适应公共交通高效决策的管理要求。在交通工作推进方面，县级与市级的行政级别差异，加上双方发展意愿的强烈程度不同，导致两地互动话语权不等、信息沟通不畅，给公交一体化带来一定的负面影响，主要包括尚未搭建交通信息资源共享平台，尚未形成公交一体化运营管理，尚未制定统一的运营服务标准和优惠政策。

3 交通一体化实践启示

梳理长株潭、广佛等区域一体化发展的实践探索，发现实现公共交通一体化的核心在于打破行政壁垒，这对推动“徐州—萧县”公共交通一体化发展具有重要启示。

3.1 常态协调机制是实现跨行政区交通一体化的重要保障

跨行政区的交通一体化发展是动态过程，一般要经过“谋划构想→建立机制→实践探索→交通同城”4个阶段。其中，建立具有约束力的交通一体化协调机制是关键环节，直接决定了区域交通合作的深入程度。

目前，大多数交通一体化的实践探索是交通设施的合作对接，仅有少数地区建立了常态化协调机制，设立交通专责小组负责项目推进。由于协调机制的保障，交通一体化发展速度十分惊人，如长三角生态绿色一体发展示范区基于“理事会+执委会+发展公司”为核心的协调机制，示范区挂牌仅3d便举行公交线路开通仪式，率先开通5条跨行政区的公交线路。

3.2 统筹交通规划是实现跨行政区交通一体化的基本前提

实现跨行政区交通一体化的基本前提是联合区域各行政单位做好区域交通一体化的规划编制工作，统筹区域整体的交通发展与建设。跨行政区交通一体化是区域层面应解决的问题，而单一行政区交通规划更注重交通的“内部性”发展，故交通一体化建设的基本前提是编制统筹性交通规划，指导各方的推进方向，保障各方的核心利益，实现区域总体效益最大化。

3.3 客运系统便捷是实现跨行政区交通一体化的重要内容

快捷的公共客运体系有利于提供多样化的运输服务，提升交通效率。在广佛交通同城化实践中，依靠广佛地区发达的交通基础设施现状，以发达的综合交通网络和完善的区域交通枢纽体系为基础，构建“广佛快巴、广佛城巴、广佛公交”3个层次的公交体系，形成分层分级的快捷性公共客运系统。

3.4 交通管理统一是实现跨行政区交通一体化的重要条件

京张跨区公交实现发车班次统筹、刷卡价格统一，注重市场统一；广佛两市以广州智能交通平台为基础，建设信息互访、高效运作的智能交通系统和同城综合交通信息服务体系，同时两地统一信息标准，共享交通资源，不断推进交通信息基础数据的共享和数据交换。由此可见，区域交通一体化建设和推进的关键在于交通协同管理，主要包括市场统一、监管协同、信息共享3个方面。市场统一有利于打破行政区保护壁垒；监管协同有利于实现管理公平；信息共享有利于提高管理效率。

4 徐萧公共交通一体化发展对策

4.1 构建统筹高效的协调机制

统筹高效的协调机制是推进区域公共交通一体化的先决条件和重要保障。徐萧两地政府和宿州政府应共同探索建立适合徐萧公共交通一体化的协调机制。

建议徐萧两地构建“执委会+发展公司”的公共交通一体化协调模式，从政府层面和市场层面共同推动徐萧公共交通一体化的协调高效发展。徐萧公共交通执委会可由两地人民政府牵头、交通职能部门组建，主要承担交通发展政策制定、公共交通规划对接、重点交通项目建设推进、交通联合管理等任务。同时，以徐萧公交公司为代表的相关发展公司作为两地交通决策的实施主体和交通项目的开发建设主体，负责徐萧公共交通一体化相关决策的实施和项目的建设。

4.2 编制有效衔接的公共交通一体化规划

徐萧两地公共交通职能部门应当祛除“重内部轻外部、重个体轻整体”的规划观念，联合编制徐萧公共交通一体化规划，以两地城际公共交通运输走廊布局和公共交通枢纽布局为重点。

此外，徐萧交通一体化规划需涉及宿州市及淮北市段园镇，故在编制徐萧公共交通一体化规划时，应主动对接更大区域的交通一体化发展规划，同步征求宿州、淮北等相关政府意见，将相关区域内城市公共交通发展规划确定的交通连接要道、场站设施、重大项目等纳入徐萧公共交通一体化规划。

4.3 构建快速通达的城际公共客运系统

徐萧两地应以实现“出行提速”为核心目标，构建多层次、快捷化的城际公共客运系统，满足区域内日益增长的城际公共客运出行需求。依托铁路、高速公路和现有主干道路构建分层次的公共交通网络，重点提升两地城市中心城区间快速连接线的出行质量，改革传统城际道路客运运输组织模式，推进大站快车客运发展，建设区域性客运服务网络定制平台，积极发展城际定制客运，加快徐萧市域铁路、城际轨道交通、城际快速通道的规划和建设，使两地民众的出行方式具有更多选择。

4.4 建立统一的公共交通一体化管理体系

以打破区域条块分割、地方保护障碍，促进市场融合和一体化发展为目标。①制订统一规范的城际公共交通服务标准体系，确保线路的站点统一、服务统一、票价和优惠政策统一，实现公共交通服务一体化；②构建两地共享型客运信息平台，满足两地民众出行过程中共享信息服务的需求，实现公共交通信息一体化；③建立区域公共交通联合监管机制，明确联合监管事项、信息通报流程等，定期开展联合督查行动，实现公交交通监管一体化。

5 结语

基于对国内交通一体化实践的分析，研究明确徐萧公共交通一体化发展必须避开传统思维和模式，应从政府、市场和社会3个角度思考，以打破两地行政区壁垒为核心，通过构建协调机制，统筹规划编制，逐步推动客运体系的优化和公交管理的统一，切实推进高品质、多角度的公共交通一体化发展。