谈“多规合一”数字化改革的浙江模式

□郭英 滕龙妹 彭瑞 许新宇

长期以来，中国规划类型繁多且自成体系，一定程度上为空间资源的保护与利用提供了专业支撑，但也暴露出各类规划内容重叠冲突、业务部门职责交叉、地方规划朝令夕改等问题，导致国土空间开发无序、自然资源粗放浪费，降低了规划的协调性、传导性、科学性和权威性。为应对上述问题，自2013 年以来，党中央、国务院就深化“多规合一”改革作出了一系列的重大决策和战略部署，先后印发《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《生态文明体制改革总体方案》《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等文件，着力推动国土空间规划体系建立完善，助推国土空间资源高效管控和有效配置。

作为省级“多规合一”改革试点，近年来，浙江积极响应号召、发挥所能，创新规划体制机制，强化自然资源保护和要素保障，并以数字化平台为抓手，推动“多规合一”数字化改革，实现从国土空间规划“一张图”实施监督系统建设，到规划协同场景建设，再到 “多规合一”综合应用建设的不断迭代。目前，“多规合一”综合应用已正式上线试运行，并取得了较为明显的实践成果。因此，总结“多规合一”综合应用建设经验，构建一个具有基础性、普适性的“多规合一”综合应用模式、架构与路径，既可以促进应用的自我完善，又可以为国内其他省市提供有益借鉴，并促进“多规合一”改革深入推进。

一、浙江模式的内涵解读

（一）总体建设模式

1.围绕“五个聚焦”，厘清业务需求

围绕一直以来困扰规划工作的实际问题，浙江“多规合一”数字化改革聚焦五个方面提出具体需求：一是聚焦规划矛盾冲突，推动规划编制管理协同；二是聚焦规划朝令夕改，强化实施监督高效有力；三是聚焦规划政出多门，统筹政策标准协同完善；四是聚焦规划墙上挂挂，赋能规划分析决策应用；五是聚焦规划闭门独断，实现规划全程共谋共享。

2.紧扣“两个核心”，构建协同模式

围绕各级各类国土空间规划编制、审批、实施、监督、评估预警全业务流程，紧扣统一规划体系和统一协调规则两个核心，促进国土空间规划工作的统筹协同，实现规划共谋、蓝图共绘、底线共护、实施共管、成果共享，进而有效加强规划协调性，落实规划传导性，提高规划科学性，强化规划权威性。

（1）统一规划体系

“多规合一”绝对不是把所有规划合并成一个规划，也不是用一个规划替代其他所有的规划。在统一规划“底图、底数、底线”基础上，构建以国土空间总体规划为基础，产业、生态环境、城乡建设、交通、水利等8 个重点关联的专项规划为支撑的“1+8+X”的规划体系，同时聚焦空间保护及管控目标，梳理整合全省8 大类29 条重要的空间安全管控底线，在此基础上，制订规划目录，统一数据标准，汇集、治理并共享各类规划数据，让空间布局矛盾一目了然，实现在规划“一张图”上开展各类国土空间规划的编制审批。

（2）统一协调规则

当规划编制产生空间布局矛盾的时候，尤其是交通、能源、水利类专项规划，“谁让谁”就成为问题的焦点。为此，浙江省专门研究制定了专项规划的管理办法，明确“安全优先、保护优先、民生优先、效率优先”的协调原则和路径，让“谁让谁”变得清清楚楚，使各类规划落地时各得其所、各展所长。比如，在设施布局和项目建设时优先避让粮食安全控制线、生态环境控制线以及灾害防治控制线，同时按照下位服从上位、局部服从整体等原则协调好不同层级的基础设施控制线。

（二）开发部署模式

为解决规划各自为政、布局打架等现实问题，“多规合一”综合应用以省域空间治理数字化平台为依托，基于平台的省市县各级数据仓数据服务发布与交换共享功能，提供稳定可靠的数据基础，再以统一规划体系、统一底图底数、统一数据标准、统一协同规则为技术基础，以全省统建的方式完成核心功能模块和基础工具开发，分别构建并部署省级应用版本和各市县通用应用版本。通过这种强集中的模式，较好实现了“多规合一”综合应用的数据服务全省贯通和系统功能全省复用，快速完成了“多规合一”综合应用的框架搭建。当然，随着“多规合一”综合应用在各地市推广应用的深入，个性化、差异化的需求将逐步显现，允许并鼓励地方在全省统筹开发的功能上不断丰富其他功能，构建特色的子场景或者智能化工具，让“多规合一”综合应用在边建设边应用的过程中“开枝散叶”，合力推动实现一个平台共编规划、一张蓝图协调布局、一套工具科学分析、一扇窗口为民服务的改革成效。

二、浙江模式的应用实践

（一）总体架构

▲“1+8+X”多规合一规划体系框架图

▲“多规合一”综合应用建设思路示意图

在浙江深化数字化改革的背景之下，坚持遵循自然资源部关于建设国土空间规划“一张图”实施监督系统统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，结合横向上业务协同需求和纵向上规划事权分级管控需求，充分依托省域空间治理数字化平台，按照“四横四纵”的总体架构，设计形成了“5 大核心功能模块+1 套智能化工具+N 个专题子场景”的内容框架，用数字赋能规划协同、智慧决策以及优质服务，助力“多规合一”下空间治理更智慧、更精细、更科学。

（二）功能模块

“多规合一”综合应用的五大核心功能模块具体包括规划编制审批、规划实施监督、规划政策标准、规划分析决策和规划公众参与。

1.规划编制审批模块

围绕“多部门协同编规划”这一核心业务点，提供“底图”“底数”“底线”数据共享、规划编制统筹管理、规划方案在线分析与编辑、规划成果入库等功能，搭建多部门基于“一张图”协同编制规划的工作环境，形成对各类国土空间规划编制的全周期管理，有效促进规划编制审批科学精准，以建立国土空间规划统筹协同编制机制，开创空间布局协调新路径，共筑国土空间“一张蓝图”。

2.规划分析决策模块

▲ “多规合一”综合应用总体架构图

从提升空间感知、监测判断、分析评价、预测预警、战略管理等五大能力出发，基于知识库、数据仓、算法库、模型库，开发并汇集形成一系列智能化工具，辅助重大项目选址决策、跨区域空间协同、重点问题分析乃至规划地块全流程信息管控等方面，提供合规性分析、项目在线选址、战略新区谋划、重大项目方案比选、路网密度分析、邻避关系分析、耕地连片化分析等一系列功能，促进规划决策从定性判断到定量分析、从经验判断到精准分析，形成空间治理“一套方案”。

3.规划实施监督模块

主要监测规划实施过程中重要的管控底线、约束指标、体检评估指标以及用地结构等要素变化情况，通过横向上与用途管制、空间利用以及耕地保护等业务管理数据的动态衔接，实现变化情况能够动态感知并加以及时分析，为各级国土空间总体规划执行、重大平台规划实施、城市体检评估以及用地结构和布局优化等方面提供动态监测预警服务，进而强化规划实施监督高效有力，形成规划执行“一本总账”。

4.规划政策标准模块

综合集成国家、省、市、县四级国土空间规划、自然资源保护利用等方面的法律法规、部门规章、政策文件、标准规范等规划政策标准数据资源，主要为行政管理人员、规划编制人员提供快速检索功能，及时掌握政策标准的最新进展，促进政策标准落地实施以及学习交流，推动规划政策标准协同完善，尤其是专项规划有关技术标准与国土空间规划标准体系间充分衔接，形成规划管理“一杆尺子”。

5.规划公众参与模块

面向公众对规划工作的关注点，依托浙里办平台上架“规划一点通”APP，通过手机载体播报规划动态、推广规划成果，提供规划用地信息查询、社区生活圈查询、规划公示公告、公众咨询互动等优质服务，保障公众对规划的知情权、参与权和监督权，增强群众获得感、满足感，形成规划参与“一缕阳光”。

（三）专题场景建设

“多规合一”综合应用强调部门协同，针对不同部门规划业务管理需求，涉及不同的专业领域，更需要相关部门围绕“多规合一”数字化改革这一根本要求，结合自身业务需求，在省域空间治理数字化平台和“多规合一”综合应用五大核心功能模块及基础工具的基础上，充分共享各类空间治理数据和功能服务，建设相关领域的专题子场景，形成丰富多彩的“多规合一”数字生态。

三、浙江模式的机制建设

政策机制创新是发展不断推进的重要动力源，也是确保“多规合一”综合应用有效运行的重要保障。因此，需要从规划法规制度、技术标准、数据规范、队伍建设、理论创新等方面不断完善，推动国土空间规划统筹协调机制和相关业务流程重塑。同时，基于统一的底图底数底线，遵循统一的数据标准和协调规则，按照统一的规划体系（统筹的规划目录清单），促进“多规合一”综合应用在各部门的有效使用，从而加强部门间规划协同和技术支撑，在规划“一张图”上科学布局，及时前发现矛盾冲突，提前协调空间布局，使原本项目用地审批环节才暴露的空间矛盾提前有效解决。

在健全规划法规制度方面，聚焦重要环节，会同省级有关部门，配套制定经济社会、人口、产业、财政、生态环境等系列政策，强化制度支撑，全面构建覆盖各级各类各部门空间规划协同需求的制度体系，放大规划政策制度“正效应”。目前，正加快推进《浙江省国土空间规划条例》等国土空间规划有关地方性法规和政府规章的立法进程。同时，研究制定了《浙江省国土空间专项规划管理办法》等系列配套办法，不断完善规划政策制度。

在完善规划技术标准方面，不断夯实具有浙江特色国土空间规划技术标准体系建设，修订完善市、县、乡总体规划编制技术要点，加快推动详细规划编制技术要点的编制，会同有关部门继续加强空间规划强制性内容和引导性要求、“三区三线”管控相关规划内容等研究，理顺规划技术逻辑，为各级各类规划编制审批和实施监督提供强有力的技术与管理依据。

主要的专题化场景表

在统一数据规范标准方面，全面对接规划数字化改革新形势、新要求，规范各级各类规划数据管理规则和数据标准，逐步统一规划数学基础、数据格式、数据组织形式，统一数据基本要求、处理要求、发布要求、成果要求以及系统对接要求，形成了《“多规合一”综合应用数据归集与治理要求》《“多规合一”综合应用数据服务运维办法》等标准规范，并通过强化执行力度，保证整体数据质量和数据现势性。

在推广应用促成效方面，着眼效能提升，以“实用、好用、管用”为目标，进一步建立健全“多规合一”综合应用的评估体系，包括：建立建设考核评估体系，对工作力度大、建设进度快、成效显著的部门和地方实施“真抓实干”形成督查激励；建立实施效果评价体系，对使用率实行定期公示，对实施效果进行评价打分，对应用成效好的地方，在规划编制和实施政策中给予实质性激励；开展优秀实施案例评价，加快推广和完善“多规合一”综合应用的使用场景和覆盖面，从使用场景、频率和实施效果等维度，构建多元化评价体系，挑选并总结各地“最佳实践”，营造争先创优、比学赶超的良好氛围。

四、结语

当今世界已进入“万物互联”的数字时代，数字化正开启新一轮发展变革，这是百年未有之大变局的关键变量。实践证明，“多规合一”只有通过数字化才能真正实现。在浙江，从国土空间规划“一张图”实施监督系统到“多规合一”综合应用建设，既不是“换汤不换药”，也不是全面替代原有系统，而是基于对“多规合一”数字化改革认识与实践的不断深入，做出的深化与拓展、丰富与创新。目前，“多规合一”综合应用已取得阶段性成果，并在省内全面推广应用，为推动全省“多规合一”数字化改革注入了新动力。当然，“多规合一”数字化改革及综合应用建设仍任重道远，数据治理、功能迭代、应用推广、政策标准定制都还有待进一步完善，唯有始终按照“精准分析、整体优化、高效利用、依法保护、科学治理”的省域空间治理数字化总体要求，坚持通过数字赋能、系统重塑推进高效协同、整体智治，才能做好平台建设的持续迭代、整体提升，以数字化改革的实战实效印证，努力为国家治理体系和治理能力现代化提供浙江样本。