浙江省耕地后备资源调查评价及开发利用建议

□浙江省国土整治中心 邱滋璐 徐之寒 潘瑞烽 宋凤鸣

□浙江臻善科技股份有限公司 曹政伟

浙 江省自2015 年完成上一轮耕地后备资源调查评价工作以来，历经七年的土地开发与整治，极大地保障了浙江省耕地占补平衡。在习近平生态文明思想指引下，随着第三次全国国土调查工作的完成以及国土空间规划用途管控的执行，全省耕地后备资源情况已发生较大变化，上一轮调查评价结果已不能全面、客观地反映当前耕地后备资源的状况，不能满足当前自然资源管理工作的需要，需重新对当前耕地后备资源进行清查摸底。

为推进实施最严格的耕地保护制度和占补平衡政策，全面摸清浙江省耕地后备资源状况，合理开发利用耕地后备资源，根据《自然资源部办公厅关于开展全国耕地后备资源调查评价工作的通知》和《浙江省自然资源厅关于开展耕地后备资源调查和土地整治（垦造耕地）规划编制工作的通知》，在全省各市、县全域范围内开展耕地后备资源调查评价工作。本次调查分为国家部署任务和省自行组织开展任务，其中国家部署任务的调查内容、方法、进度、成果要求等应严格按照《全国耕地后备资源调查评价技术方案》等文件和技术标志实施，浙江省自行组织开展的任务，根据补充制定的技术方案落实。文章结合上一轮耕地后备资源调查评价、近些年土地整治工作的相关工作经验，以及对当前国家和本省技术方案的理解，对浙江省开展的新一轮耕地后备资源调查评价工作进行阐述，并研究其中部分。

一、调查评价对象和任务

（一）国家调查评价对象

依据第三次全国国土调查成果提取其他草地、盐碱地、沙地、裸土地。对不在国家下发底图范围内，因局部小气候、灌溉条件等因素，地方确认宜作为耕地后备资源的其他草地、盐碱地、沙地和裸土地，经省级统筹，可以进行补充调查评价。

（二）浙江省补充调查评价对象

除国家下发调查评价对象外，浙江省根据自身耕地后备资源特点，补充调查历史未纳入耕地管理（“二调”以来的非耕地）的废弃园地、废弃坑塘、废弃设施农用地、沿海滩涂、内陆滩涂以及适合“旱地改水田”耕地提质改造的潜力资源。

（三）浙江省目标任务

以2020 年度国土变更调查成果为基础，提取耕地后备资源调查评价对象，从生态、气候、土壤、区位等方面，构建耕地后备资源分类评价指标体系，逐地块开展调查评价，通过全面查清耕地后备资源数量、质量及分布情况，分析耕地后备资源的利用潜力、提出耕地后备资源的开发利用管理建议和措施，为深化国土空间规划编制、细化“三区三线”划定提供更有力的技术支撑。为下一步以国土空间规划为引领，严格耕地用途管制，合理开发利用耕地后备资源，推进最严格的耕地保护制度和占补平衡政策，保障粮食生产和生态安全，促进全省乡村振兴和共同富裕发展打下牢固的基础。

二、建立评价指标体系

国家评价指标体系：采用生态条件、地形坡度、≥10℃年积温、年降水量和灌溉条件、土壤质地、土壤重金属污染状况、盐渍化程度、土壤pH 值、土层厚度、耕作便利度等10 项指标进行评价。

浙江省评价指标体系：除全面接受国家评价指标体系所有指标外，增加了连片程度项指标，并将年降水量和灌溉条件项指标拆解为年降水量和灌溉条件两项指标，其中灌溉条件项指标主要用于评判调查评价对象是否有建设灌溉设施的可能，以此构建了与浙江省实际情况相适应的耕地后备资源考核指标体系。见下表。

三、调查评价技术路线和方法

调查评价整体工作按照内业为主、外业为辅，定性与定量相结合的方式开展，采取主导因素“限制性因子”评价法，确定每一评价单元的适宜性。

本次调查评价数学基础参照《第三次全国国土调查技术规程》（TD/T 1055—2019）。调查评价单元根据调查评价对象图斑具体情况进行确定。通过内外业调查，将各项调查评价指标信息填注到调查评价对象图斑属性信息表中，如调查评价对象图斑某一指标评价结果不同，原则上不拆分图斑，以某一评价指标占对象图斑的面积比例是否超过50%为判断依据，保证与“三调”成果的地类图斑范围的完整性和一致性，形成调查评价单元，并对调查评价单元的图斑进行编号。最小上图面积按照“三调”技术标准，不满足上图要求的图斑，根据实际情况，综合到相邻的调查评价单元中。

本次耕地后备资源调查评价工作是以第三次全国国土调查成果和2020年度国土变更调查的地类图斑、坡度图、行政区数据等成果为基础，依据统一的调查评价技术标准，充分利用土壤普查、农业普查、国土空间规划、土地整治规划、生态环境保护规划、地质灾害防治专项规划、海洋功能区专项规划等成果，并结合最新遥感影像、图件等辅助数据开展评价指标矢量化、内业分析及适宜性评价、并结合外业调查的实地情况修正评价结果，逐地块摸清全省耕地后备资源的类型、数量、分布等情况，分析评价其开发潜力状况，经逐级检查、核实和汇总，建立省、市、县三级耕地后备资源调查数据库。

浙江省耕地后备资源——不宜耕评价指标表

四、浙江省限制性指标分析

根据本次浙江省耕地后备资源调查评价和当前整治开发实际情况看，12 个评价指标中具体起到限制作用的评价因子为10 个。其中影响浙江省耕地后备资源宜耕性的主要限制性因素为生态条件，因位于生态保护红线、水源保护地、城镇开发边界、公益林、批而未用区、光伏板区、河道湖区、防洪区等土地整治立项条件不符或国土空间规划限制区域，以及少量地质灾害频发区，上述区域为中央和省政府为生态保护划定的重点生态功能区，不能列入耕地后备资源。其次，浙江省以山地丘陵为主的地形条件也决定了大部分地区土壤排水条件好、土层蓄水率低的特点，仅靠降雨无法保证农作物生长成熟的水量需求。根据相关工程建设技术要求，垦造耕地项目的单个田块的长、宽及田坎高度都有严格的标准，实际开垦难度很大。再次，随着全省镇化程度不断提高，山区村庄撤并力度加大，从事农业生产人口急剧减少，考虑到耕地后备资源垦造的管护和使用效率，对于部分位于高山远山区域的耕地后备资源需配套进行基础道路建设，交通区位存在明显劣势。由于上述三项评价指标的限制，被排除的调查评价图斑面积已超过总面积的70%以上。除此之外，影响宜耕性的因素还有土壤条件限制，包括砾质土或更粗质地土壤类型、有效土壤层厚度不足、岩石裸露度高、土壤pH 值超标、土壤重金属污染严重、土壤盐渍化程度高等一系列问题都会导致土地不适合种植农作物。小面积区域可以通过移植客土土源和土地整治等手段改善土地条件以达到耕作要求，大面积区域土壤条件改造则会造成地方生态及水土保持等面临一系列问题和困境。另外，因浙江省属于亚热带季风气候，降水丰富，≥10℃年积温、年降水量这两个指标均不作为限制因子。

五、耕地后备资源开发利用建议

（一）选择合理开发利用模式

根据浙江省主体功能区规划，全省划分为五大农业功能分区，即浙东北平原都市型农业区、浙中盆地丘陵特色型农业区、浙西南浙西北绿色生态型农业区、浙东南沿海平原外向型农业区、海域岛屿蓝色农业区。耕地后备资源的开发利用模式应结合以上五大农业功能分区开展，例如浙东北平原都市型农业区在耕地后备资源开发利用模式时，应有效利用水资源丰富，湖荡水域众多的特点，重点推广“稻—蔬菜”“稻—绿肥”“稻—渔”“稻—虾”等为主的农作物“间套轮”种植模式；浙中盆地丘陵特色型农业区的特色水果、茶叶、生猪等的生产在全省占有重要地位，选择模式时，统筹兼顾考虑地形多样，产业结构的复杂性的特点，发展“粮—菜—畜”“粮—牧—渔”“粮—渔—果”等立体养殖的“三位一体”农业发展模式；浙西南浙西北绿色生态型农业区山地居多，农业生产条件较差，农业发展相对落后，选择模式时，充分发挥山地自然资源优势，结合多种经济特产作物在省内甚至国内的优势地位，大力发展 “粮—果—茶”“粮—经（药）”“粮—菇”等山区丘陵和高山台地立体农业模式，促进山区经济、社会和生态的协调发展；浙东南沿海平原外向型农业区光照充足，雨水充沛，土地类型多样，是全省蔬菜、瓜果、粮食的重点产区，应合理有效配置农业生产要素，以发展高价值外向型农业为主要方向，大力发展 “粮—蔬菜”“粮—经（甘蔗）”“粮—果”等多位一体农业发展模式；海域岛屿蓝色农业区海域辽阔，港湾众多，岛屿、港湾相互交错，应立足海洋资源优势，实行开发与保护并重的发展模式，结合海岛水资源短缺的状况，大力发展节水型农业，调整农业种植结构，重点发展旱粮和高效节水型作物，积极推广薄露灌溉、免耕直播、保护性耕作、喷滴灌、微蓄微灌等农业节水技术，提高农业用水利用效率，促进海岛经济持续发展。

（二）制定合理开发利用方案

耕地后备资源开发利用的具体方案则应根据区域地理条件和各类土地项目的特征合理规划并结合全域土地综合整治等土地整治工程制定合理开发方案，如在浙北和浙中平原地区及其他平坦地带等耕地后备资源连片程度较高的地方，结合永久基本农田集中连片整治、高标准农田建设等系列工程，采取消埂扩池、土地平整、沟渠清淤等措施，对形状不规则、地面不平整、渠系不畅通的耕地后备资源地块进行格田化改造，有效提高农田平整度、耕地资源利用率，使之更适合大型智能化机械田间作业。在浙西南浙西北山地丘陵地区以及后备资源连片度不高的区域，结合农业“双强”行动等项目的开展，因地制宜借助地势修筑梯田，通过土地整理提升丘陵山区耕地后备资源的地力，改变耕地后备资源分布破碎化的问题，提高耕地后备资源开发利用效益。

（三）确定合理开发利用时序

除了根据不同地理条件分区对耕地后备资源加以开发利用外，建议针对不同类型耕地后备资源在开发利用难度和效益上存在明显的差异，应遵循先易后难，优势资源优先开发的原则，对应现有的开发利用条件全省可开垦耕地后备资源相应分为近、远期两个阶段进行综合开发利用。近期可开垦耕地后备资源主要分布两个区域：一是浙东南等沿海地区的荒草地和滩涂以及杭嘉湖平原等平坦地区的废弃园地和废弃坑塘耕地后备资源，这些地区地势较为平坦，开发利用的难度较小；二是浙中部金衢盆地的废弃园地耕地后备资源，该区域自然条件较好，地形平坦，土层深厚，水资源丰富，基础设施较齐全，当地进行废弃园地开发利用的积极性也较高。远期可开垦的耕地后备资源主要分布在浙西南浙西北丘陵山区，这些地区海拔较高、坡度较大，地块零碎、土层较浅，水源条件较差，基础设施条件差，成片开发利用的难度大，且这部分资源所在区域的经济条件薄弱，能用于耕地后备资源开发利用的资金较少，只能在远期规划中落实。